官 永 彬

(重慶師范大學(xué) 地理與旅游學(xué)院，重慶 401331)

民生導(dǎo)向的政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)框架研究

官 永 彬

(重慶師范大學(xué) 地理與旅游學(xué)院，重慶 401331)

保障和改善民生以增進(jìn)民生福祉是政府應(yīng)當(dāng)履行的核心職責(zé)，也是地方政府良治的基本表現(xiàn)。而破解當(dāng)前民生難題，改善民生發(fā)展績(jī)效依賴于基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、公共文化等與民生息息相關(guān)的公共服務(wù)供給績(jī)效的優(yōu)化，需要政府提供更富效率、更有效果和更為公平的民生性公共服務(wù)。為此，文章立足轉(zhuǎn)型時(shí)期民生發(fā)展的現(xiàn)實(shí)背景，基于民生保障和改善視角，嘗試從價(jià)值取向、范圍選擇、內(nèi)容界定和過(guò)程邏輯四個(gè)維度構(gòu)建政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的理論框架。

民生改善；公共服務(wù)；績(jī)效評(píng)價(jià)

一、前言

“滄海百年，民生不息”。保障和改善民生歷來(lái)是中國(guó)共產(chǎn)黨和政府持續(xù)追求的永恒主題，也是當(dāng)前新常態(tài)時(shí)期轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)包容式增長(zhǎng)的根本任務(wù)。黨的十七大報(bào)告旗幟鮮明提出：“必須在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會(huì)建設(shè)，著力保障和改善民生。”隨后政府的年度工作報(bào)告以及黨的十八大報(bào)告再次重申要推進(jìn)以保障和改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)。民生福祉與教育醫(yī)療、社會(huì)保障以及環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)高度關(guān)聯(lián)，這意味著化解當(dāng)前民生難題，改善民生發(fā)展績(jī)效依賴于民生性公共服務(wù)供給績(jī)效的優(yōu)化，需要政府提供更富效率、更有效果和更為公平的民生性公共服務(wù)。為此，黨的“十七大”報(bào)告明確要求各級(jí)政府“健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系”?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)指出，要努力在“義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、公共文化、環(huán)境保護(hù)等”民眾最為關(guān)心的公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全覆蓋，增進(jìn)人民福祉。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制改革進(jìn)程中完善政府公共服務(wù)供給績(jī)效將成為改善民生福祉的重要途徑。

政府績(jī)效評(píng)價(jià)業(yè)已展開(kāi)，但以民生性公共服務(wù)為對(duì)象的政府績(jī)效評(píng)價(jià)仍有待深入。國(guó)外對(duì)政府績(jī)效評(píng)價(jià)的理論研究和實(shí)踐應(yīng)用較早。政府績(jī)效評(píng)估是一種融入多種價(jià)值判斷的綜合系統(tǒng)和工具模式(Wholey and Hatry,1992)[1]，以謀求具有使命感的政府和以結(jié)果導(dǎo)向的控制機(jī)制(戴維奧斯本、特德蓋布勒，1996)[2]，促使政府或公共部門(mén)管理效率的提升以及管理質(zhì)量的改善。在政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐領(lǐng)域，1907年紐約市政研究局開(kāi)創(chuàng)性地構(gòu)建了評(píng)價(jià)政府活動(dòng)的投入、產(chǎn)出、結(jié)果三種類型的績(jī)效評(píng)價(jià)體系并應(yīng)用到紐約市政府中。Evan和Wang(2000)則從工作結(jié)果和工作任務(wù)兩個(gè)方面對(duì)美國(guó)縣級(jí)政府進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)[3]。國(guó)內(nèi)研究同樣側(cè)重于政府組織評(píng)價(jià)，而民生性公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)相對(duì)較少。范柏乃和朱華(2005)從行政管理、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、教育科技、生活質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境等六個(gè)方面進(jìn)行評(píng)估[4]。倪星(2007)則從人力資源、財(cái)政資金、政府行政能力等15個(gè)方面構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系[5]。當(dāng)前民生發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)失衡的成因提示我們需要更加關(guān)注民生性公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)。孟華(2009)也指出，為適應(yīng)建設(shè)“服務(wù)型政府”模式的要求，政府績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)從組織績(jī)效評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)[6]。顯然，我們只有對(duì)政府公共服務(wù)績(jī)效加以系統(tǒng)且審慎的評(píng)價(jià)，才能為民生改善政策的制定提供有效依據(jù)。但在政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)上，現(xiàn)有研究更多側(cè)重于政府公共服務(wù)績(jī)效的單一性評(píng)價(jià)，基于民生導(dǎo)向的系統(tǒng)評(píng)價(jià)有待深入。事實(shí)上，政府公共服務(wù)績(jī)效是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)。政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的研究首先需要在理論層面上闡釋四個(gè)基本問(wèn)題：政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)秉持何種價(jià)值取向？哪些領(lǐng)域應(yīng)該納入政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍？政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容又該如何界定以及政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)遵循何種邏輯系統(tǒng)展開(kāi)？為此，本文基于民生保障和改善視角，嘗試從價(jià)值取向、范圍選擇、內(nèi)容界定和過(guò)程邏輯四個(gè)維度構(gòu)建政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的理論框架。

