盛斌：自貿(mào)區(qū)升級(jí)版該向何處發(fā)力？

盛斌：自貿(mào)區(qū)升級(jí)版該向何處發(fā)力？

盛斌，教育部長江學(xué)者特聘教授，南開大學(xué)中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)研究中心副主任

中國自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱自貿(mào)區(qū)）是中國推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制和實(shí)施新區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的重要途徑與方式。2017年政府工作報(bào)告中將“推廣上海等自貿(mào)區(qū)改革創(chuàng)新成果，新設(shè)七個(gè)自貿(mào)區(qū)”作為“積極擴(kuò)大對(duì)外開放”的重要成果，將“高標(biāo)準(zhǔn)高水平建設(shè)11個(gè)自貿(mào)區(qū)，全面推廣成熟經(jīng)驗(yàn)”作為2017年的工作重點(diǎn)之一。如何使上海等已有的四個(gè)自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新升級(jí)和新增七個(gè)自貿(mào)區(qū)建立發(fā)展，最終形成面向國際的自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，從而實(shí)現(xiàn)為政府治理立標(biāo)桿、為國家開放試制度、為區(qū)域發(fā)展筑高地的戰(zhàn)略使命，是中國自貿(mào)區(qū)再起航所面臨的重要任務(wù)。

成績(jī)單

2016年11月商務(wù)部開展了對(duì)四個(gè)自貿(mào)區(qū)全面的第三方評(píng)估，評(píng)估充分肯定了習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的自貿(mào)區(qū)“彰顯全面深化改革和擴(kuò)大開放的試驗(yàn)田作用”。

首先，自貿(mào)區(qū)形成一整套自主和集成制度創(chuàng)新體系。一是開放公平、安全高效的市場(chǎng)準(zhǔn)入管理制度系統(tǒng)，其亮點(diǎn)主要包括：以準(zhǔn)入前國民待遇和負(fù)面清單為核心的外商投資管理制度、以國際貿(mào)易單一窗口為核心的貿(mào)易便利化管理制度、以自由貿(mào)易賬戶分賬核算體系為核心的金融創(chuàng)新及監(jiān)管制度以及國際航運(yùn)開放監(jiān)管服務(wù)制度。二是以“放管服”（簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)）為重心的政府職能轉(zhuǎn)變制度創(chuàng)新體系，其亮點(diǎn)主要包括：現(xiàn)代商事登記制度，即先照后證、多證合一、審批注冊(cè)單一窗口、市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單等。三是與市場(chǎng)化、法制化、國際化營商環(huán)境相適應(yīng)的法制保障制度，其亮點(diǎn)包括：調(diào)整國家層面上的法律法規(guī)；建立地方性司法保障及權(quán)益保護(hù)制度，發(fā)展創(chuàng)新人才服務(wù)體系和國際人才流動(dòng)通行制度等。

其次，自貿(mào)區(qū)形成三批面向全國的可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)與案例。第一批是在上海自貿(mào)區(qū)試行一周年以后，商務(wù)部會(huì)同上海市和有關(guān)中央部門進(jìn)行了階段性總結(jié)，于2015年1月形成28項(xiàng)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，以國務(wù)院文件的形式印發(fā)全國進(jìn)行推廣。第二批是2015年2月國務(wù)院成立自貿(mào)區(qū)工作部際聯(lián)席會(huì)議制度后，在同年年底總結(jié)自貿(mào)區(qū)創(chuàng)新性強(qiáng)、市場(chǎng)主體受益多、反映好的做法，形成了8個(gè)“最佳實(shí)踐案例”進(jìn)行推廣實(shí)施。第三批是2016年11月在國務(wù)院發(fā)展研究中心等第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面評(píng)估后，又形成19項(xiàng)可復(fù)制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)建議，并以國務(wù)院文件形式印發(fā)推廣。

