李巖

摘 要： 本文在對鄂爾多斯市未利用地現狀調查和適宜性評價基礎上，總結未利用地開發(fā)利用存在問題、提出開發(fā)利用建議，為拓展建設用地新空間、發(fā)展現代農牧業(yè)、促進生態(tài)建設打好基礎。

關鍵詞： 未利用地； 開發(fā)利用保護； 鄂爾多斯市

1. 引言

鄂爾多斯市土地資源豐富，未利用地面積較大。近年來，隨著經濟增長、產業(yè)結構調整、快速城鎮(zhèn)化，全市建設用地需求持續(xù)增長，建設用地供需總量日趨緊張。未利用地作為國土資源重要組成部分，其合理有序開發(fā)利用有利于耕地保護、保障經濟社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設。本文通過對全市未利用地調查分析研究，提出鄂爾多斯市合理開發(fā)利用未利用地的建議。

2. 未利用地現狀

2.1 數量及結構

根據2013年土地變更調查，全市未利用地1765256.23公頃，占全市土地總面積的20.32%。其中沙地1166312.74公頃，占未利用地面積的66.07%；其他草地374631.06公頃，占21.22%；河流水面45101.17公頃，占2.55%；湖泊水面16523.70公頃，占0.94%；內陸灘涂88063.30公頃，占4.99%；鹽堿地41419.24公頃，占2.35%；裸地31568.01公頃，占1.79%；沼澤地1637.01公頃，占0.09%。

2.2 未利用地分布

全市未利用地以沙地和其他草地為主，沙地主要指杭錦旗中部、達拉特旗中部、準格爾旗北部的庫布其沙漠，鄂托克旗、鄂托克前旗東部、烏審旗的毛烏素沙地。其他草地分布在杭錦旗的巴拉貢鎮(zhèn)、鄂托克旗的蒙西鎮(zhèn)、棋盤井鎮(zhèn)，鄂托克前旗上海廟鎮(zhèn)，伊金霍洛旗東部、東勝區(qū)東部、準格爾旗西部的丘陵溝壑區(qū)。河流和內陸灘涂分布在黃河及沿黃河區(qū)域、達拉特旗的八大孔兌和伊金霍洛旗、東勝區(qū)的烏蘭木倫河等區(qū)域。湖泊水面分布在鄂托克旗東部、烏審旗北部的鹽堿湖和伊金霍洛旗西部的湖泊。鹽堿地分布在達拉特旗吉格斯太鎮(zhèn)沿黃河區(qū)域、烏審旗北部的鹽堿湖附近和鄂托克前旗的東部。裸地分布在達拉特旗南部和東勝區(qū)北部及準格爾旗東部個別地區(qū)。沼澤地面積較小，分布在烏審旗的烏審召鎮(zhèn)和杭錦旗境內。

2.3 規(guī)劃為建設用地、有條件建設區(qū)的未利用地

根據八個旗區(qū)土地利用總體規(guī)劃評估修改成果，規(guī)劃為建設用地的未利用地面積13594.99公頃，占2013年全市未利用地的0.77%，規(guī)劃為有條件建設區(qū)的未利用地16959.35公頃，占2013年未利用地的0.96%。規(guī)劃為建設用地的未利用地主要分布在達拉特旗的達拉特經濟開發(fā)區(qū)三晌梁工業(yè)園區(qū)、風水梁工業(yè)園區(qū)，鄂托克旗的鄂托克經濟開發(fā)區(qū)蒙西工業(yè)園區(qū)和棋盤井工業(yè)園區(qū)，鄂托克前旗的上海廟能源化工基地，杭錦旗的杭錦能源化工基地、鄂爾多斯市新能源示范區(qū)發(fā)電園區(qū)，準格爾旗的大路煤化工基地，烏審旗的蘇里格經濟開發(fā)區(qū)圖克工業(yè)園區(qū)，在伊金霍洛旗、東勝區(qū)分布較少。

2.3 未利用地適宜性評價結果

結合全市水資源、環(huán)境、經濟發(fā)展及最新的未利用地政策等條件，選取若干因子，對全市未利用地適宜性進行評價，得出評價結果：河流水面、湖泊水面、內陸灘涂及沼澤地為生態(tài)保護用地，共151325.18公頃，占未利用地的8%，這四類生態(tài)用地繼續(xù)作為生態(tài)建設使用，不宜進行耕種和建設。重點開發(fā)為農用地和建設用地的未利用地主要指鹽堿地、沙地、裸地、其他草地，其中可以開發(fā)成建設用地415509.55公頃，占全市未利用地的23.54%；開發(fā)成林地的308188.76公頃，占全市未利用地的17.46%；開發(fā)成草地的338511.69公頃，占全市未利用地的19.18%；開發(fā)成耕地的58172.73公頃，占全市未利用地的3.30%；難以利用的493548.32公頃，占未利用地的27.96%。