二、政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值取向

價(jià)值取向既是政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的總體目標(biāo)導(dǎo)向，影響著評(píng)價(jià)框架的設(shè)計(jì)、評(píng)價(jià)指標(biāo)的選擇以及評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用等諸多方面，又是政府公共服務(wù)供給績(jī)效的價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)。在公共行政理論演繹和政策實(shí)踐過(guò)程中，價(jià)值一直是公共行政的靈魂，并經(jīng)歷了從傳統(tǒng)公共行政學(xué)的“效率型”價(jià)值取向到新公共行政學(xué)“公平型”價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變，且存在兩種取向融合協(xié)調(diào)的趨勢(shì)。為此，效率和公平理應(yīng)作為政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的核心價(jià)值，在提升公共服務(wù)績(jī)效、改善民生福祉的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)效率和公平的價(jià)值統(tǒng)一。

(一)政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的效率取向

相對(duì)于改革開(kāi)放30余年來(lái)經(jīng)濟(jì)方面所取得的卓越成就，我國(guó)民生性公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展依然滯后。為此，各級(jí)地方政府紛紛響應(yīng)中央政府協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略要求，逐漸提高了民生性公共服務(wù)的財(cái)政保障水平。但我國(guó)教育、衛(wèi)生、社會(huì)救助等民生保障性財(cái)政支出占GDP總量的比重仍然遠(yuǎn)低于同等收入國(guó)家的平均水平。因而，地方政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，不僅要擴(kuò)大民生性公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政資源的投入規(guī)模，更要優(yōu)化財(cái)政資源的投入效率。而且，公共服務(wù)投入規(guī)模受政府財(cái)政能力和體制機(jī)制約束難以在短期內(nèi)迅速擴(kuò)張，改善當(dāng)前政府公共服務(wù)效率績(jī)效就顯得尤為重要。

效率作為經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心命題而備受關(guān)注。正是源于資源的相對(duì)稀缺性，客觀需要優(yōu)化配置稀缺資源以生產(chǎn)更多更好的產(chǎn)品或服務(wù)，滿足社會(huì)成員物質(zhì)與精神層面的雙重需求，效率問(wèn)題由此而產(chǎn)生。從這個(gè)角度看，效率就是“社會(huì)能從稀缺資源中得到最大利益”(曼昆，2006)[7]，或者說(shuō)“最有效的使用社會(huì)資源以滿足人類的愿望”(薩繆爾森、諾德豪斯，1999)[8]。社會(huì)資源配置的機(jī)制主要包括行政機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制。這兩大機(jī)制在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中有著各自明確的作用邊界和治理范圍。政府運(yùn)用行政機(jī)制配置公共資源以調(diào)節(jié)市場(chǎng)機(jī)制失靈的非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域(如公共服務(wù)供給)，公共資源的稀缺性要求政府在其運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中應(yīng)該盡可能地追求最高的效率。世界銀行曾指出，一個(gè)有效的政府對(duì)于提供公共服務(wù)是必不可少的，這些公共服務(wù)有助于使人民過(guò)上更健康、更快樂(lè)的生活。

