社區(qū)治理與社區(qū)自治的制度化
——以沈陽市春河社區(qū)為例

■黃偉強/文

社區(qū)治理與社區(qū)自治的制度化
——以沈陽市春河社區(qū)為例

■黃偉強/文

隨著社會發(fā)展與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，社會管理體制也由傳統(tǒng)的單位管理模式向社區(qū)治理模式轉(zhuǎn)變。社區(qū)治理是指對社區(qū)范圍內(nèi)公共事務(wù)所進(jìn)行的治理，強調(diào)多元主體優(yōu)化社區(qū)秩序的過程和機制。社區(qū)自治是社區(qū)居民通過一定的組織形式依法享有的自主管理社區(qū)事務(wù)的權(quán)利及其實踐過程，是社區(qū)治理的重要目標(biāo)，是民主精神在城鄉(xiāng)基層社會的必然要求和體現(xiàn)。早在上個世紀(jì)，美國著名學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆就在研究公共池塘資源問題時，在大量實證案例的基礎(chǔ)上，提出了社區(qū)自主組織和自主治理的制度化方法。她認(rèn)為在國家和市場之外，存在一條解決公地悲劇的新路徑，能夠在一個較長時間內(nèi)對某些資源系統(tǒng)成功施行適度治理。

自20世紀(jì)90年代中后期開始，我國大中城市掀起了社區(qū)建設(shè)的熱潮，開始了社區(qū)自治的進(jìn)一步探索。在社區(qū)體制改革中，沈陽市按照“小政府，大社會”原則，建立了以春河社區(qū)為代表的“自治型”模式，讓社會性組織在社區(qū)建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)性和創(chuàng)造性，試圖歸還社區(qū)的自治功能，較好地整合了社區(qū)資源，但其目前仍存在街道辦職能越位、社區(qū)居民參與性不足、第三部門發(fā)育不健全、整體運行機制不暢等問題。未來，春河社區(qū)應(yīng)遵循“公共池塘資源”制度的設(shè)計原則，在發(fā)揮自身優(yōu)勢的基礎(chǔ)上補足短板,改進(jìn)社區(qū)治理結(jié)構(gòu),推動社區(qū)自治實現(xiàn)制度化。

一、案例回顧

從1998年下半年起，沈陽市在和平、沈河兩區(qū)試點的基礎(chǔ)上，開始在全市范圍內(nèi)展開社區(qū)體制改革，重新調(diào)整了社區(qū)規(guī)模，理順了條塊關(guān)系，構(gòu)建新的社區(qū)管理組織體系和運行機制，形成了頗具特色的“沈陽模式”。

據(jù)介紹，沈陽社區(qū)建設(shè)的目的，就是要把城市管理從以行政管理為主的模式逐步過渡到以社區(qū)自治管理為主的模式，還權(quán)于民。

春河社區(qū)由原來的5個居民委員會、2700多戶居民合并而成，打破了原來由街道行政區(qū)所劃分的社區(qū)界限。春和社區(qū)的組織體系建設(shè)獨具特色，借鑒我國國家政權(quán)機構(gòu)的設(shè)置，各機構(gòu)分工合理，協(xié)作良好。如圖1所示，類似于人民代表大會，社區(qū)成員代表大會作為社區(qū)最高權(quán)力機構(gòu)，討論決定社區(qū)的重大事項；社區(qū)管理委員會是完全由居民自主投票選舉產(chǎn)生的社區(qū)“管家”，它代替了原有的居委會，負(fù)責(zé)社區(qū)教育、服務(wù)、管理和監(jiān)督工作，對社區(qū)成員代表大會負(fù)責(zé)，頗有“行政”與“監(jiān)督”機構(gòu)二合一的色彩；而社區(qū)的人大代表、政協(xié)委員、知名人士、居民代表等人員則組成社區(qū)協(xié)商議事委員會，對社區(qū)管委會提出建議，進(jìn)行監(jiān)督。社區(qū)黨委處于保障和支持社區(qū)自治的地位。按照“小政府，大社會”的原則，政府則將社區(qū)管理權(quán)限（包括自治權(quán)、初審權(quán)、協(xié)管權(quán)和監(jiān)督權(quán)）交給社區(qū)。為籌措社區(qū)經(jīng)費，政府對屬于職權(quán)范圍內(nèi)、確實需要社區(qū)組織協(xié)調(diào)處理的事務(wù)，實行“有償服務(wù)，費隨事轉(zhuǎn)”的制度。此外，社區(qū)內(nèi)部的權(quán)威人士和代表人士還可以借助專業(yè)咨詢機構(gòu)這一平臺，向政府反映社情民意，對政府決策施加影響。

