周黎 湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院

淺析J市財政地稅局行政審批改革的困境

周黎 湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院

本文將J市財政地稅局作為切入點(diǎn)，總結(jié)其行政審批制度改革取得的主要成效、遇到的困難，研究探索解決路徑。

行政審批 改革 財政地稅

J市財政地稅部門在從“增量改革”向“存量改革”轉(zhuǎn)變的過程中取得了積極成效，但也遇到了不少“硬骨頭”，如法制尚未健全、文化行為習(xí)慣重塑、行政能力轉(zhuǎn)變提升等問題，需要從制度和頂層設(shè)計上強(qiáng)化整體規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)，全面積極面對民眾的期望和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需求。

一、行政審批概念

第一輪行政審批制度改革之初①，“行政審批”相關(guān)概念比較模糊。在國務(wù)院行政審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組早期印發(fā)的文件中，批準(zhǔn)和許可同義、也沒有對審核、核準(zhǔn)、備案的概念作出詳細(xì)解釋和說明②。2004年《中華人民共和國行政許可法》正式實(shí)施，首次在法律范疇內(nèi)單獨(dú)定義了行政許可。根據(jù)《行政許可法》第2條③和第3條④的規(guī)定，行政許可是依申請的審批行為，僅調(diào)整針對行政相對人的外部行政審批，不包括內(nèi)部行政審批。至此，行政許可的概念變得單純。

近年來，財政地稅部門逐步將“行政審批”等同于“行政許可”，這種變化是與新一屆中央政府的審改工作思路一致的，可以從各級政府下發(fā)的文件中看出一些端倪。2016年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于修改〈國務(wù)院對確需保留的行政審批項目設(shè)定行政許可的決定〉的決定》（國務(wù)院第671號令）⑤，《決定》對“信息網(wǎng)絡(luò)傳播視聽節(jié)目許可證核發(fā)”等兩個依據(jù)法律和行政法規(guī)以外的規(guī)范性文件設(shè)定的項目，予以保留，保留的前提是將這兩個事項設(shè)定了行政許可。從中可以看出，某種行政行為若要成為“行政審批”，就必須先冠以“行政許可”的稱謂。

筆者認(rèn)為，從法理學(xué)上講，行政審批行為是行政執(zhí)法行為，它包含了行政法律關(guān)系和經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)法律關(guān)系。在實(shí)際工作中，人們依然習(xí)慣性的籠統(tǒng)理解“行政審批”，認(rèn)為只要是政府作出的針對外部對象的行政行為，都是“行政審批”。本文中的行政審批取較為寬泛的概念，主要圍繞J市財政地稅局的權(quán)力清單展開。

二、J市財政地稅局行政審批改革主要做法

（一）簡政放權(quán)方面

一是權(quán)力清單實(shí)行動態(tài)管理。2015年該局就已經(jīng)全面取消了非行政許可審批事項。目前，該局共有174項行政權(quán)力，其中行政許可2項、行政處罰65項、行政征收65項、行政確認(rèn)19項、行政獎勵1項，行政強(qiáng)制3項、其他權(quán)力16項、審核轉(zhuǎn)報2項。二是統(tǒng)一委托下放財政權(quán)力事項。J市財政地稅局組織力量圍繞下放是否合規(guī)合法、下放后能夠管得住和管得好等方面對權(quán)力事項進(jìn)行逐一比對，擬將25項與人民群眾關(guān)系密切、區(qū)級政府亟需的財政行政權(quán)力委托下放。