效率可以從技術(shù)層面和非技術(shù)層面加以理解。其第一層含義是投入—產(chǎn)出層面上的技術(shù)效率(生產(chǎn)者效率)，表示在給定各種投入要素(現(xiàn)有資源)的條件下實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出最大化，或者給定產(chǎn)出水平下投入最小化。技術(shù)效率本質(zhì)上考察生產(chǎn)資源或要素投入與產(chǎn)出之間，或者說(shuō)成本與收益之間的比例關(guān)系，側(cè)重于既定的資源投入約束下獲得更多、更優(yōu)的產(chǎn)出。對(duì)于公共服務(wù)供給效率來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)的投入主要來(lái)自政府主導(dǎo)的公共財(cái)政資源，而公共服務(wù)的產(chǎn)出與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的企業(yè)產(chǎn)出并不相同。因?yàn)楣卜?wù)的特殊屬性并不能通過(guò)供求機(jī)制顯示其價(jià)格，或者即使存在價(jià)格也不能真實(shí)地反映出其供給成本。此外，公共服務(wù)產(chǎn)出往往表現(xiàn)出多種而非單一形態(tài)。以醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)為例，既定的醫(yī)療衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)投入下，其產(chǎn)出水平可以從醫(yī)療衛(wèi)生條件、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、婦幼保健、疾病控制與公共衛(wèi)生以及人民健康水平等多個(gè)領(lǐng)域表現(xiàn)出來(lái)。公共服務(wù)產(chǎn)出的特征使得對(duì)其進(jìn)行效率測(cè)度將是一個(gè)難題。盡管如此，如果在既定財(cái)政資源投入下最大化公共服務(wù)產(chǎn)出或者在既定公共服務(wù)產(chǎn)出下最小化財(cái)政資源，那么在技術(shù)層面上政府公共服務(wù)供給是有效率的。

效率的第二層含義是供給—需求層面上的配置效率(消費(fèi)者效率)，表示一定投入水平下的產(chǎn)出或供給滿足使用者需要的程度，或者說(shuō)實(shí)現(xiàn)組織供給目標(biāo)的程度。配置效率考察的是公共服務(wù)供給與公共服務(wù)需求之間的均衡性。如果公共服務(wù)供給與轄區(qū)居民需求偏好是匹配的，則政府公共服務(wù)的供給便處于配置有效率狀態(tài)。薩繆爾森(Samuelson)最早從供給與需求視角定義了公共服務(wù)供給效率。它是當(dāng)公共物品(服務(wù))與每一種私人物品(服務(wù))邊際轉(zhuǎn)換率等于所有家庭邊際替代率之和，其本質(zhì)上屬于帕累托效率(Samuelson,1954)[9]。但薩繆爾森的公共服務(wù)供給效率在實(shí)踐層面缺乏可操作性。因?yàn)楣卜?wù)需求偏好顯示機(jī)制往往無(wú)法有效建立，使得政府并不能準(zhǔn)確掌握公共服務(wù)需求結(jié)構(gòu)的信息(速水佑次郎，2003)[10]。為此，Shah(1998)提出了更具可操作性的“回應(yīng)性”配置效率標(biāo)準(zhǔn)[11]。為了實(shí)踐層面的可操作性，國(guó)外學(xué)者提出了“回應(yīng)性”配置效率標(biāo)準(zhǔn)。部分國(guó)內(nèi)外學(xué)者基于回應(yīng)性標(biāo)準(zhǔn)嘗試從宏觀層面構(gòu)建公共服務(wù)或政策的供需匹配指數(shù)。但該指數(shù)無(wú)法反映公共服務(wù)使用者即居民(微觀個(gè)體)的主觀感受和福利狀況。事實(shí)上，效率也是一種基于個(gè)人的主觀感受，只有當(dāng)轄區(qū)居民認(rèn)為政府提供的公共服務(wù)滿足了其需求，公共服務(wù)的供給才具有配置效率。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)滿意度是一個(gè)可行的配置效率測(cè)度指標(biāo)。主觀滿意度指標(biāo)不僅可以衡量個(gè)體的福利水平，還可以反映居民公共服務(wù)的需求信息，以提升主觀滿意度為導(dǎo)向有助于改善政府公共服務(wù)的供給績(jī)效。

(二)政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的公平取向

中國(guó)是一個(gè)地域遼闊、人口眾多的大國(guó)，區(qū)域間和城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異顯著。我國(guó)民生性公共服務(wù)的供給不僅滯后于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而且存在區(qū)域和城鄉(xiāng)失衡，使得不同地區(qū)的居民在民生性公共服務(wù)的享有機(jī)會(huì)上并不均等。為此，“十三五”規(guī)劃綱要基于“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”的發(fā)展理念，明確要求塑造公共服務(wù)均等化的區(qū)域與城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展新格局。這意味著，我們有必要系統(tǒng)且動(dòng)態(tài)的評(píng)價(jià)民生性公共服務(wù)非均等的特征事實(shí)，以為公共服務(wù)均等化的政策設(shè)計(jì)提供參考。