從圖1可以看出，社區(qū)成員代表大會為“社區(qū)決策層”，是社區(qū)最高權(quán)力機構(gòu)；而社區(qū)管理委員會為“社區(qū)執(zhí)行層”，由社區(qū)居民自主投票選舉產(chǎn)生，并對社區(qū)成員代表大會負(fù)責(zé)。

社區(qū)協(xié)商議事會為“議事監(jiān)督層”，由社區(qū)權(quán)威人士和代表人士組成，為社區(qū)管理委員會和社區(qū)成員代表大會提供建議，并對社區(qū)管理委員會進(jìn)行監(jiān)督。

政府和社區(qū)黨委為“社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)層”，保障和支持社區(qū)自治，在政治上和政策上支持社區(qū)成員代表大會及社區(qū)管理委員會的工作，而社區(qū)成員代表大會和社區(qū)管理委員會負(fù)責(zé)落實并及時匯報政府與社區(qū)黨委的工作任務(wù)。

社區(qū)協(xié)商議事會還承擔(dān)著專業(yè)咨詢機構(gòu)的角色，即代表社區(qū)居民向黨和政府反映意見，提供建議，對政府決策施加影響。

馬克思·韋伯認(rèn)為：“一個團(tuán)體可能是：自治的或他治的，自主的或不自主的。自治意味著不像他治那樣，由外人制定團(tuán)體的章程，而是由團(tuán)體的成員按其本質(zhì)制定章程?！鄙蜿柲Ｊ降哪承┳龇ㄅc韋伯的觀念不謀而合，體現(xiàn)出自治的特點,比如社區(qū)管理委員會和社區(qū)協(xié)商議事會均由社區(qū)居民組成，社區(qū)內(nèi)部成員自主選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)社區(qū)事務(wù)的日常管理，代表社區(qū)向政府決策施加影響等。

“沈陽模式”把改革焦點放在社會性組織層面，體現(xiàn)了“議行分離，相互制約”的理念，并形成了一種良性的互動運行機制。政府運用法律和制度對社區(qū)運行機制進(jìn)行規(guī)范，大膽賦予社區(qū)社會性組織以法定地位，讓其在社區(qū)建設(shè)與發(fā)展中發(fā)揮主導(dǎo)性和創(chuàng)造性，從而剝離了街道辦強加給社區(qū)的行政職能，試圖歸還社區(qū)的自治功能。

二、案例分析

如奧斯特羅姆在《公共事物的治理之道》中談及的公共池塘資源一般，春河社區(qū)作為一個自治團(tuán)體，強調(diào)自主組織和自主管理，但這種團(tuán)體的存續(xù)和發(fā)展并不是天然生成的，是具備一定的規(guī)律和條件的。通過對眾多案例的分析，奧斯特羅姆總結(jié)出了一套長期存續(xù)的公共池塘資源制度中所闡述的設(shè)計原則，這些原則是長期有效的公共池塘資源自主組織、自主治理制度的基本構(gòu)件。具體到本案例中，長期存續(xù)的公共池塘資源制度中所闡述的設(shè)計原則部分對應(yīng)如下：

一是清晰界定邊界：在春河社區(qū)的自治模式下，對社區(qū)黨委和政府的邊界以及社區(qū)居民個人的角色，基本有了明確規(guī)定，即黨委提供支持和保障，政府則將社區(qū)管理權(quán)限交還給社區(qū)，居民通過自治平臺參與社區(qū)活動、管理社區(qū)公共事務(wù)。

二是集體選擇的安排：在春河社區(qū)，只要其本人愿意，絕大多數(shù)受社區(qū)自治規(guī)則影響的個人都能夠參與到社區(qū)自治管理中來，包括社區(qū)的權(quán)威人士、代表人士及普通居民。

三是監(jiān)督：通過社區(qū)協(xié)商議事會這一“議事監(jiān)督層”，社區(qū)權(quán)威人士和代表人士對社區(qū)管理委員會實施監(jiān)督，實現(xiàn)了社區(qū)居民對居民的治理主體內(nèi)部監(jiān)督。

四是沖突解決機制：一旦社區(qū)居民之間發(fā)生沖突，或者社區(qū)居民對社區(qū)黨委或政府產(chǎn)生不信任，借助社區(qū)成員代表大會、社區(qū)協(xié)商議事會和社區(qū)管理委員會等社區(qū)“公共論壇”，春河社區(qū)能夠以十分低廉的成本迅速地解決相關(guān)問題。

五是嵌套式企業(yè)：這里的“企業(yè)”即社區(qū)，實行沈陽模式的“自治型”社區(qū)通過社區(qū)多方主體的互動，能夠?qū)⑦吔缃缍?、集體選擇、監(jiān)督、沖突解決和治理活動等組織到一塊，實現(xiàn)資源的高度整合，促進(jìn)社區(qū)公共福利最大化。

