農地治理由“分”到“統(tǒng)”的轉型之路

向夏瑩+劉慧頻

【摘要】我國農地分散式治理，在一定程度上激發(fā)了農村生產經營主體的積極性，但由于未能充分考慮統(tǒng)分結合而缺乏科學的戰(zhàn)略、合理的制度、必要的保障。要有效推進農地分散式治理向統(tǒng)籌治理轉型，就應堅持頂層設計與基層設計共抓，強化農地治理的制度建設，明晰各農地治理主體的行為界線，建立和完善農地治理的監(jiān)督管理機制。

【關鍵詞】農地治理模式 農村經營主體 農戶利益 【中圖分類號】F321.1 【文獻標識碼】A

隨著我國市場經濟的不斷深入推進，分散式的社會治理模式一直是我國社會治理的基本邏輯，農地分散化治理就是其中一個重要方面。推進農地分散式治理向統(tǒng)籌治理轉型，或已成為新時期我國農地治理模式創(chuàng)新的重要趨勢與必然路徑。

我國農地分散式治理存在的問題

我國農村發(fā)展問題錯綜復雜，呈現(xiàn)明顯的區(qū)域分散特點，必須根據(jù)農地的具體情況制定農地分散式治理模式。目前，根據(jù)農地治理主體的差異，可將分散式治理模式分為市場型分散式治理模式、行政型分散式治理模式以及自愿型分散式治理模式。

市場型分散式治理模式以市場為主導，發(fā)揮市場經濟在分散式治理過程中的作用，政府為監(jiān)督部門。該模式下農地流轉的模式主要包括土地轉包、反租倒包、土地股份等。現(xiàn)階段，我國農地市場型分散治理的主要形式是“龍頭企業(yè)+專業(yè)合作社+農戶”。對于農戶而言，土地承包或轉包一般都簽訂保底協(xié)議，以較低的租金來承包土地，農戶無法獲得分紅，在一定程度上降低了農戶的收益。

行政型分散式治理模式以政府為指導，發(fā)揮政策與法律法規(guī)的作用。主要農村土地整合的模式，是指在一定范圍內，實現(xiàn)經濟效益、社會效益與生態(tài)效益的最大化。土地整合模式又可以分為居住點整合模式、零散耕地整合模式、信托整合模式等。該模式中，強制性的土地整合容易產生“釘子戶”，導致農地分散式治理成本較高且效率偏低。

自愿型分散式治理模式，指農戶與第三方進行農地互換或出租的模式。該模式是農戶之間的私下協(xié)商，沒有簽訂書面合同。自愿型分散式治理模式限制了規(guī)?；霓r業(yè)生產，在一定程度上導致效率不高。

通過分析我國農地分散式治理模式發(fā)現(xiàn)，我國農地分散化治理過程中存在多元主體參與，由于缺乏協(xié)同機制，導致農村公共利益不足?？傮w來說，我國農地分散治理中主要存在以下問題。

一是缺乏科學的戰(zhàn)略。農地分散式治理是我國農村發(fā)展的重要問題，只有遵從客觀規(guī)律，才能推進分散式治理的有序進行。因此，科學的戰(zhàn)略是農地可持續(xù)發(fā)展的關鍵?，F(xiàn)階段，各級政府對農地分散式治理的相關政策方案尚未明確，主體定位也不精準，缺乏頂層設計導致農地分散式治理很容易出現(xiàn)治理不足或治理過度的現(xiàn)象，缺乏科學的戰(zhàn)略也易導致治理過程出現(xiàn)負外部性。

二是缺乏合理的制度。農地分散式治理是一個復雜又龐大的工程，不僅涉及到農地空間的治理，還涉及農村社會經濟的轉型。可見，分散式農地治理需要一套合理的制度，以促進各主體之間的協(xié)調溝通，加強聯(lián)動合作。分散式治理更加注重市場型、行政型與自愿型治理模式，但卻忽略了制度因素，導致農戶參與分散式治理的主動性不高，獲得的經濟效益也不大。

三是缺乏必要的保障。制定具體的法律法規(guī)是保障分散化治理的必要舉措。農地分散式治理不能忽視主體之間的關聯(lián)性，必須切實保護農戶的利益，提高農地分散式治理的成效。在我國，《土地法》、《行政許可法》等一系列與農地治理相關的法律法規(guī)都有待進一步完善，只有在法律制度供給充足的情況下，才能促進農地分散式的可持續(xù)治理。