最后，自貿(mào)區(qū)形成對(duì)接國家重大發(fā)展戰(zhàn)略的政策舉措。上海、廣東、天津和福建自貿(mào)區(qū)遵照總體方案分別服務(wù)于對(duì)接長江經(jīng)濟(jì)帶、粵港澳深度合作、京津冀協(xié)同發(fā)展、兩岸經(jīng)濟(jì)合作國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。此外，作為實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略的核心區(qū)或重要節(jié)點(diǎn)城市，四個(gè)自貿(mào)區(qū)都將推動(dòng)“一帶一路”建設(shè)作為重要內(nèi)容，爭(zhēng)作“一帶一路”，特別是21世紀(jì)海上絲綢之路建設(shè)的排頭兵和主力軍。

問題與挑戰(zhàn)

經(jīng)過三年的創(chuàng)新建設(shè)，上海自貿(mào)區(qū)的精、廣東自貿(mào)區(qū)的活、天津自貿(mào)區(qū)的實(shí)、福建自貿(mào)區(qū)的拼，都給市場(chǎng)留下了深刻印象，取得了預(yù)期的效果，獲得了市場(chǎng)主體較好的反映。但是，自貿(mào)區(qū)的建設(shè)、發(fā)展與創(chuàng)新仍然面對(duì)一些困難與挑戰(zhàn)。

開放程度還有待提高。以外資準(zhǔn)入的負(fù)面清單為例，禁止投資、股權(quán)限制和數(shù)量型經(jīng)營限制等限制程度較高的措施占比偏高，對(duì)一些服務(wù)業(yè)部門，如金融、交通運(yùn)輸、快遞、教育、醫(yī)療、娛樂等行業(yè)的外資準(zhǔn)入限制也較高。同時(shí)，當(dāng)前負(fù)面清單中的各項(xiàng)特別管理措施缺乏明確的國家和地方層面的法律法規(guī)依據(jù)描述。

制度創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)程度和發(fā)揮效果情況需要進(jìn)一步提高。目前各自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新中有相當(dāng)?shù)谋戎貙儆诔绦蛐缘膭?chuàng)新，比如簡(jiǎn)化程序、縮減時(shí)間等。而屬于政策性或體制性的重要?jiǎng)?chuàng)新，如國際貿(mào)易單一窗口、FT賬戶、人才流動(dòng)制度等，數(shù)量較低，且在實(shí)際落地并發(fā)揮巨大市場(chǎng)效果上與預(yù)想相比仍有差距。

在政策制定與執(zhí)行的協(xié)調(diào)、組織與溝通上各級(jí)政府之間的關(guān)系亟待優(yōu)化。中央部委須進(jìn)一步向自貿(mào)區(qū)放權(quán)，支持地方先行先試和自主創(chuàng)新，并加強(qiáng)中央層面在重要議題上的部際協(xié)調(diào)，推動(dòng)解決由于協(xié)調(diào)問題而出現(xiàn)的自貿(mào)區(qū)總體方案未能實(shí)施落地的改革內(nèi)容。

自貿(mào)區(qū)2.0版

目前，四個(gè)自貿(mào)區(qū)均在制訂2.0版的升級(jí)規(guī)劃，繼續(xù)將制度創(chuàng)新作為中心任務(wù)，努力成為推動(dòng)中國深水區(qū)改革開放的旗手與促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。