“這些設(shè)計原則對公共池塘資源及其相關(guān)制度的存續(xù)性提供了一種可信的解釋?！@些設(shè)計原則能影響激勵，使占用者能夠自愿遵守在這些系統(tǒng)中設(shè)計的操作規(guī)則，監(jiān)督各自對規(guī)則的遵守情況，并把公共池塘資源的制度安排一代一代地維持下去?！贝汉由鐓^(qū)所設(shè)計的這套“公共池塘資源”的制度，為社區(qū)居民實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)提供了可能性和約束性。

社區(qū)作為具體化的社會，是社會的窗口和縮影。自國家1991年頒布《城市居民委員會組織法》以來，社區(qū)建設(shè)在我國掀起了一陣熱潮。在此背景下，沈陽市在社區(qū)體制改革中建立的“沈陽模式”別具一格，十分具有借鑒意義，給了其他地區(qū)很多啟發(fā)，但同時在具體的運行過程中，其實踐結(jié)構(gòu)仍然存在一些缺陷和不足。

（一）優(yōu)點

一是符合時代潮流，發(fā)展?jié)摿薮?。隨著我國經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的不斷深入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與工業(yè)化進(jìn)程的加快以及城市化水平的提高，舊的街道辦事處——居民委員會社區(qū)管理模式顯然已經(jīng)不再適應(yīng)新的社會管理需求?！吧蜿柲Ｊ健贝蚱脐愐?guī)，創(chuàng)新組織體系，不僅迎合了社區(qū)體制改革這一時代潮流，并且在本質(zhì)上體現(xiàn)公共行政向新公共管理和新公共服務(wù)范式的過渡，是大勢所趨，群眾基礎(chǔ)良好，發(fā)展?jié)摿薮蟆?/p>

二是社區(qū)定位明確，利于社區(qū)資源利用與功能發(fā)揮。春河社區(qū)原有的居委會數(shù)量眾多，但都規(guī)模過小，資源匱乏。秉持“小于街道辦事處、大于原來居委會”的原則，新社區(qū)整合了原有的5個居委會、2700多戶居民，建立了一個介于街道和居委會之間的自治組織，解決了居委會和街道辦之間的關(guān)系。因為若將社區(qū)定位在居委會，則不利于社區(qū)功能的發(fā)揮。街道辦事處是政府的派出機關(guān)，若在街道層面上組建社區(qū)，則又影響社區(qū)的自治性質(zhì)。新社區(qū)介于二者之間，既可以克服這兩方面的弊端，又有利于社區(qū)資源的利用和功能的發(fā)揮，可謂一舉兩得。

三是組織體系健全，分工協(xié)作良好。春河社區(qū)建立了新型的社區(qū)組織體系，這一體系由決策層、執(zhí)行層、議事層和領(lǐng)導(dǎo)層構(gòu)成。社區(qū)成員代表大會由社區(qū)居民和社區(qū)單位代表組成，定期討論決定社區(qū)重大事項。社區(qū)管理委員會與規(guī)模調(diào)整后的居民委員會實行一套班子、兩塊牌子，職能是教育、服務(wù)、監(jiān)督和管理。社區(qū)協(xié)商議事會在社區(qū)代表大會閉會期間，行使對社區(qū)事務(wù)的協(xié)商、議事職能，有權(quán)對社區(qū)管委會的工作進(jìn)行監(jiān)督。同時，根據(jù)黨章規(guī)定，在社區(qū)設(shè)立黨委、總支和支部，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)黨組織工作?？梢钥闯?，春河社區(qū)按照類似于國家政權(quán)機構(gòu)的設(shè)置，創(chuàng)造性地建立了這一新型的社會組織體系，機構(gòu)健全合理，各有分工而又相互協(xié)作，構(gòu)成了一個有機的整體。

（二）缺陷

當(dāng)然，沈陽模式在實際的運行過程中也并非十全十美，仍存在一定的缺陷和不足，導(dǎo)致其社區(qū)治理結(jié)構(gòu)存在瑕疵，阻礙了社區(qū)自治的制度化進(jìn)程：

一是街道辦事處仍存在職能越位，行政色彩過濃。街道辦事處作為政府的派出機關(guān)，習(xí)慣于計劃經(jīng)濟(jì)時代的傳統(tǒng)做法，一時難以糾正。如“以政代社”，承擔(dān)了過多本應(yīng)由非政府組織承擔(dān)的職能，大包大攬，管了很多不該管的，同時在財政安排上過度投入（很多事項原本可以招募志愿者來做的），結(jié)果導(dǎo)致政府有限財入不敷出。

二是社區(qū)居民參與社區(qū)治理和社區(qū)活動的積極性不夠，社區(qū)意識淡薄，而且社區(qū)居民在社區(qū)治理中只是被動地參與管理，而沒有成為社區(qū)治理的主體。