3. 開發(fā)利用中面臨的問題

3.1 開發(fā)成本高，基礎設施配套壓力大

由于未利用地土地遠離中心城鎮(zhèn)，道路、水、電、綠化等配套設施建設投資較大，再加上征地費用、新增建設有償使用費、用地出讓金、契稅和土地平整費用等各項費用，產生較高的開發(fā)建設成本，政府投入高，企業(yè)開發(fā)積極性不夠。

3.2 水資源承載力限制

水資源是鄂爾多斯市最主要的生態(tài)限制因素，利用未利用地發(fā)展農業(yè)、進行建設、生態(tài)建設都需要大量的水資源，未利用地開發(fā)利用規(guī)劃應當結合水資源數量、分布情況，以水資源承載力為前提，做好合理開發(fā)。

3.3 專項規(guī)劃缺失、生態(tài)關注度不高

各個旗區(qū)對本旗區(qū)未利用地資源的數量、分布、權屬、質量，水資源、環(huán)境條件掌握情況有待進一步詳細、具體，缺乏未利用地開發(fā)利用保護專項規(guī)劃，對未利用地開發(fā)拓展建設用地空間興趣大，生態(tài)關注度不高。

4. 開發(fā)利用建議

4.1 做好未利用地基礎工作，為開發(fā)利用奠定基礎

全面綜合調查未利用地現狀，做好適宜性評價，科學編制未利用地開發(fā)利用專項規(guī)劃，明確全市可供利用的未利用地類型與規(guī)模，提出全市未利用地開發(fā)利用分區(qū)、規(guī)模、時序和建議。創(chuàng)新用地機制、爭取政策支持。制定本市未利用地開發(fā)利用稅費優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)利用沙地、荒草地進行建設；不同旗區(qū)未利用地指標可以有償調配使用；依法治理的生態(tài)用地可以依法租賃、轉讓、抵押；完善土地審批管理方式，簡化審批程序；在園區(qū)中繼續(xù)作為生態(tài)保護用地實行“只征不轉”的土地管理方式；在未利用地開發(fā)利用中，維護好農民利益。

建立全市未利用地數據庫，納入國土資源“一張圖”信息化管理。結合未利用地現狀調查、評價、專項規(guī)劃、指標使用、項目實施、資金使用、權屬調整、驗收考核等成果，建立未利用地數據庫，建立未利用地管理臺賬，納入國土資源“一張圖”信息化管理。

4.2 以工業(yè)園區(qū)建設帶動生態(tài)治理，拓展建設用地空間，促進經濟社會生態(tài)綜合發(fā)展

杭錦旗以杭錦能源化工基地、鄂爾多斯新能源示范區(qū)、鄂托克旗以鄂托克經濟開發(fā)區(qū)蒙西工業(yè)園區(qū)、棋盤井工業(yè)園區(qū)，鄂托克前旗以上海廟能源化工基地，烏審旗以蘇里格經濟開發(fā)區(qū)、達拉特旗以達拉特經濟開發(fā)區(qū)、伊金霍洛旗以匯能煤化工工業(yè)園區(qū)、準格爾旗以大路煤化工基地建設為依托，帶動當地生態(tài)環(huán)境治理，拓展建設用地新空間，促進經濟社會生態(tài)綜合發(fā)展。

4.3 中心城區(qū)通過城鄉(xiāng)統籌，推進城市建設，打造現代化生態(tài)園林城市

中心城區(qū)以城鄉(xiāng)統籌發(fā)展為核心，借助農牧業(yè)三區(qū)規(guī)劃、城市規(guī)劃、農村居民點增減掛鉤、生態(tài)移民等規(guī)劃、政策，在中心城區(qū)相對比較分散的未利用地上，進行城市建設，進一步提升綠化檔次，推進中心城區(qū)百萬畝生態(tài)圈、東康快速路綠化、紅海子濕地公園、阿布亥溝景觀、民族團結主題公園等工程建設，打造現代化生態(tài)園林城市。

4.4 造林種草，綜合治理沙漠，促進生態(tài)環(huán)境改善

鄂爾多斯市億利資源20多年在庫布其沙漠中，利用未利用地植樹造林、發(fā)展天然藥業(yè)、沙漠現代農業(yè)和旅游業(yè)、清潔能源產業(yè)，實施三大治沙工程，綠化庫布其沙漠5000多平方公里。用類似經驗，在庫布其沙漠、毛烏素沙地建設防沙鎖邊林、綠化沙漠腹部，綜合治理沙漠，促進鄂爾多斯市生態(tài)環(huán)境的改善。

4.5 結合土地整治進行宜耕未利用地開發(fā)

該區(qū)域位于鄂爾多斯市沿黃河的準格爾旗、達拉特旗、杭錦旗、鄂托克旗北部區(qū)域，是全市糧食作物主產區(qū)，宜耕的鹽堿地、荒草地立地條件較好，坡度較低，土層厚度良好，水源條件好，本區(qū)域結合發(fā)展現代高效農業(yè)，鼓勵進行農用地開發(fā)，建設耕地儲備庫，開展土地整治，發(fā)展設施農業(yè)，綠色產業(yè)。

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