維護(hù)和促進(jìn)公平是政府義不容辭的職責(zé)，也是政府價(jià)值的主要表現(xiàn)。斯蒂格利茨(1998)認(rèn)為，公平是評(píng)價(jià)政府計(jì)劃可行性的核心價(jià)值準(zhǔn)則[12]，倡導(dǎo)該價(jià)值取向可以推動(dòng)政治權(quán)力和公共資源轉(zhuǎn)向社會(huì)中弱勢(shì)成員(Frederickson,1980)[13]。公共服務(wù)是社會(huì)全體成員集體或均等享用的消費(fèi)品，公共性和公平性是公共服務(wù)的內(nèi)在屬性，使得市場(chǎng)機(jī)制或價(jià)格機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域存在失靈狀態(tài)。這就意味著，政府理應(yīng)成為公共服務(wù)的當(dāng)然供給主體，并在公共服務(wù)的供給中實(shí)現(xiàn)、維護(hù)和保障公共服務(wù)的公平性，始終將公平作為公共行政的首要價(jià)值觀。

公共服務(wù)的公平價(jià)值取向可以從四個(gè)方面加以詮釋：一是公平的評(píng)價(jià)領(lǐng)域即基于何種視域討論公平問(wèn)題。地區(qū)間、城鄉(xiāng)間和群體間由于資源稟賦差異必然會(huì)在由市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的初次分配領(lǐng)域存在顯著的差距，而公共服務(wù)正是通過(guò)社會(huì)利益的再次分配來(lái)平抑差距和促進(jìn)平等。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)公平問(wèn)題屬于再分配領(lǐng)域，即政府主導(dǎo)供給或生產(chǎn)的公共服務(wù)如何公平地分配；二是公平的對(duì)象選擇即誰(shuí)與誰(shuí)之間實(shí)現(xiàn)公平。公共服務(wù)內(nèi)生的公共屬性必然要求區(qū)域間、城鄉(xiāng)間以及群體間都應(yīng)均等享有政府提供的公共服務(wù)。當(dāng)然，公共服務(wù)的均等化是一個(gè)歷史的過(guò)程，所以我們應(yīng)該考慮到公共服務(wù)均等化或公平配置的層次性和階段性；三是公平的內(nèi)容即哪些要素應(yīng)該納入公平。理論界對(duì)于公平的內(nèi)容一直存在較大爭(zhēng)議?；趯?duì)公平內(nèi)容選擇的差異，代表性的公平理論主要包括諾齊克的權(quán)利平等說(shuō)、羅爾斯的社會(huì)基本平等說(shuō)以及德沃金資源平等說(shuō)等。以公平理論為指導(dǎo)，新常態(tài)時(shí)期首先納入公共服務(wù)公平內(nèi)容的是與民生福祉高度相關(guān)的民生性公共服務(wù)，以保障居民最為基本的生存權(quán)利和發(fā)展權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)層面上的“底線公平”；四是公平的衡量尺度即如何判斷實(shí)現(xiàn)了公平。公平的主要衡量尺度是起點(diǎn)公平、過(guò)程公平和結(jié)果公平。公共服務(wù)的起點(diǎn)公平要求任何社會(huì)成員在公共服務(wù)的享有機(jī)會(huì)上應(yīng)該平等，過(guò)程公平要求公共服務(wù)的整個(gè)供給過(guò)程始終貫徹公平原則，結(jié)果公平則是確保社會(huì)成員享有數(shù)量相當(dāng)、質(zhì)量相同和結(jié)果一致的公共服務(wù)。

三、政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍選擇

政府在民生性公共服務(wù)的供給中應(yīng)始終秉持效率與公平的價(jià)值取向，并在民生導(dǎo)向下實(shí)現(xiàn)兩種價(jià)值觀的有機(jī)融合，從而為公眾提供更有效且更均等的公共服務(wù)。那么，經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期哪些領(lǐng)域應(yīng)該首先納入民生性公共服務(wù)的供給范圍呢？黨的“十七大”報(bào)告明確要求各級(jí)政府“健全政府職責(zé)體系，完善公共服務(wù)體系”，并從優(yōu)先發(fā)展教育、實(shí)施擴(kuò)大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略、深化收入分配體制改革、建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度以及完善社會(huì)管理等六個(gè)方面提出了民生改善的重點(diǎn)領(lǐng)域?！笆濉币?guī)劃則進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要努力在義務(wù)教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等民眾高度關(guān)注的領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)全覆蓋，增進(jìn)民生福祉?？梢?jiàn)，保障和改善民生是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中促進(jìn)社會(huì)建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，而義務(wù)教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)與民生息息相關(guān)。

