大膽探索 著力創(chuàng)新扎實推進深化集體林權制度改革各項任務

成都市林業(yè)和園林管理局局長 楊小廣

大膽探索 著力創(chuàng)新扎實推進深化集體林權制度改革各項任務

成都市林業(yè)和園林管理局局長 楊小廣

楊小廣（右一）調研油橄欖

近年來，成都市深入貫徹落實中央關于農村林業(yè)改革精神，在四川省委、省政府的領導下，在國家林業(yè)局的大力支持指導下，成都市委市政府圍繞綠色發(fā)展建設生態(tài)文明和美麗成都，緊緊抓住盤活森林資源、國家得生態(tài)、農民得實惠這個根本，以體制機制改革創(chuàng)新為動力，整體推進深化林改試驗示范區(qū)建設各項任務，深化林改“成都經驗”初步顯現(xiàn)。

改革推進情況

◆完善集體林權確權登記工作

一是認真組織開展集體林改“回頭看”，夯實深化林改基礎。為穩(wěn)步推進深化林改工作，要求所有參與集體林改的區(qū)（市）縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）和村組，全面開展“回頭看”活動，完善分類區(qū)劃后林權證林種變更工作，重點針對林權證核發(fā)、林權流轉、糾紛調處、林權檔案管理等環(huán)節(jié)存在的問題進行排查和整改，確保林改工作質量。二是以林地經營權流轉證和經濟林木（果）權證為突破口，實施集體林地“三權”分置改革，賦予經營者更多財產權利。市級層面出臺了《成都市林地經營權流轉證發(fā)證管理辦法（試行）》和《成都市經濟林木（果）權證發(fā)證管理辦法（試行）》，全市采取林權證、林地經營權流轉證、經濟林木（果）權證“三證并行”方式，統(tǒng)一發(fā)證辦法、統(tǒng)一制證、統(tǒng)一規(guī)范程序，穩(wěn)步有序開展“兩證”確權頒證工作。2016年，全市已頒發(fā)林地經營權流轉證242本7.73萬畝，經濟林木（果）權證1052本12.05萬畝。三是探索林地承包經營權有償退出，推進龍泉山生態(tài)綠化建設。以生態(tài)移民為導向、以自愿流轉為前提，探索建立農民林地承包經營權有償退出機制，全市退出農戶10402戶，退出承包林地30094畝，有力推動了生態(tài)扶貧、國土綠化，初步實現(xiàn)了綠山富民。

都江堰市筍用竹基地

金融支林

◆依法規(guī)范林權流轉秩序

一是積極推進林權流轉體系建設，鼓勵集體林權入場交易。制定了鼓勵集體林權入場流轉的優(yōu)惠舉措，依托成都農村產權交易所平臺，積極推進林權流轉及交易鑒證制度，初步建成了市、縣、鄉(xiāng)、村四級林權流轉交易體系，全市林權交易平臺網點已達到193個，實現(xiàn)了涉林鄉(xiāng)鎮(zhèn)全覆蓋，基本解決了服務林農最后一公里的難題。二是完善集體林權流轉機制，我市修訂完善了《成都市集體林權流轉管理辦法》，明確了公益林在不改變性質和所有權前提下，允許以轉包、出租、入股等方式流轉林地、林木經營權，用于發(fā)展林下經濟或生態(tài)旅游業(yè)。三是創(chuàng)新規(guī)范流轉，促進林產業(yè)規(guī)?；洜I。針對集體林權碎片化、信息不對稱、流轉風險較大等問題，探索采取事前協(xié)商、評估推介、村民委托等程序，推行林權預流轉制度，引入流轉履約保證保險，促進林產業(yè)規(guī)模發(fā)展。

◆積極培育新型林業(yè)經營主體

一是著力培育新型林業(yè)經營主體，實施林地規(guī)?；洜I。市政府出臺了促進林業(yè)產業(yè)發(fā)展及新型經營主體培育的意見，市級部門出臺了新型經營主體認定及鼓勵辦法，著力培育一批林業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)、專合組織、家庭林場、森林人家、林業(yè)職業(yè)經理人等新型經營主體。二是創(chuàng)新林業(yè)經營機制，探索多種形式的適度規(guī)模經營模式。