建設(shè)2.0版自貿(mào)區(qū)要設(shè)定更高的目標(biāo)。第一要為提升國家和區(qū)域全球價(jià)值鏈創(chuàng)造制度安排，著力構(gòu)建自貿(mào)區(qū)的四種創(chuàng)新能力，即：研發(fā)、設(shè)計(jì)、品牌、總部管理能力；全球配置資源與管理要素流動(dòng)性能力；全球產(chǎn)品供應(yīng)鏈整合能力；與價(jià)值鏈高端相匹配的基礎(chǔ)設(shè)施軟硬件能力。第二要為提升國家治理體系與能力提供可復(fù)制、可推廣經(jīng)驗(yàn)，著力通過集成性改革創(chuàng)新，形成現(xiàn)代化國家政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行系統(tǒng)化有效管理的一整套體制，包括政策透明度機(jī)制、產(chǎn)權(quán)與契約機(jī)制、行政許可與市場(chǎng)事中事后監(jiān)管機(jī)制等。第三要為適應(yīng)全球商業(yè)新規(guī)則進(jìn)行壓力測(cè)試與為提升全球經(jīng)濟(jì)治理話語權(quán)提供動(dòng)能，在試驗(yàn)基礎(chǔ)上開展對(duì)實(shí)施國際貿(mào)易投資新規(guī)則的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，從而確立保留合理監(jiān)管權(quán)力的底線與紅線，為國家在國際層面的談判提供重要經(jīng)驗(yàn)參考，并形成適應(yīng)新規(guī)則改革的頂層設(shè)計(jì)。

建設(shè)2.0版的中國自貿(mào)區(qū)要設(shè)定更高的標(biāo)準(zhǔn)。第一是對(duì)標(biāo)多邊貿(mào)易規(guī)則，包括WTO多邊貿(mào)易體制下達(dá)成或正在進(jìn)行談判的一系列多邊或諸邊協(xié)定，如《貿(mào)易便利化協(xié)定》《國際服務(wù)貿(mào)易協(xié)定》等。第二是對(duì)標(biāo)高水平區(qū)域貿(mào)易協(xié)定中的新商業(yè)規(guī)則，包括投資、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、競(jìng)爭(zhēng)政策、環(huán)境、電子商務(wù)等。第三是對(duì)標(biāo)高質(zhì)量的國際營商環(huán)境，參考國際通行的對(duì)企業(yè)投資經(jīng)營不同階段的關(guān)鍵指標(biāo)，對(duì)自貿(mào)區(qū)的綜合營商環(huán)境進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集、實(shí)地調(diào)查、診斷分析和有針對(duì)性的改善提高。第四，對(duì)標(biāo)全球其他高水平自貿(mào)區(qū)，借鑒我國香港、新加坡等自由港和迪拜、鹿特丹等綜合型自貿(mào)（港）區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)和做法，在建設(shè)自貿(mào)區(qū)的離岸金融市場(chǎng)功能上，借鑒內(nèi)外分離型中心（如紐約、東京）和分離滲透型中心（如新加坡）的模式與措施。

將中國自貿(mào)區(qū)的工作重心回歸到開放發(fā)展問題上。將自貿(mào)區(qū)作為改革創(chuàng)新示范區(qū)是中國自貿(mào)區(qū)的一項(xiàng)特殊功能，而實(shí)現(xiàn)貨物、服務(wù)、資本、人員的自由流動(dòng)并促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)、效率與國際經(jīng)濟(jì)一體化是自貿(mào)區(qū)的最本質(zhì)功能。四個(gè)自貿(mào)區(qū)在深化發(fā)展中應(yīng)進(jìn)一步在服務(wù)貿(mào)易和服務(wù)業(yè)開放、投資便利化、外資準(zhǔn)入、離岸貿(mào)易與金融、跨境電子商務(wù)、資本項(xiàng)目自由化等方面實(shí)現(xiàn)更大膽的制度創(chuàng)新與改革。通過稅收激勵(lì)、構(gòu)建交易平臺(tái)、促進(jìn)轉(zhuǎn)口、聯(lián)運(yùn)和航運(yùn)、發(fā)展人民幣離岸業(yè)務(wù)等途徑努力增強(qiáng)離岸功能，提高國際區(qū)位競(jìng)爭(zhēng)力，使沿海自貿(mào)區(qū)能夠成為在東亞乃至全球集聚高級(jí)生產(chǎn)要素和創(chuàng)造高附加值產(chǎn)出的平臺(tái)。

