張繼生 貴州省三都縣審計(jì)局

以探索省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理為契機(jī)，更好實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋

張繼生 貴州省三都縣審計(jì)局

黨的十八屆四中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，強(qiáng)調(diào)完善審計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。由此可見(jiàn)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋是從國(guó)家治理角度提出的要求，采取相應(yīng)的措施實(shí)現(xiàn)全覆蓋成為了審計(jì)領(lǐng)域重要的研究方向。因此文章首先闡述了審計(jì)全覆蓋的重要意義，接著研究省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理與審計(jì)全覆蓋之間的聯(lián)系，最終提出了幾點(diǎn)實(shí)踐措施，以期望在探索省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理過(guò)程中為更好實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋找到解決辦法。

審計(jì)機(jī)關(guān) 人財(cái)物統(tǒng)一管理 審計(jì)全覆蓋

黨的十八屆四中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，其中提出了完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施的觀點(diǎn)，從審計(jì)角度出發(fā)，實(shí)質(zhì)上就是要依法履行審計(jì)職責(zé)、完善審計(jì)制度、實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。根據(jù)中央《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》（中辦發(fā)[2015]58號(hào)）及配套文件的要求，貴州作為七個(gè)試點(diǎn)省份之一，正在積極探索省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理，筆者試圖通過(guò)對(duì)人財(cái)物統(tǒng)一管理和審計(jì)全覆蓋的研究，找到二者的契合點(diǎn)，以期望在探索省以下人財(cái)物統(tǒng)一管理過(guò)程中為更好實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋找到解決辦法。

一、審計(jì)全覆蓋的重要意義

審計(jì)全覆蓋是指審計(jì)機(jī)關(guān)依法全面履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)，所有公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源管理和所有領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況都在審計(jì)監(jiān)督下，不留監(jiān)督盲區(qū)和死角，更加全面有效地發(fā)揮審計(jì)作用。這里的審計(jì)專指國(guó)家審計(jì)監(jiān)督，全覆蓋是指在一定周期內(nèi)實(shí)現(xiàn)有深度、有重點(diǎn)、有步驟、有成效的全覆蓋。

（一）審計(jì)全覆蓋促進(jìn)了國(guó)家長(zhǎng)治久安

審計(jì)機(jī)關(guān)在一個(gè)國(guó)家中的定位就像是人體中的免疫系統(tǒng)，針對(duì)國(guó)家治理中出現(xiàn)的問(wèn)題，政策執(zhí)行過(guò)程中存在的問(wèn)題等，及時(shí)地監(jiān)測(cè)出來(lái)，督促整改。它的運(yùn)行過(guò)程是用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力，是國(guó)家機(jī)器必不可少的組成部分。審計(jì)全覆蓋的意義就在于整合審計(jì)機(jī)關(guān)的力量，增強(qiáng)它的監(jiān)管能力，提高它的執(zhí)行效率。例如，2015年貴州省就組織全省審計(jì)機(jī)關(guān)3300余人次對(duì)9個(gè)市（州）重大政策貫徹落實(shí)、重大建設(shè)項(xiàng)目推進(jìn)、財(cái)政資金統(tǒng)籌使用、簡(jiǎn)政放權(quán)等方面情況進(jìn)行了跟蹤審計(jì)，審計(jì)共指出部分地區(qū)在貫徹落實(shí)穩(wěn)增長(zhǎng)等政策方面存在的問(wèn)題125個(gè)（類）。通過(guò)督促整改，截至2015年11月底，共推進(jìn)重大項(xiàng)目新開(kāi)工17個(gè)、建成完工16個(gè)、加快實(shí)施進(jìn)度40個(gè)；加快財(cái)政資金下達(dá)10.74億元，收回結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金1500萬(wàn)元，還推動(dòng)修改完善了一批規(guī)章制度。這體現(xiàn)出審計(jì)全覆蓋的能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，使國(guó)家政策得到及時(shí)準(zhǔn)確地貫徹執(zhí)行，有利于促進(jìn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

（二）審計(jì)全覆蓋協(xié)助了國(guó)家反腐倡廉

貪污腐敗究其根本是領(lǐng)導(dǎo)干部在經(jīng)濟(jì)方面出現(xiàn)了問(wèn)題，而審計(jì)機(jī)關(guān)主要從經(jīng)濟(jì)的角度進(jìn)行監(jiān)管，主動(dòng)出擊，力度大，范圍廣，一直以來(lái)都是反腐倡廉的前沿陣地。審計(jì)全覆蓋的實(shí)行更是讓腐敗的現(xiàn)象無(wú)處可藏，在審計(jì)機(jī)關(guān)的職能范圍內(nèi)，堅(jiān)持黨政同責(zé)、同責(zé)同審，對(duì)所有擔(dān)任黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的干部和國(guó)有企事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況都進(jìn)行全面審計(jì)，打消部分領(lǐng)導(dǎo)干部存在的僥幸心理，從根本上解決了貪污腐敗的滋生。長(zhǎng)此以往，審計(jì)機(jī)關(guān)會(huì)成為政府攘除貪污腐敗最有利的工具。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自審計(jì)署成立的34年間，整個(gè)審計(jì)機(jī)關(guān)共向紀(jì)檢、公安部門提供了違法違紀(jì)和犯罪線索約4萬(wàn)多件。僅2016年一年，審計(jì)發(fā)現(xiàn)并移送的違紀(jì)違法問(wèn)題線索就有600多起，涉及公職人員1100多名。

