郭凱樂

地方政府重大行政決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估模式研究

郭凱樂

通過對全國省級政策文件中評估主體、評估范圍、評估程序、評估結(jié)果和責(zé)任追究5個方面的比較，分析不同的評估模式間的差異和問題，建議中央政府出臺評估指南，統(tǒng)一指導(dǎo)；地方政府著力推進(jìn)評估主體多元化，明確評估范圍，審視評估程序，重視評估結(jié)果的運用。

行政決策；社會穩(wěn)定；風(fēng)險評估；規(guī)范化

重大行政決策牽涉利益格局調(diào)整和重要資源分配，當(dāng)前，實現(xiàn)重大行政決策風(fēng)險的提前識別和預(yù)防已成為共識。行政決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險是指決策在執(zhí)行過程中偏離預(yù)期目標(biāo)的不確定性。對社會穩(wěn)定風(fēng)險實行先行評估是科學(xué)決策的基礎(chǔ)。2010年10月，黨的十七屆五中全會明確提出要建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機(jī)制；“十二五”規(guī)劃再次強調(diào)了穩(wěn)評工作的重要性。

一、行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的功能

（一）預(yù)防社會風(fēng)險，遏制社會沖突根源

受主客體雙重因素的影響，無風(fēng)險決策幾乎不可能存在。重大行政決策在社會穩(wěn)定、生態(tài)環(huán)境、財政和公共安全等方面均存在風(fēng)險。其中，社會穩(wěn)定風(fēng)險因具有社會性，更易造成社會矛盾，尤需重視。經(jīng)過合理的風(fēng)險評估程序，按照社會穩(wěn)定風(fēng)險指數(shù)剛性標(biāo)準(zhǔn)加以篩選，可以有效降低決策隱性風(fēng)險。當(dāng)前，我國的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估存在滯后性，一些防控手段也缺乏實效性。因此，有必要調(diào)整傳統(tǒng)決策結(jié)構(gòu)，重新審視既有重大行政決策程序，將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估內(nèi)嵌于原有決策程序中，全面衡量決策的現(xiàn)實推行動力和阻力。源頭治本、預(yù)防為主的評估理念轉(zhuǎn)變的是地方政府傳統(tǒng)的維穩(wěn)工作方式，即從被動維穩(wěn)向主動維穩(wěn)轉(zhuǎn)變，從經(jīng)濟(jì)、技術(shù)角度論證向系統(tǒng)評估轉(zhuǎn)變，從事后處理向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變。評估理念的轉(zhuǎn)變有助于從根本上遏制社會沖突的產(chǎn)生。

（二）降低決策成本，實現(xiàn)行政決策科學(xué)化

減少前期風(fēng)險論證環(huán)節(jié)看似提高了評估效率，實則可能將前期論證成本轉(zhuǎn)嫁到后期風(fēng)險處理過程中，影響決策的實際運行效果。過分強調(diào)決策的效率而非效益，對決策后果預(yù)測不足是導(dǎo)致重大行政決策失當(dāng)?shù)闹饕?。通過對重大行政決策中社會穩(wěn)定相關(guān)因素開展系統(tǒng)的預(yù)測、判定和評估，提前協(xié)調(diào)相關(guān)負(fù)責(zé)主體的工作，有利于部門間形成合力，共同參與決策過程。通過定性和定量研究，在綜合考慮可行性和風(fēng)險性的前提下進(jìn)行先期研判和介入，制定有效的風(fēng)險應(yīng)對策略和方案，能夠降低決策成本，減少決策失誤，實現(xiàn)科學(xué)決策。

（三）推動公民參與，促進(jìn)行政決策民主化

正如彼得斯所言，“不論是在問題的確立與回應(yīng)上，還是在被接受方案的執(zhí)行上，都要讓更多的公民來參與”［1］。公民參與成為公共部門實現(xiàn)公共責(zé)任和有效治理的重要手段，是重大行政決策的關(guān)鍵步驟。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估期間，應(yīng)鼓勵公民這一利益相關(guān)者參與，建立行政部門與公民的雙向交流，形成政府和公民間的良性互動。在社會穩(wěn)定風(fēng)險評估過程中，廣泛聽取人民群眾的意見和要求，充分考慮大多數(shù)群眾的利益，同時兼顧少數(shù)利益受損的個人和群體的訴求，避免因處理不當(dāng)引發(fā)非理性的激進(jìn)行為，促進(jìn)民主決策。同時，在公民參與的過程中，提高公民的社會責(zé)任感，增進(jìn)民眾對決策的理解，也有利于保障決策的順利施行。