建立在阿瑪?shù)賮啞ど杂砂l(fā)展思想基礎(chǔ)上的人類發(fā)展指數(shù)(Human Development Index,HDI)為民生性公共服務(wù)的范圍選擇提供了理論依據(jù)。HDI是聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署1990年發(fā)布的一直用來(lái)評(píng)估各國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展程度的基本指標(biāo)。不同于早期發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)單純采用經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)來(lái)測(cè)度發(fā)展程度，HDI由預(yù)期壽命指數(shù)、教育指數(shù)和GDP指數(shù)綜合而成，以此全面衡量一個(gè)國(guó)家在健康長(zhǎng)壽的生活(預(yù)期壽命表示)、知識(shí)的獲取(成人識(shí)字率和綜合入學(xué)率加權(quán)表示)以及體面的生活水平(人均GDP表示)三個(gè)人類發(fā)展基本面的平均成就?？梢?jiàn)，HDI深刻體現(xiàn)了人類發(fā)展的本質(zhì)要義，即人類發(fā)展的內(nèi)容不僅僅是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而是不斷拓展全體社會(huì)成員的可行能力或自由。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最終只屬于工具性范疇，是擴(kuò)大社會(huì)成員選擇機(jī)會(huì)或自由的一種手段，但社會(huì)成員選擇機(jī)會(huì)的擴(kuò)大根本上來(lái)自于其可行能力的系統(tǒng)培養(yǎng)。阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為，一個(gè)人的“可行能力”是此人各種可能的功能性活動(dòng)組合，反映了此人實(shí)際達(dá)到的成就。該能力“既包括免受饑餓、營(yíng)養(yǎng)不良和疾病等困苦的基本的可行能力”，也包括“能夠識(shí)字算數(shù)、享有政治參與等自由”[14]。人類發(fā)展指數(shù)正是建立在阿瑪?shù)賮啞ど翱尚心芰Α崩碚摶A(chǔ)上的。對(duì)于公共服務(wù)而言，與健康和教育高度關(guān)聯(lián)的教育醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)無(wú)疑有助于擴(kuò)展社會(huì)成員的可行能力，滿足人們獲得健康生活水平、獲取文化知識(shí)以及提升生活質(zhì)量的基本需求。因此，新常態(tài)時(shí)期應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注的民生性公共服務(wù)主要包括基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)以及公共文化。因?yàn)檫@五類公共服務(wù)是保障個(gè)人享有真實(shí)自由、拓展可行能力并增進(jìn)福利水平的基本條件。

四、政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容界定

效率與公平是政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)中堅(jiān)持的兩大基本價(jià)值，由此決定了政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容維度。政府公共服務(wù)績(jī)效顯然屬于政府績(jī)效的范疇，我們首先對(duì)政府績(jī)效及其內(nèi)容加以闡釋。政府績(jī)效是一個(gè)多維度的概念，從過(guò)程來(lái)說(shuō)是為實(shí)現(xiàn)某個(gè)結(jié)果或完成某種任務(wù)而管理公共項(xiàng)目，而從結(jié)果來(lái)說(shuō)是與政府追求的目標(biāo)相關(guān)的活動(dòng)結(jié)果。學(xué)者們普遍認(rèn)為，政府績(jī)效包括政府的管理效率、服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度和公共責(zé)任等多個(gè)維度(Prewitt &Verba,1977)[15]，且內(nèi)含經(jīng)濟(jì)性(economy)、效率性(efficiency)和效果性(effectiveness)的要求?？梢钥闯?，政府績(jī)效的傳統(tǒng)“三E”(經(jīng)濟(jì)、效率和效益)內(nèi)容已得到絕大多數(shù)學(xué)者的認(rèn)同并逐漸成為西方國(guó)家政府績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)踐的基本框架。如美國(guó)會(huì)計(jì)總署和英國(guó)審計(jì)委員會(huì)就把“三E”內(nèi)容納入到政府績(jī)效的審計(jì)框架內(nèi)。不過(guò)，政府績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該建立在更為廣泛的維度上，除傳統(tǒng)“三E”外還應(yīng)包括公平(equity)。