◆完善公共財政支持林業(yè)制度

一是加大公共財政支持生態(tài)建設、林產業(yè)發(fā)展力度。從2014年開始，市級財政投入林業(yè)的專項資金持續(xù)增加，年均增長幅度接近20%，2016年市級財政投入林業(yè)產業(yè)發(fā)展的專項資金比上年翻一番達到1億元，帶動了社會投資林業(yè)的積極性。二是完善了林業(yè)補貼制度。將符合林業(yè)發(fā)展規(guī)劃的生態(tài)建設和林產業(yè)發(fā)展項目全部納入林業(yè)補貼范圍，2016年市級財政資金扶持項目約占全市申報項目總數的80%；建立了退耕還林直補金制度，退耕還林戶每畝補助20元/年，逐步形成林業(yè)補貼“普惠制”。三是強化集體公益林建設和保護。市政府出臺了《成都市集體公益林（地）生態(tài)保護資金管理辦法（試行）》，對全市104.3萬畝集體公益林統(tǒng)一按30元/年?畝的標準進行補助，年補償資金達3000多萬元。四是積極探索森林保險。在全市范圍內初步建立起了森林資源風險防范體系，全市政策性森林保險總投保面積達514.82萬畝，占全市應投保森林資源總面積的82.89%。

◆完善金融支持林業(yè)制度

林下種植中藥材

一是積極協(xié)調金融機構加大支持林業(yè)力度，開發(fā)適合林業(yè)特點的信貸新產品。二是拓寬林權抵押標的物，探索集體林業(yè)投融資新途徑。市級層面出臺了林權抵押、評估、擔保、收儲等系列指導文件，并將花卉苗木及林權納入了成都市農村產權抵押融資風險基金使用范圍，完善了林權權利人用林權證、林地經營權流轉證和經濟林木（果）權證進行林權抵押融資的各環(huán)節(jié)，打通了金融資本投資林業(yè)的渠道。三是探索花木融資“多元制”，撬動金融支持花木產業(yè)發(fā)展。在溫江、郫都等花木種植區(qū)推行“互助基金”“聯(lián)貸聯(lián)?！薄皞}單質押”“專合貸”等多種花木融資模式，已實現(xiàn)花木融資30多億元。探索 “互聯(lián)網+”銷售模式、供給側改革經營模式，借力“一帶一路”，實現(xiàn)了花木產業(yè)走出國門，2016年創(chuàng)匯188.4萬美元。

◆強化林業(yè)社會化服務體系建設

一是探索林業(yè)經營共營制，構建新型林業(yè)社會化服務體系。圍繞解決誰來種地、誰來經營、誰來服務的問題，探索實踐并推廣“林地股份合作社＋林業(yè)職業(yè)經理人＋林業(yè)綜合服務”三位一體的“林業(yè)共營制”，建立了提升職業(yè)經理人經營積極性和保障林農增收的利益聯(lián)結機制；全市培育林地股份合作社55個，認定職業(yè)經理人410名。二是建立完善集體林權估價體系，積極引導社會中介服務力量發(fā)展。制定了林地林木分級評價機制和林權流轉基準指導價格機制，分區(qū)域、分林種、分樹種、分齡級對林地林木流轉提出了指導價格。

◆堅持實施森林分類經營管理

一是認真開展林地年度變更調查工作，嚴格管理集體公益林。在全市范圍內開展了林地變更調查，構建林地“一張圖”應用的新機制。二是放活集體商品林經營管理。以農交所為平臺，開展采伐權公開拍賣、網上交易和聯(lián)合采伐等試點，方便林農自主經營。