二、行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的地區(qū)模式比較

目前，我國34個省級行政區(qū)中，已頒布重大行政決策社會風(fēng)險評估實施辦法的有黑龍江、江蘇、四川、江西、北京、天津和重慶；重大行政決策程序規(guī)章中涉及社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的有遼寧、山西、浙江、福建、廣東、貴州、云南、上海、內(nèi)蒙古、廣西和寧夏。對上述18個省級行政區(qū)的政策文本進(jìn)行比較分析，發(fā)現(xiàn)各地有關(guān)社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的內(nèi)容存在較大差異。

（一）評估主體

各地對評估主體的規(guī)定不一，主要分為單一評估模式和多元評估模式。單一評估模式主要按照“誰主管，誰負(fù)責(zé)；誰決策，誰負(fù)責(zé)”的原則展開評估，由重大行政決策的主要負(fù)責(zé)單位或指定的相關(guān)部門開展穩(wěn)評工作，呈現(xiàn)出“自上而下”的評估特點。多元評估模式的創(chuàng)新點在于多元主體聯(lián)合進(jìn)行風(fēng)險評估，組建了評估小組或授權(quán)第三方評估機(jī)構(gòu)。評估小組由責(zé)任主體牽頭，組成涵蓋有關(guān)單位主要負(fù)責(zé)人、群眾代表和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的風(fēng)險評價團(tuán)隊，廣泛征集民意，吸收專業(yè)意見。第三方機(jī)構(gòu)是指能夠獨立承擔(dān)責(zé)任，具備風(fēng)險評估能力的機(jī)構(gòu)，它受到責(zé)任主體的委托，為風(fēng)險評估提供完整、真實的數(shù)據(jù)支撐和專業(yè)的技術(shù)支持。

從表1可以看出，目前仍有部分省級行政區(qū)采取單一評估模式，即決策主體自行評估或指定相關(guān)部門評估。在可借助第三方機(jī)構(gòu)的省份中，由于成熟的專業(yè)評估機(jī)構(gòu)和評估人才短缺等，第三方機(jī)構(gòu)參與程度仍然較低。以政府部門為主的模式將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估限定于政府行政系統(tǒng)內(nèi)，雖符合責(zé)任主體權(quán)責(zé)一致原則，但容易造成“裁判員又是運動員”的弊端，評估過程缺乏必要的獨立性和客觀性。一方面，政府自行評估難以體現(xiàn)民意，有損社會穩(wěn)定的最直接利益相關(guān)者的權(quán)益。另一方面，專業(yè)知識的缺失使社會穩(wěn)定風(fēng)險評估淪為過場，而這種形式化的穩(wěn)評沒有實質(zhì)意義。

表1 評估主體模式及代表區(qū)域①

（二）評估范圍

關(guān)于評估范圍的界定，各省相關(guān)文件均有所提及。一般采用描述法和列舉法，極少使用排除法。描述法是將評估范圍抽象為概括性較強的概念，簡單明了，但缺乏針對性。如江蘇省將社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的對象表述為：關(guān)系到重點領(lǐng)域的重大政策、相關(guān)改革改制方案、社會管理舉措以及頒布建設(shè)規(guī)劃等社會決策。列舉法是按類別羅列屬于評估對象的范圍，山西省、四川省等采用此方法。另外，個別地方比如重慶市，其評估辦法中采取了描述+列舉的方法，即先給出重大行政決策的描述性定義，然后對評估范圍進(jìn)行列舉，確定社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的范圍。

對評估范圍的規(guī)定中存在2個問題：第一是“重大事項”“重大決定”“重大建設(shè)項目”等概念混用，第二是評估范圍的邊界不確定?！捌渌卮笫马棥倍档讞l款的存在，各地時空上的實際差異［2］等，使得省級層面的評估范圍難以達(dá)成統(tǒng)一。

（三）評估程序

以遼寧省為代表的評估程序較為普遍（見圖1）。穩(wěn)評的程序主要是：制定評估方案，確定評估對象和評估機(jī)構(gòu)；充分聽取意見，利用問卷調(diào)查、走訪和聽證會等方式掌握各方意見；全面分析論證，研究重大行政決策的適用；確定風(fēng)險等級，按照標(biāo)準(zhǔn)判斷決策能否實施；提出風(fēng)險報告，綜合上述內(nèi)容作出評估結(jié)論。

圖1 遼寧省重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估流程圖

以黑龍江省為代表的評估程序應(yīng)用區(qū)域較少（見圖2）。穩(wěn)評流程包括：開展民意調(diào)查，制定評估報告，審核評估報告。當(dāng)審核通過時進(jìn)入評估備案階段，若不通過則重新開始評估，持續(xù)循環(huán)直到評估報告通過審核。