推動我國農地治理由分散式治理向統(tǒng)籌治理轉型，形成一條統(tǒng)分結合的新路子

我國農地分散式治理與我國農業(yè)適度規(guī)模經營的現(xiàn)狀密切相關，通過這種治理模式，極大地提高了農村社會經濟組織的發(fā)展動力，對我國農村經濟社會發(fā)展具有重要作用。但是，我國農地分散式治理之所以會存在上述問題，關鍵一點就在于分散式治理忽視了“統(tǒng)”這一層面，未能充分考慮政府和村社組織在農地治理中的協(xié)同作用?？梢姡苿游覈r地治理由分散式治理向統(tǒng)籌治理轉型，形成一條統(tǒng)分結合的新路子，在新時期對我國農村經濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。要有效推進農地分散式治理向統(tǒng)籌治理轉型，就應著重在以下幾個方面作出努力。

堅持頂層設計與基層設計共抓，全面指導農地有序化治理。農地治理的頂層設計，就是從國家宏觀層面對農地的分散式治理進行統(tǒng)籌性、戰(zhàn)略性的規(guī)劃。農地治理的頂層設計，是我國農地治理的一套總體綱領，從整體上把握我國農地治理轉型的方向?；鶎釉O計則是相對于頂層設計而言的，它是指我國地方自身在農地治理頂層設計的基礎上，按照自身的發(fā)展情況制定地方性農地治理的戰(zhàn)略規(guī)劃。農地治理頂層設計，即宏觀性、導向型的戰(zhàn)略決策部署，基層設計則是農地治理具體實踐活動的指南。要實現(xiàn)農地分散式治理向統(tǒng)籌治理轉型，應堅持頂層設計與基層設計共抓，全面指導農地的有序化治理。

強化農地治理的制度建設，充分保障農地治理的規(guī)范性。通過加強制度建設，可以規(guī)范農地治理中各主體的責任范圍。目前，我國農地分散式治理中存在各治理主體的責任定位不清、政府權責過高、農村組織權責薄弱等問題，而且農村合作社在農地治理中的進入、退出機制非常松散，不能對農戶起到約束作用，導致農地治理過程中的間歇性較大。而通過制度建設，能夠規(guī)范主體行為，為農地統(tǒng)籌治理營造良好的制度保障環(huán)境。要強化農地治理的制度建設，就要在土地制度、產權制度和就業(yè)保障制度等重要制度方面進行改革，從制度層面為農戶土地權益做出保障，并為農戶創(chuàng)造更多更新的經濟性空間。

明晰各農地治理主體的行為界線，妥善處理主體間相互關系。在農地治理過程中，應進一步明確各治理主體的行為界線，政府不僅要處理好與村社的相互關系，要為農村集體組織、合作社等組織的農地治理騰出足夠的空間，也要合理消除政府農社一體化引發(fā)的不利影響。首先，政府部門應積極建立專門的農地治理機構，可以由政府自身來建設，也可以通過“委托-代理”模式由社會進行建設。其次，政府應充分注重農村集體組織、合作社等主體在農地治理中的地位，充分賦權，促進這些主體從農地治理的邊緣轉到中心。再次，村社方面應強化農村集體組織和合作社等組織的建設，重點在治理能力、文化建設、管理效能等方面下足功夫，全面提升綜合功能水平。最后，社會其他組織方面，應探索構建社會化的公共服務體系，將社會公益、工商等相關組織嵌入到農地治理中來。

建立和完善農地治理的監(jiān)督管理機制，健全農地統(tǒng)籌治理的機制體系。要建立起與我國農村發(fā)展實際相適應的農地治理的監(jiān)督管理體系。在政府實行農地治理監(jiān)督管理的過程中，政府部門要大力簡政放權，以市場為導向，充分重視農村集體組織和合作社等主體的功能和地位，鼓勵社會力量廣泛參與到農地統(tǒng)籌治理中。要建立起一套科學的農地治理考核問責機制。對政府官員定期進行考核，并將考核結果作為考評官員績效的主要依據(jù)之一。對于未能嚴格按照農地治理整體性規(guī)劃執(zhí)行任務的官員要從嚴問責。要建立和完善農村社會治理主體的監(jiān)督管理體系，合理規(guī)避農村集體經濟、合作社等治理主體被其他主體所“俘獲”的風險，全面提升農地治理主體的自律性。

（作者分別為湖北師范大學馬克思主義學院講師；湖北師范大學馬克思主義學院教授）

【參考文獻】

①田孟、賀雪峰：《中國的農地細碎化及其治理之道》，《江西財經大學學報》，2015年第2期。

責編/賈娜 劉芋藝 美編/于珊