政府部門(mén)與市場(chǎng)營(yíng)利組織的性質(zhì)不同，其理所當(dāng)然的職責(zé)是為公眾提供合意的公共服務(wù)。根據(jù)公共服務(wù)本身的特征，結(jié)合政府公共管理活動(dòng)的不同環(huán)節(jié)，我們選擇效率性、效果性和公平性新“三E”作為政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容或維度(見(jiàn)圖1)。公共服務(wù)效率績(jī)效測(cè)度的是政府為提供公共服務(wù)所投入的財(cái)政資源與公共服務(wù)實(shí)際產(chǎn)出之間的對(duì)比關(guān)系，技術(shù)層面上就表現(xiàn)為政府公共服務(wù)活動(dòng)的生產(chǎn)效率,可以通過(guò)綜合技術(shù)效率、純技術(shù)效率和規(guī)模效率加以刻畫(huà)。公共服務(wù)供給的最終目標(biāo)是滿足公眾日益增長(zhǎng)且多樣化的民生需求，而效果績(jī)效正是從公共服務(wù)消費(fèi)者角度考察公共服務(wù)活動(dòng)結(jié)果實(shí)現(xiàn)預(yù)期供給目標(biāo)的程度，或者說(shuō)公共服務(wù)供給與公共服務(wù)需求間的匹配程度，基本表現(xiàn)為公眾對(duì)政府公共服務(wù)活動(dòng)結(jié)果的可及性和收益性。需要說(shuō)明的是，組織經(jīng)濟(jì)效率一般分為技術(shù)效率和配置效率兩大類。公共服務(wù)效率績(jī)效考察的是技術(shù)效率，屬于技術(shù)意義上的客觀效率；而公共服務(wù)效果績(jī)效考察的是配置效率，屬于非技術(shù)意義上的主觀效率。政府不僅要提供更多更好的公共服務(wù)，而且要將公共服務(wù)公平分配到每一位公眾手中，這種公平性就表現(xiàn)在公共服務(wù)均等化程度上。從這個(gè)角度說(shuō)，公共服務(wù)公平績(jī)效刻畫(huà)的是公共服務(wù)產(chǎn)出和結(jié)果在區(qū)域間、城鄉(xiāng)間和群體間的均等化程度。

圖1 基于新“三E”價(jià)值的政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容框架

綜合來(lái)看，以新“三E”價(jià)值構(gòu)建的政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容框架，全面反映了公共服務(wù)活動(dòng)在效率性、效果性和公平性三個(gè)維度的績(jī)效，因而可以對(duì)政府公共服務(wù)績(jī)效進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)。從邏輯關(guān)系上說(shuō)，公共服務(wù)效率績(jī)效、效果績(jī)效和公平績(jī)效是相輔相成的統(tǒng)一體。公共服務(wù)效率績(jī)效是改善公共服務(wù)效果績(jī)效的前提。公共服務(wù)效率績(jī)效越高，在同等的財(cái)政資源投入下所輸出的公共服務(wù)數(shù)量越多，就越有可能提升公共服務(wù)消費(fèi)者的受益水平和滿足程度。但是，公共服務(wù)消費(fèi)者的需求偏好存在異質(zhì)性和多樣性，公共服務(wù)供給數(shù)量越多并不一定與這種差異且多元的公共服務(wù)需求偏好保持一致。因此，公共服務(wù)效率績(jī)效只有在保障公共服務(wù)效果績(jī)效的基礎(chǔ)上才有價(jià)值和意義，或者說(shuō)公共服務(wù)效果績(jī)效內(nèi)含了對(duì)效率績(jī)效的要求。如上所述，公共服務(wù)效率績(jī)效和效果績(jī)效同屬經(jīng)濟(jì)效率層面上的績(jī)效，兩者是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)公平績(jī)效的基礎(chǔ)。因?yàn)檎a(chǎn)更多更優(yōu)的公共服務(wù)(做大蛋糕)為公平分配(切好蛋糕)提供了物質(zhì)保障和現(xiàn)實(shí)可能。而公共服務(wù)公平績(jī)效又會(huì)反作用于效率績(jī)效和效果績(jī)效。理論和實(shí)證研究表明，公平分配有利于緩解社會(huì)矛盾，提升經(jīng)濟(jì)效率[16]。因此，當(dāng)前改善政府公共服務(wù)績(jī)效，提升民生福祉水平，需要保證政府公共服務(wù)效率績(jī)效、效果績(jī)效和公平績(jī)效的內(nèi)在統(tǒng)一。