這兩種模式的前期工作大體相同，在后期，前者以報告的提出作為終結(jié)，而后者在評估報告制定后還有一個審核評估報告的環(huán)節(jié)，整個程序更加嚴(yán)謹(jǐn)。事實上，對評估方案的再審視不可或缺，評估程序是否嚴(yán)格遵照規(guī)定，民意基礎(chǔ)是否廣泛（特殊群體是否納入考慮），前期論證是否科學(xué)全面等問題，直接影響評估的實際質(zhì)量。評估報告符合審核標(biāo)準(zhǔn)就可以將其作為重大行政決策實施的依據(jù)。當(dāng)某一環(huán)節(jié)達(dá)不到審核要求時，評估方案需要修改并重新執(zhí)行流程，動態(tài)修正過程可使評估結(jié)果更加科學(xué)。全國省級層面僅黑龍江省執(zhí)行第2種模式，其余仍采用第1種不可逆的流程模式。

圖2 黑龍江省重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估流程圖

（四）評估結(jié)果及實施

對風(fēng)險的等級劃分，有三級分類和四級分類。多數(shù)省份采用三級分類法，如甘肅省、四川省等將風(fēng)險等級劃分為高風(fēng)險、中風(fēng)險、低風(fēng)險三類。審批部門按照具體情況作出實施、暫緩實施或不實施的決定。黑龍江省運用四級分類法，將風(fēng)險分為特別重大（I級）、重大（Ⅱ級）、較大（Ⅲ級）、一般（Ⅳ級），其中Ⅲ級對應(yīng)慎重實施（部分實施）。遼寧、江蘇、浙江和貴州及上海尚未明確劃分風(fēng)險等級。

但這兩種劃分方式均沒有提及不同風(fēng)險等級之間的具體界限。對于風(fēng)險的劃分，目前以定性為主，缺乏可執(zhí)行的量化指標(biāo)。在判斷決策制定和實施后對社會穩(wěn)定造成的影響歸于哪一等級時，缺少客觀衡量標(biāo)準(zhǔn)。另外，現(xiàn)階段僅有江蘇省和重慶市要求后續(xù)跟蹤督導(dǎo)工作。各地也未對評估結(jié)果的公開事項作出規(guī)定，這將影響下一步的風(fēng)險防控和責(zé)任追究工作。

（五）責(zé)任追究

穩(wěn)評的最終目的不是責(zé)任追究，而是提高行政人員的責(zé)任感，敦促責(zé)任機(jī)關(guān)和單位履行自身職責(zé)。政府應(yīng)秉承實事求是、客觀公正的態(tài)度，按照屬地管理、分級負(fù)責(zé)和落實到底的原則，實施責(zé)任追究。在已頒布重大行政決策社會風(fēng)險評估實施辦法、重大行政決策程序規(guī)章中涉及社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的18個省級行政區(qū)中，除福建省外，都對責(zé)任追究的對象和方式進(jìn)行了規(guī)定。

三、完善行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的路徑

（一）出臺評估指南，提升評估的規(guī)范化、法治化水平

當(dāng)前各地政策千差萬別，促進(jìn)穩(wěn)評工作的規(guī)范化，建議中央出臺《重大行政決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估指南》，從國家層面予以指導(dǎo)，督促未形成明文規(guī)定的省級政府加快政策制定工作，已出臺的地方根據(jù)實際情況適度修改，使評估程序和結(jié)果更加規(guī)范。四川省委政法委將四川的穩(wěn)評實踐作為法治特色，積極推進(jìn)其進(jìn)入省人大立法程序［3］。其他省份亦可以通過地方立法程序?qū)崿F(xiàn)穩(wěn)評的法治化。

（二）明確評估主體，使評估主體多元化

1.政府部門：帶頭組織引導(dǎo)

其他評估主體對于決策出臺背景的理解程度不及直接決策者，由于考慮角度的不同，在風(fēng)險評估期間可能出現(xiàn)相互制約、各執(zhí)觀點的現(xiàn)象，導(dǎo)致評估出現(xiàn)偏差。政府需發(fā)揮強大的整合能力，保證評估進(jìn)度。為防止決策機(jī)關(guān)自評引發(fā)的問題，要嚴(yán)格區(qū)分責(zé)任主體和評估主體?？捎傻胤叫旁L、法制和維穩(wěn)部門組織評估小組開展穩(wěn)評工作，必要時要求責(zé)任主體對決策進(jìn)行解釋。信訪和維穩(wěn)部門是決策執(zhí)行中社會穩(wěn)定風(fēng)險的主要防控方，經(jīng)驗豐富；法制部門負(fù)責(zé)監(jiān)督整個評估程序的合法性。

2.社會公眾：夯實民意基礎(chǔ)