三是在社區(qū)中介服務(wù)機構(gòu)等第三部門的培育上，政府的政策指導(dǎo)、資金投入等均存在不到位現(xiàn)象。

四是社區(qū)組織運行機制尚不完善。目前，社區(qū)管理委員會如何協(xié)調(diào)黨、政府、企業(yè)等主體間的關(guān)系是一個大難題。

三、對社區(qū)建設(shè)的啟發(fā)與建議

沈陽市作為老牌重工業(yè)城市，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌中，把社區(qū)作為改革后的“生存空間”，實現(xiàn)社區(qū)自治建設(shè)得重大突破，是其制度變遷的重要動力?！吧蜿柲Ｊ健斌w現(xiàn)了“社區(qū)自治，議行分離”的原則，符合現(xiàn)代社會民主政治的發(fā)展方向，對我國社區(qū)建設(shè)具有重要啟發(fā)。

社區(qū)體制改革的關(guān)鍵在于：如何實現(xiàn)職能在區(qū)政府-街道辦-社區(qū)之間的最優(yōu)定位，形成和諧、高效關(guān)系，從而使區(qū)政府、社區(qū)、街道各自的天然優(yōu)勢能得到充分發(fā)揮，以達(dá)到資源配置的帕累托最優(yōu)。誠然，社區(qū)自治并不是對政府管理的排斥，兩者之間應(yīng)該是新型合作關(guān)系而非對立關(guān)系。新型合作關(guān)系內(nèi)涵體現(xiàn)為：在“行政的歸行政，自治的歸自治”的原則上，分工協(xié)作，相互配合，相互支持，共同實現(xiàn)“良治”。下階段，春河社區(qū)應(yīng)當(dāng)在充分發(fā)揮社會性組織健全優(yōu)勢的基礎(chǔ)上補足短板，使社區(qū)居民在真正意義上成為社區(qū)治理的主體，與政府、企業(yè)、民間組織等多元主體良性互動，協(xié)商合作、協(xié)同互動、協(xié)作共建，最大程度改進(jìn)社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，推動社區(qū)自治早日實現(xiàn)制度化。

一要從權(quán)力本位向權(quán)利本位轉(zhuǎn)變，淡化行政色彩。權(quán)力本位體現(xiàn)的是行政色彩，是政府權(quán)力觸角向基層公共事務(wù)的延伸，而權(quán)利本位強調(diào)的是在社區(qū)治理中對社區(qū)居民公民權(quán)利的尊重和重視。春河社區(qū)所在的街道辦事處應(yīng)及時糾正職能越位的問題，改變大包大攬的作風(fēng)，調(diào)整黨委政府主導(dǎo)和強力推動社區(qū)建設(shè)的做法。要切實轉(zhuǎn)變理念和職能，充分尊重社區(qū)居民的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和表達(dá)權(quán)，涉及社區(qū)居民切身利益的公共政策的制定和公共事務(wù)的決策，要主動讓居民參與其中，進(jìn)行討論和協(xié)商。

二要大力培育第三部門組織，促進(jìn)自治主體多元化。當(dāng)前春河社區(qū)的治理主體，局限于黨委、政府、社區(qū)三者之間，并未真正實現(xiàn)自治主體的多元化。基層社會治理的主體是多元的，既包括政府自身，也包括近些年嶄露頭角的社會非營利組織、市場化組織等。因此，要大力培育第三部門組織，充分發(fā)揮其處理問題專業(yè)而又迅速的優(yōu)勢，使其成為推動社會公共服務(wù)質(zhì)量不斷提升的重要力量之一。同時，要注意調(diào)動轄區(qū)內(nèi)單位參與社區(qū)事務(wù)的主動性，努力營造社區(qū)共建的氛圍。

三要營造社區(qū)自治的文化氛圍，調(diào)動居民參與的積極性。在“沈陽模式”中，改革焦點是社會性組織，社區(qū)治理機構(gòu)優(yōu)位于社區(qū)居民，社區(qū)居民的社區(qū)意識并不是很強，很大程度上歸咎于社區(qū)民主自治的文化氛圍不夠濃厚。社區(qū)發(fā)展與社區(qū)文化相輔相成，社區(qū)結(jié)構(gòu)及其功能的形成十分依賴于社區(qū)文化的建設(shè)。所以，春河社區(qū)應(yīng)在社區(qū)自治的過程中，始終遵循“以人為本”的原則，通過各種方法營造并豐富社區(qū)民主自治的文化氛圍，調(diào)動社區(qū)居民參與社區(qū)活動、管理社區(qū)事務(wù)的積極性和能動性，提高社區(qū)居民的參與感和認(rèn)同感。

（作者單位：上海交通大學(xué)）