改革推進舉措

一是強化組織領導，構建高效推進機制。市委、市政府高度重視集體林權制度改革，將其列為深化改革的重點內容之一，市委辦公廳兩次印發(fā)了改革試驗方案和具體實施方案，并分別將2016年和2017年確定為“深化林改突破年”和“提升年”，市委市政府專題召開深化林改工作推進會 5次。市、縣兩級舉辦深化林改培訓班145個，培訓7565人次；市級層面召開推進會13次，派出督查組4個96人次，印發(fā)林改簡報73期。二是注重制度建設，做實深化林改的政策基礎。在政府主導和部門配合下，全市深化林改的體制機制等制度設計框架基本完善。三是明確目標任務，推動改革工作提速提質。分解細化了改革任務并明確了年度量化目標，重點抓好林權流轉規(guī)模經營、經濟林木（果）權確權頒證、林權抵押貸款、新型經營主體培育、大力發(fā)展林下經濟五個方面進行突破。四是加強檢查督辦，確保改革工作落實落地。建立了推進督查機制，市委督查室、市政府督查室和市林改辦共同制定下發(fā)了《目標績效考評實施細則》及《督查方案》，建立了市縣兩級推進督查機制。

改革取得的初步成效

◆創(chuàng)新突破，深化集體林改“成都經驗” 初步形成。

在深化林改中，立足于服務國家中心城市建設，定位于發(fā)展現(xiàn)代都市林業(yè)，以創(chuàng)新體制機制為著力點，已經初步形成了6個方面經驗探索。一是探索經營“共營制”。圍繞誰來種地、誰來經營、誰來服務的問題，積極探索實踐“林地股份合作社＋林業(yè)職業(yè)經理人＋林業(yè)綜合服務”三位一體的“林業(yè)共營制”，構建新型林業(yè)經營體系。全市培育林地股份合作社55個，認定職業(yè)經理人410名。二是探索承包“退出制”。以生態(tài)移民為導向、以自愿流轉為前提，探索農民林地承包經營權有償退出機制，全市退出農戶10402戶，退出承包林地30094畝，有力推動了生態(tài)扶貧、國土綠化。三是探索流轉“入場制”。制定鼓勵集體林權入場交易的優(yōu)惠舉措，完善入場交易辦法，依托成都農交所交易平臺，建成涉林鄉(xiāng)鎮(zhèn)交易網點193個，建立完善市、縣、鄉(xiāng)三級林權流轉場內網絡競拍交易體系。四是探索財政補貼“普惠制”。探索公共財政投入按“保護性補助+發(fā)展性補貼”政策引導，建立了公益林地方補償制度、退耕還林直補金制度，公益林每畝補償30元/年、退耕還林每畝補助20元/年，市級財政每年投入保護性資金5500萬元以上。林業(yè)補貼普惠制的建立，有效調動了社會主體造林護林積極性。五是探索流轉風險“防控制”。對集體林權流轉采取事前協(xié)商、合作社牽頭、項目評估推介、村民委托等程序，探索林權預流轉制度，并引入商業(yè)保險，探索林地流轉履約保證保險，建立林地流轉適度性及流轉風險防控機制。六是探索花木融資模式。積極探索“互助基金”“聯(lián)貸聯(lián)?！薄皞}單質押”“專合貸”等多種花木融資模式，探索 “互聯(lián)網+”銷售模式、供給側改革經營模式，借力“一帶一路”，實現(xiàn)了花木產業(yè)走出國門，2016年創(chuàng)匯188.4萬美元。

◆成效明顯，深化林改工作深受國家、省充分肯定。

2016年4月，國家林業(yè)局張建龍局長在國家林業(yè)局《林業(yè)改革動態(tài)》2016年第7期（向全國印發(fā)了《成都市森林資源資產收儲指導意見》和《成都市鼓勵集體林權入場流轉管理暫行辦法》）上批示：“成都市《收儲指導意見》和《林權流轉辦法》兩項制度性建設很好，帶有方向性。請林改司加強指導、研究和推廣”，對我市深化林改工作中的相關制度性建設給予了高度肯定。

2016年6月，在湖北襄陽召開的全國集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)現(xiàn)場會上，我市作為唯一副省級城市進行了林改典型經驗交流發(fā)言，受到與會代表的充分肯定。