五、政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程邏輯

政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容框架系統(tǒng)展示了績(jī)效評(píng)價(jià)的價(jià)值取向和內(nèi)容維度，但無(wú)法揭示公共服務(wù)績(jī)效的形成機(jī)理和內(nèi)在規(guī)律，以及無(wú)法獲取關(guān)鍵績(jī)效評(píng)價(jià)因素并歸類設(shè)計(jì)相應(yīng)可操作性的評(píng)價(jià)指標(biāo)群或體系，這需要我們進(jìn)一步構(gòu)建基于政府公共服務(wù)活動(dòng)邏輯的過(guò)程框架。根據(jù)邏輯模型(Logic Model)思想，組織活動(dòng)可以從線性關(guān)系層面上分解為投入(inputs)、活動(dòng)(activities)、產(chǎn)出(outputs)、結(jié)果(outcomes)以及影響(impact)等要素(吳建南、劉佳，2007)[17]。邏輯模型建構(gòu)了組織投入與最終結(jié)果之間的概念化關(guān)系，有助于洞察組織行為的運(yùn)行過(guò)程和內(nèi)在邏輯，并根據(jù)各環(huán)節(jié)之間的因果關(guān)系遴選出最合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。因此，將邏輯模型運(yùn)用于政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)中是非常合意的。圖2顯示了基于邏輯模型的政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程框架。

圖2 基于邏輯模型(Logic Model)的政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程框架

政府公共服務(wù)供給大致遵循資源投入、活動(dòng)、產(chǎn)出、結(jié)果和影響等過(guò)程?？紤]到邏輯模型中的活動(dòng)環(huán)節(jié)是利用資源對(duì)計(jì)劃的執(zhí)行，屬于計(jì)劃實(shí)現(xiàn)的一個(gè)內(nèi)在部分，可以通過(guò)投入和產(chǎn)出間的對(duì)比關(guān)系得到反映，而影響環(huán)節(jié)是組織系統(tǒng)本身無(wú)法直接控制的部分，所以我們重點(diǎn)考察邏輯模型中的投入、產(chǎn)出和結(jié)果三個(gè)環(huán)節(jié)。具體來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)投入是政府提供公共服務(wù)時(shí)所需要并且可獲得的人力資源、財(cái)政資源、物質(zhì)資源、組織資源和社會(huì)資源等。鑒于公共服務(wù)由政府主導(dǎo)供給的情況下，物質(zhì)資源與人力資源的投入歸根結(jié)底來(lái)自于財(cái)政資金的支持和保障，所以本文嚴(yán)格按照預(yù)算額度和合法程序，統(tǒng)一采用預(yù)算內(nèi)財(cái)政支出刻畫(huà)公共服務(wù)的投入狀況。這樣處理還有利于對(duì)公共服務(wù)績(jī)效的系統(tǒng)評(píng)價(jià)以及評(píng)價(jià)結(jié)果的比較分析。公共服務(wù)產(chǎn)出是政府公共服務(wù)活動(dòng)的直接產(chǎn)物，表現(xiàn)為公共服務(wù)的類型和水平。而公共服務(wù)結(jié)果則是公共服務(wù)產(chǎn)出對(duì)公眾產(chǎn)生的實(shí)際影響，最終表現(xiàn)為公眾消費(fèi)或享受公共服務(wù)所獲得的改善程度或者說(shuō)滿意程度。根據(jù)政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程框架，我們可以選擇公共服務(wù)投入、產(chǎn)出和結(jié)果三個(gè)邏輯維度構(gòu)建系統(tǒng)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

從公共行政理論演變的脈絡(luò)看，傳統(tǒng)公共行政理論建立在威爾遜政治與行政二分理論以及馬克斯·韋伯科層制理論的基礎(chǔ)上，盡管實(shí)現(xiàn)了政府管理的效率性，但因過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府作為公共管理主體的唯一性，結(jié)果使政府普遍陷入管理危機(jī)和財(cái)政危機(jī)。新公共管理理論對(duì)傳統(tǒng)公共行政模式帶來(lái)了根本性的、方向性的變革，其主張從傳統(tǒng)政府主體中心主義轉(zhuǎn)變?yōu)椤邦櫩蛯?dǎo)向”的客體中心主義，并通過(guò)分權(quán)式的組織結(jié)構(gòu)以增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)公眾需求的回應(yīng)性。此外，強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該致力于實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的公共結(jié)果而非致力于嚴(yán)格控制完成該項(xiàng)工作所投入的公共資源(珍妮特·V.登哈特、羅伯特·B. 登哈特，2004)[18]，政府的評(píng)估和報(bào)酬體制主要關(guān)注于結(jié)果而非財(cái)政效率和控制(Osborne and Gaebler,1992)[19]。在此基礎(chǔ)上，新公共服務(wù)理論進(jìn)一步提出了民主、責(zé)任、公正和公平等政府理應(yīng)追求的價(jià)值取向而非僅僅追求經(jīng)濟(jì)和效率，從而厘清了政府主體與公民社會(huì)的關(guān)系?？梢钥闯?，“結(jié)果關(guān)注”“公眾導(dǎo)向”以及“效率公平融合”正成為公共管理活動(dòng)的一種趨勢(shì)。為此，我們將政府公共服務(wù)效率績(jī)效、效果績(jī)效和公平績(jī)效三維績(jī)效內(nèi)嵌于政府公共服務(wù)活動(dòng)邏輯過(guò)程之中，以此建構(gòu)政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的綜合理論框架(見(jiàn)圖3)。需要說(shuō)明的是，由于公共服務(wù)產(chǎn)出和結(jié)果之間具有高度相關(guān)性，且OECD(1997)也認(rèn)為績(jī)效結(jié)果包含了產(chǎn)出、服務(wù)質(zhì)量和顧客滿意度等[20]，因此，公共服務(wù)效率績(jī)效和公平績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)可以不將公共服務(wù)產(chǎn)出與結(jié)果嚴(yán)格界分。