（二）優(yōu)化服務(wù)方面

一是實(shí)現(xiàn)手機(jī)申請行政許可。2016年11月，J市財政地稅局正式開通手機(jī)端申領(lǐng)會計從業(yè)資格證。目前J市本級近三分之一的會計從業(yè)資格證實(shí)現(xiàn)全程網(wǎng)上辦理、快遞送達(dá)。二是非稅收入收繳電子化改革走在本省前列。率先開展政府非稅收入收繳電子化改革試點(diǎn)，選定與社會公眾密切相關(guān)的交通違章罰沒收入、人行道違法停車罰沒收入、學(xué)費(fèi)收繳等作為試點(diǎn)項目，支持支付寶、微信等6種支付渠道，極大方便了辦事群眾。三是政府采購“網(wǎng)上超市”改革。開發(fā)了全市首個政府采購系統(tǒng)網(wǎng)上平臺，實(shí)現(xiàn)采購預(yù)算安排、采購需求提交、采購方式審核監(jiān)管、貨物或服務(wù)提供等全部在網(wǎng)上流轉(zhuǎn)完成。

三、存在困境

（一）改革自主權(quán)不夠充分

J市雖然在2015年獲得了地方立法權(quán)，但是地方立法權(quán)限十分有限，而且并不意味著充分的改革自主權(quán)。目前J市這樣的設(shè)區(qū)市只能針對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面事項制定地方性法規(guī)，不得在其他領(lǐng)域行使立法權(quán)。如果想要調(diào)整或取消由中央、省設(shè)立的，與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展不適應(yīng)的行政審批項目，必須逐級報批。程序復(fù)雜、耗時費(fèi)力、難度很大，給地方的審改創(chuàng)新造成了極大的體制障礙。

（二）立法滯后改革

我國是成文法國家，存在著不周全性、模糊性、滯后性等局限性，這就決定立法滯后于改革就成為社會常態(tài)。J市財政局實(shí)現(xiàn)了會計證“零現(xiàn)場”審批的問題在于電子檔案的法律效力。考生在全程網(wǎng)上操作，工作人員無法當(dāng)面核驗(yàn)信息，申請材料全部為電子版，形成了電子檔案后，電子簽章是否安全，電子文件如何互聯(lián)互信、電子信息被盜由誰擔(dān)責(zé)等等，在現(xiàn)有的《檔案法》及其實(shí)施細(xì)則、《電子簽名法》中找不到具體規(guī)定。

（三）簡政放權(quán)的下放規(guī)則有待完善

目前，對于權(quán)力委托下放由誰發(fā)起、需要哪些程序、由誰批準(zhǔn)等程序性問題仍處于空白階段，很大程度上制約了部門下放的積極性，也導(dǎo)致實(shí)際工作中存在基層有選擇的接收行政權(quán)力。

四、小結(jié)

改革從來都不能搞單兵突進(jìn)，靠某一領(lǐng)域或者某個地方的成功，不能衡量整體的改革成果。筆者認(rèn)為，地方政府開展行政審批改革加快頂層設(shè)計，健全法制是關(guān)鍵；實(shí)現(xiàn)程序集中，改革授權(quán)是核心；推進(jìn)改革進(jìn)程，“一盤棋”思想是保證。

注釋：

[1]背景介紹：我國的行政審批制度形成于20世紀(jì)50年代初，是計劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。2001年，國務(wù)院正式啟動行政審批改革。2002年11月，國務(wù)院宣布取消第一批行政審批項目。

[2]《關(guān)于貫徹行政審批制度改革的五項原則需要把握的幾個問題》（國審改發(fā)[2001]1號），將行政審批定義為“行政審批機(jī)關(guān)（包括有行政審批權(quán)的其他組織）根據(jù)自然人、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動、認(rèn)可其資格、確定特定民事關(guān)系或者特定民事權(quán)利能力和行為能力的行為。它一般包括批準(zhǔn)（許可）、否定和備案三種行為和審批、審核、核準(zhǔn)、備案等四種形式?！?/p>

[3]《中華人民共和國行政許可法》第二條規(guī)定：“本法所稱行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為”。

[4]《中華人民共和國行政許可法》第三條規(guī)定：“有關(guān)行政機(jī)關(guān)對其他機(jī)關(guān)或者對其直接管理的事業(yè)單位的人事、財務(wù)、外事等事項的審批，不適用本法?！?/p>

[5]數(shù)據(jù)來源于中央人民政府網(wǎng)站。

周黎（1984.9-），女，籍貫浙江，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院碩士在讀研究生，研究方向行政管理。