二、探索省以下人財(cái)物統(tǒng)一管理與實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的聯(lián)系

我國(guó)憲法明確了審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行監(jiān)督權(quán)力的法律地位，明確規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)，不受其他政府機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。根據(jù)《審計(jì)法》等相關(guān)法律規(guī)定，我國(guó)地方審計(jì)機(jī)關(guān)由上一級(jí)的審計(jì)機(jī)關(guān)和本級(jí)的人民政府“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，但是就目前的實(shí)際情況看來(lái)，大多數(shù)的審計(jì)機(jī)關(guān)受本級(jí)政府的影響遠(yuǎn)大于上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的規(guī)定流于形式。當(dāng)下審計(jì)機(jī)關(guān)本質(zhì)上是當(dāng)?shù)卣慕M成部分，組織、活動(dòng)、經(jīng)費(fèi)的來(lái)源幾乎全部依賴于當(dāng)?shù)卣?，而日常的工作業(yè)務(wù)則是來(lái)自于上一級(jí)的審計(jì)機(jī)關(guān)，這種行政體制讓審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性降低，審計(jì)全覆蓋受到重重阻力。由此可見(jiàn)，現(xiàn)行體制與審計(jì)機(jī)關(guān)職能處于相互矛盾的境地。而探索省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理正是要改變這一困境。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》對(duì)審計(jì)全覆蓋進(jìn)行了一個(gè)全方面、深層次的闡釋，它指出：“對(duì)公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)履行情況進(jìn)行審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋”。具體的意思就是無(wú)論是公共資金、國(guó)有資產(chǎn)還是國(guó)有資源，包括負(fù)責(zé)管理的所有任職人員都要經(jīng)過(guò)審計(jì)，將審計(jì)機(jī)關(guān)的作用遍及全方面。而省以下審計(jì)機(jī)關(guān)的人財(cái)物統(tǒng)一管理，會(huì)加快這樣的進(jìn)程，即它的執(zhí)行促進(jìn)了審計(jì)全覆蓋進(jìn)程，猶如催化劑一般。并不是說(shuō)沒(méi)有了這項(xiàng)舉措就無(wú)法實(shí)現(xiàn)審計(jì)的全覆蓋，但是它確實(shí)能夠強(qiáng)化審計(jì)機(jī)關(guān)的作用，加快全覆蓋的進(jìn)程。

實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，整合審計(jì)力量是一個(gè)有效的措施。就目前來(lái)看，審計(jì)機(jī)關(guān)的人員少，任務(wù)重，經(jīng)常出現(xiàn)“單兵作戰(zhàn)”，審計(jì)效率低，沒(méi)有發(fā)揮出集體的力量。事實(shí)上審計(jì)部門近年來(lái)也有整合審計(jì)力量進(jìn)行“大兵團(tuán)”作戰(zhàn)的實(shí)踐，例如在全國(guó)債務(wù)審計(jì)上，就集合了上至審計(jì)署，下至縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的全部力量，面對(duì)艱巨的任務(wù)，僅僅只花了三個(gè)月的時(shí)間就摸清了整個(gè)國(guó)家的債務(wù)底細(xì)，為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人提供了準(zhǔn)確的參考數(shù)據(jù)。由此可見(jiàn)整合審計(jì)力量的好處和必要性，但是這種沒(méi)有統(tǒng)一管理下的整合具有臨時(shí)性，在工作中存在審計(jì)人員配合不夠密切、部分審計(jì)人員人浮于事的現(xiàn)象。而實(shí)行人財(cái)物統(tǒng)一管凝聚力量，更好的發(fā)揮“大兵團(tuán)”作戰(zhàn)的威力，更有利于加速實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。

三、探索省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理，更好實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋

（一）借鑒經(jīng)驗(yàn)，突出特殊性

貴州省作為全國(guó)七個(gè)試點(diǎn)之一，目前在人財(cái)物統(tǒng)一管理方面已取得了一定的成績(jī)，但就更好地促進(jìn)實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋來(lái)看，還需借鑒經(jīng)驗(yàn)完善管理。省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理首先是人的管理，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)人員的統(tǒng)一管理，使審計(jì)人員更加正規(guī)化、專業(yè)化和職業(yè)化。一方面可以借鑒司法部門的“員額制改革”，從審計(jì)人員的進(jìn)入程序上嚴(yán)格把關(guān)，增加專業(yè)能力的比重，強(qiáng)化審計(jì)人員的權(quán)力和責(zé)任，更大程度地激發(fā)審計(jì)人員干事創(chuàng)業(yè)的激情和培養(yǎng)審計(jì)人員的責(zé)任意識(shí)。同時(shí)，要明確審計(jì)機(jī)關(guān)畢竟區(qū)別于其他部門，它行使著國(guó)家的審計(jì)監(jiān)管權(quán)利，獨(dú)立性要求更高，因此對(duì)審計(jì)人員的考核評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)在由審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行評(píng)價(jià)，從審計(jì)業(yè)務(wù)的特殊性出發(fā)建立一套符合審計(jì)職業(yè)特點(diǎn)的考核制度，做到更加公平合理。如：可對(duì)審計(jì)人員的考核評(píng)價(jià)由當(dāng)?shù)亟M織人事部門和審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行的考核改為由省、州、縣各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)或各審計(jì)組都進(jìn)行評(píng)價(jià)，以便于更好地對(duì)審計(jì)人員進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度，更多地開(kāi)展大兵團(tuán)、上審下、交叉審等審計(jì)方式，更好更快地實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋。

（二）搞好試點(diǎn)，夯實(shí)穩(wěn)定性

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》為省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理的實(shí)施提供了制度的保障。先試點(diǎn)，等所有步驟趨于成熟再全面推廣是符合事物發(fā)展規(guī)律的科學(xué)手段。畢竟審計(jì)制度完善并不是一朝一夕即可完成的事情，它存在著階段性，需要經(jīng)過(guò)不斷的錘煉和完善，通過(guò)實(shí)踐不斷地發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，解決問(wèn)題。當(dāng)下最重要的是試點(diǎn)省市如何更好地利用試點(diǎn)機(jī)會(huì)，完善審計(jì)制度。貴州省作為七個(gè)試點(diǎn)之一，要因地制宜，充分利用當(dāng)?shù)貙?shí)施大數(shù)據(jù)、大扶貧的戰(zhàn)略資源，建立“審計(jì)云”，利用大數(shù)據(jù)率先在大扶貧領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)審計(jì)全覆蓋。

（三）積極探索，打造特色性

審計(jì)全覆蓋的實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)上依賴于人的執(zhí)行，因此審計(jì)機(jī)關(guān)的人才管理是重中之重。審計(jì)工作的特點(diǎn)就是對(duì)人才的專業(yè)性和審計(jì)經(jīng)驗(yàn)的要求極高，即使是審計(jì)專業(yè)的畢業(yè)生，也需要2—3年的鍛煉才能上手，熟練地做項(xiàng)目更是需要5—10年的沉淀?？梢?jiàn)，審計(jì)人才難得，因此審計(jì)機(jī)關(guān)需要加強(qiáng)人才管理工作，不僅僅要留住現(xiàn)有的人才，還要想方設(shè)法吸引更多人才加入審計(jì)系統(tǒng)。首先，要解決審計(jì)人員身份問(wèn)題，由于審計(jì)工作的專業(yè)性強(qiáng)，復(fù)雜程度高，無(wú)論從管理上還是工作需要上都決定了審計(jì)人員的低流動(dòng)性，這無(wú)疑限制了審計(jì)人員的發(fā)展，審計(jì)人員通過(guò)其他途徑（比如選拔方式）解決自己身份問(wèn)題的機(jī)會(huì)相對(duì)較小，因此有必要探索一條路徑，轉(zhuǎn)變現(xiàn)有事業(yè)編制審計(jì)人員的身份問(wèn)題。其次，提高審計(jì)人員的待遇晉升空間。當(dāng)前體制下，審計(jì)人員要想待遇有所提高，只能靠提拔升職，但是審計(jì)內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)崗位有限，對(duì)外交流的機(jī)會(huì)相對(duì)較少，晉升的機(jī)會(huì)就比其他公務(wù)員機(jī)會(huì)少得多，長(zhǎng)此以往，會(huì)挫傷審計(jì)人員的工作積極性，不僅不能吸引人才，還有可能導(dǎo)致現(xiàn)有人才的流失，因此我們要積極摸索出一條具有中國(guó)特色的審計(jì)職業(yè)化道路。人才的強(qiáng)大和有效管理為審計(jì)工作的執(zhí)行夯實(shí)了基礎(chǔ)，某種程度上不僅加速了審計(jì)全覆蓋的進(jìn)程，還提高了審計(jì)全覆蓋的質(zhì)量。

總而言之，省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理是實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋的重大機(jī)遇。較好地利用省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理的機(jī)會(huì)，吸引人才、留住人才，整合審計(jì)力量審計(jì)資源，創(chuàng)新審計(jì)方式，將有利于更早實(shí)現(xiàn)審計(jì)全覆蓋，充分發(fā)揮出了審計(jì)在國(guó)家管理中監(jiān)管和保障的作用，推動(dòng)了社會(huì)的發(fā)展，促進(jìn)了國(guó)家的繁榮昌盛。

[1]陳紅蕊.省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理的意義和探索[J].審計(jì)與理財(cái),2015(4)：28-29.

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[3]高軍,張文宗,付后裕.實(shí)行省以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理的認(rèn)知辨析[J].審計(jì)月刊,2015(12):4-7.