中國自貿(mào)區(qū)要切實(shí)加強(qiáng)法律保障制度建設(shè)。調(diào)整國家層面的相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)地方層面立法自主權(quán)，建立司法保障和權(quán)益保護(hù)制度，特別是在知識(shí)產(chǎn)權(quán)、投資、爭(zhēng)端解決和商事仲裁等方面，吸收國際有益經(jīng)驗(yàn)與做法，跟上時(shí)代發(fā)展的潮流與趨勢(shì)。這也為國際貿(mào)易投資新規(guī)則在國內(nèi)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)與壓力測(cè)試創(chuàng)造有利條件，將這些規(guī)則在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的實(shí)施作為國際承諾的過渡性安排，并及時(shí)總結(jié)中國利益與經(jīng)驗(yàn)，為在未來多邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定談判中提供策略與模式。

自貿(mào)區(qū)新兵

2016年8月，遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西等七地獲中央批準(zhǔn)成為我國第三批自貿(mào)區(qū)，這標(biāo)志著自貿(mào)區(qū)建設(shè)從試點(diǎn)探索階段進(jìn)入成熟發(fā)展的新航程。

第三批自貿(mào)區(qū)一方面將盡快復(fù)制、推廣已建立的四個(gè)自貿(mào)區(qū)的成熟經(jīng)驗(yàn)、模式與做法，實(shí)現(xiàn)其“全國功能”的遍地開花；另一方面，又將更加結(jié)合這些省份的區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出“地域特色”，實(shí)現(xiàn)對(duì)周邊地區(qū)的聯(lián)動(dòng)與溢出效應(yīng)。七個(gè)自貿(mào)區(qū)主要側(cè)重中西部地區(qū)，兼顧東北地區(qū)和東部地區(qū)，分別對(duì)接“一帶一路”、長江經(jīng)濟(jì)帶、中部崛起、西部大開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。

目前，這些新增自貿(mào)區(qū)已經(jīng)完成上報(bào)總體方案，掛牌在即，并且在加快相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資和出臺(tái)配套措施等工作。

遼寧自貿(mào)區(qū)包括沈陽、大連、營口片區(qū)，重點(diǎn)打造高端裝備制造基地和跨境電商綜合試驗(yàn)區(qū)；浙江自貿(mào)區(qū)包括舟山和寧波片區(qū)，重點(diǎn)推動(dòng)大宗商品貿(mào)易自由化，提升大宗商品全球配置能力；河南自貿(mào)區(qū)包括鄭州、開封、洛陽片區(qū)，著力建設(shè)貫通南北、連接?xùn)|西、服務(wù)于“一帶一路”的現(xiàn)代綜合交通樞紐和物流體系；湖北自貿(mào)區(qū)包括武漢、宜昌、襄樊片區(qū)，主要定位于承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)；重慶自貿(mào)區(qū)以兩江新區(qū)為主，發(fā)揮戰(zhàn)略支點(diǎn)重要作用，推動(dòng)保稅物流園區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)，加大西部地區(qū)門戶城市開放；四川自貿(mào)區(qū)包括成都和瀘州片區(qū)，重點(diǎn)打造內(nèi)陸開放型經(jīng)濟(jì)新高地，實(shí)現(xiàn)內(nèi)陸與沿海沿邊沿江協(xié)同開放；陜西自貿(mào)區(qū)包括西安、西咸、楊凌三個(gè)片區(qū)，聚焦探索內(nèi)陸與“一帶一路”沿線國家經(jīng)濟(jì)合作和人文交流新模式，并帶動(dòng)西部大開發(fā)。

第三批自貿(mào)區(qū)掛牌成立后，中國基本形成以“1+3+7”自貿(mào)區(qū)為骨架、東中西協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌的全方位和高水平區(qū)域開放新格局，并為加快實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略提供重要支撐。