公眾受自身能力和專業(yè)水平的限制，不能作為社會風(fēng)險的獨立評估方。通常，公眾可以通過3種方式參與穩(wěn)評：作為評估小組成員參與評估全過程；在民意調(diào)查階段表達(dá)意見；監(jiān)督風(fēng)險評估過程。公眾應(yīng)充分發(fā)揮主觀能動性，通過逐步形成的與行政機(jī)關(guān)的對話機(jī)制，增進(jìn)對重大行政決策的信任和理解，從自身出發(fā)思考決策可能帶來的不穩(wěn)定因素，與其他評估主體分享和溝通風(fēng)險信息。

3.第三方機(jī)構(gòu)：保證科學(xué)專業(yè)

專業(yè)機(jī)構(gòu)以第三方的身份介入評估，需要保證自身的獨立性，確保其判斷的公正性和科學(xué)性。對于第三方機(jī)構(gòu)的選擇，要制定嚴(yán)格的篩選標(biāo)準(zhǔn)，比如不可與政府有密切的關(guān)聯(lián)或利益聯(lián)系，要有專業(yè)的評估人才和優(yōu)秀的評估團(tuán)隊。在評估過程中，加強內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，保證評估過程和評估結(jié)果的有效性。第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)增強責(zé)任意識，保證評估流程嚴(yán)謹(jǐn)可靠，對最后的評估結(jié)果負(fù)責(zé)。

（三）結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，確定評估范圍

各地實際情況存在差異，不宜劃定統(tǒng)一的評估范圍。但對重大行政決策要明確其一般定義，規(guī)范“重大項目”“重大事項”等詞匯的使用。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合地區(qū)的特殊性列出需要進(jìn)行評估的決策類型，采用描述+列舉的方式，明確評估范圍。

（四）規(guī)范評估程序，重視報告審核

黨的十八屆四中全會將風(fēng)險評估納入重大行政決策法定程序，要求規(guī)范社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。要通過不斷探索和總結(jié)，逐步健全風(fēng)險評估的流程和標(biāo)準(zhǔn)，杜絕評估活動形式化。重視評估報告的審核環(huán)節(jié)，減少評估過程中因評估主體認(rèn)知和測量手段問題導(dǎo)致的誤差，降低因評估失誤引發(fā)風(fēng)險的可能性，提升評估結(jié)論的合理性和真實性。

（五）統(tǒng)一風(fēng)險等級，推進(jìn)信息公開

全國統(tǒng)一風(fēng)險等級劃分。建議采用四級風(fēng)險等級劃分方法，將風(fēng)險分為低風(fēng)險（I級）、較低風(fēng)險（Ⅱ級）、較高風(fēng)險（Ⅲ級）和高風(fēng)險（Ⅳ級）。綜合考慮利益相關(guān)人的訴求、決策對相關(guān)人利益的影響程度、利益相關(guān)方的承載能力和接受程度、影響決策穩(wěn)定運行的其他因素等進(jìn)行風(fēng)險等級判斷。結(jié)合各地具體情況制定量化標(biāo)準(zhǔn)，確定各級界限。

強化穩(wěn)評結(jié)果的運用。在確保穩(wěn)評結(jié)果有效的前提下，低風(fēng)險的決策，可以直接實施；較低風(fēng)險的決策，謹(jǐn)慎實施；較高風(fēng)險的決策，必須再次進(jìn)行民意調(diào)查和專家研究，制定完備的風(fēng)險防控方案和應(yīng)急預(yù)案后方可實施，且在實施過程中應(yīng)做好跟蹤監(jiān)測反饋工作；高風(fēng)險的決策，不可實施，須重新調(diào)整決策思路。完善穩(wěn)評的信息公開機(jī)制，真正落實《中華人民共和國政府信息公開條例》。除評估報告中涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的內(nèi)容，都應(yīng)通過合法的手段予以公開，強化社會監(jiān)督，保證穩(wěn)評質(zhì)量。

注釋：

①筆者根據(jù)各省政策文本歸納，其中福建省僅在《福建省人民政府重大行政決策十條規(guī)定》中簡單提及，未涉及主體的明確界定。

[1]彼得斯，張成福.政府未來的治理模式[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：68.

[2]黃學(xué)賢，桂萍.重大行政決策之范圍界定[J].山東科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2013（5）.

[3]麻寶斌，杜平.重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的主題、內(nèi)容與方法[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2014（1）.

[4]朱德米.重大決策事項的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估研究[M].北京：科學(xué)出版社，2016：32.

[5]王陽.重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估制度的效果分析：以“評估主體”的規(guī)定為重點[J].中國行政管理，2016（3）.

[6]周葉中.論重大行政決策問責(zé)機(jī)制的構(gòu)建[J].廣東社會科學(xué)，2015（2）.

（編輯：王苑嶺）

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：A

：1673-1999（2017）06-0007-03

郭凱樂（1994—），女，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院2016級碩士研究生，研究方向為行政改革與創(chuàng)新。

2017-04-20