2017年3月，國家林業(yè)局印發(fā)《林業(yè)要情》（第19期），刊載了“四川成都市探索‘六制’推進集體林改”，報送中共中央辦公廳、全國人大常委會辦公廳、國務院辦公廳、全國政協(xié)辦公廳，各省、自治區(qū)、直轄市黨委、政府，中央和國家機關有關部委，各省、自治區(qū)、直轄市林業(yè)廳（局）。

林業(yè)綜合服務

存在的困難和問題

我市深化林改做了一些試驗探索，但林權制度改革還存在著一些障礙需要跨越。一是金融企業(yè)對林權抵押貸款的積極性還不夠高，貸款年限與林業(yè)生產周期不匹配。由于受抵押物處置難等因素的影響，林權直接抵押貸款較少，林業(yè)融資問題還沒有得到根本解決。二是試點實施的林地經營權流轉證制度和經濟林木（果）權證制度缺乏頂層設計。三是國家森林生態(tài)補償標準過低，生態(tài)公益林管護困難。中央、省給予的補償標準15元/畝，我市地方財政再給予30元/畝的配套補償，目前補償標準為45元/畝。由于生態(tài)公益林與商品林之間顯著的經濟收益差別，客觀上導致公益林管理面臨困難。四是試點實施的林地承包經營權有償退出和林地承包經營權長久不變缺乏頂層設計。五是林地經營相關設施審批建設難。鼓勵、吸引社會力量參與、培育家庭林場、森林人家等試點建設時，尤其是合理開發(fā)利用生態(tài)公益林資源發(fā)展生態(tài)旅游，需要解決工程設施和附屬設施建設用地的需求，存在使用林地法律限制問題。

林下草珊瑚選育

下一步工作打算

認真貫徹落實市第十三次黨代會精神，為重現(xiàn)“綠滿蓉城、花重錦官、水潤天府”的盛景，通過全面貫徹綠色發(fā)展理念，堅持把生態(tài)文明建設放在更加突出的位置，構建綠色發(fā)展制度體系，加快推動生態(tài)環(huán)境綠色化，加快建成碧水藍天、森林環(huán)繞、綠樹成蔭的美麗中國典范城市。下一步將重點抓好幾個方面工作：

一是以深化林改“提升年”為抓手，全域推進集體林業(yè)綜合改革。市委、市政府把深化集體林改作為推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手，將2017年確定為“提升年”， 圍繞林權規(guī)范流轉、經濟林木（果）權證頒證、林權抵押貸款、新型經營主體培育、林下經濟發(fā)展5項重點指標，進一步完善林改政策的落實落地和平臺搭建，提點擴面，不斷培育、總結提升好的點位及典型案例，形成示范帶頭作用。 二是突出重點，進行深入挖掘和總結。我市將在2016年全域試驗階段取得初步成效的基礎上，及時將取得的經驗在全市推廣。重點在林業(yè)適度規(guī)模經營、集體林流轉風險防控、花木融資風險防控、林業(yè)精準扶貧等方面，研究存在問題和對策，總結出既能說明問題又具有可借鑒、可復制、可推廣價值的成都經驗和模式。三是凝心聚力，全面完成集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)試驗任務。按照改革試驗方案，2017年我市將全面完成“第二批全國農村改革試驗區(qū)深化集體林權制度改革試點市”和“全國集體林業(yè)綜合改革試驗示范區(qū)”各項改革試驗任務。我市是8個第二批全國農村改革試驗區(qū)深化集體林權制度改革試點中唯一的全域整體列入試點的副省級城市，我們將按照謀深慮遠、高位求進，爭創(chuàng)全國一流的要求，在集體林經營體系和經營機制、財政金融支持林業(yè)制度、林業(yè)社會化服務體系等方面探索創(chuàng)新，全面提升我市林業(yè)資源利用率和發(fā)展水平，切實做到生態(tài)得到充分保護，林產業(yè)得到快速發(fā)展，林農得到跨越式增收，初步形成都市現(xiàn)代林業(yè)發(fā)展體制機制，為推進我市綠色發(fā)展建設國家中心城市和美麗中國典范城市做出積極貢獻。