圖3 基于價(jià)值取向的政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)理論框架

六、結(jié)論與討論

保障和改善民生是新常態(tài)時(shí)期轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實(shí)現(xiàn)包容式增長(zhǎng)的根本任務(wù)。鑒于民生福祉與公共服務(wù)高度關(guān)聯(lián)，為公眾提供民生性公共服務(wù)理所當(dāng)然是政府承擔(dān)的核心職責(zé)。這意味著，民生發(fā)展績(jī)效依賴于政府公共服務(wù)供給績(jī)效的優(yōu)化，需要政府提供更富效率、更有效果和更為公平的民生性公共服務(wù)。并且，近年來(lái)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生領(lǐng)域社會(huì)問(wèn)題的集中爆發(fā)凸顯了改善政府公共服務(wù)績(jī)效的緊迫性。為此，我們主張政府公共服務(wù)績(jī)效是一個(gè)復(fù)雜的多層次系統(tǒng)，評(píng)價(jià)政府公共服務(wù)績(jī)效應(yīng)該秉持社會(huì)公平正義的基本價(jià)值取向，并在民生導(dǎo)向下實(shí)現(xiàn)效率和公平的和諧統(tǒng)一；基于社會(huì)成員可行能力的拓展，新常態(tài)時(shí)期應(yīng)該重點(diǎn)關(guān)注教育醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)等與民生息息相關(guān)的公共服務(wù)；以政府公共服務(wù)活動(dòng)過(guò)程邏輯為主線，整合考慮政府公共服務(wù)供給的效率績(jī)效、效果績(jī)效和公平績(jī)效。

接下來(lái)運(yùn)用政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的理論框架，可以從投入、產(chǎn)出和結(jié)果三個(gè)視角構(gòu)建民生導(dǎo)向的政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)應(yīng)遵循客觀性、系統(tǒng)性、獨(dú)立性和應(yīng)用性原則，實(shí)現(xiàn)靜態(tài)與動(dòng)態(tài)、綜合與具體、主觀與客觀的融合；并運(yùn)用該指標(biāo)體系對(duì)政府公共服務(wù)績(jī)效進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)價(jià)，獲取當(dāng)前政府公共服務(wù)績(jī)效的特征事實(shí)、問(wèn)題表現(xiàn)和發(fā)展趨勢(shì)；最后提出契合中國(guó)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制背景的改善公共服務(wù)績(jī)效的系統(tǒng)策略。

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[責(zé)任編輯：朱丕智]

On the Evaluation Framework of Government Public Service Performance with the People’s Livelihood-Oriented

Guan Yongbin

(College of Geography and Tourism, Chongqing Normal University, Chongqing 400047, China)

Protecting and improving people’s livelihood is the core responsibility of the government. To solve the current livelihood problems, improve the performance of people’s livelihood depends on the optimization of the public service supply performance. In other words, this requires the government to provide more efficient, more effective and more equitable livelihood public services. Therefore, based on the people’s livelihood, this paper attempts to construct the theoretical framework of government public service performance evaluation from value orientation, scope selection, content definition and process logic.

improvement of people’s livelihood; public service; performance evaluation

2017-07-06

官永彬(1978-)，男，重慶璧山人，重慶師范大學(xué)地理與旅游學(xué)院，博士、副教授。

國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“民生導(dǎo)向的政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)與改善研究”(12BGL119)。

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1673—0429(2017)03—0067—07