陳松林

應該說，經(jīng)過近十年人大代表培訓實踐，人大代表培訓工作尤其是其中的全國人大代表培訓工作，取得了很大的成績。近年來，人大代表參政議政能力、人大工作的實效都有了很大的提高[1]。與由全國人大常委會負責的全國人大代表培訓制度相對規(guī)范，具備較強的合理性和科學性不同，由各級地方人大常委會負責的基層人大代表培訓制度，存在很多問題。這些問題主要表現(xiàn)在培訓內容不科學、培訓形式單一、培訓組織體系不健全、培訓效果不佳等。堅持和完善我國的人民代表大會制度，當然包括對基層人大代表培訓制度的完善。在當下全面依法治國、堅持和完善人民代表大會制度的背景下，需要我們結合人民代表大會制度理論研究創(chuàng)新的最新成果，及時對基層人大代表培訓制度中的問題進行研究，結合我國社會經(jīng)濟發(fā)展和法治進程的實際，針對基層人大代表培訓制度中存在的問題，提出系統(tǒng)而科學的解決方案。雖然近年來理論界已經(jīng)注意到基層人大代表培訓制度中存在的問題，并進行了一些理論探索，但總體而言，缺乏對基層人大代表培訓制度的深入思考，也未能提出基層人大代表培訓制度完善與創(chuàng)新的系統(tǒng)方案。自2006年系統(tǒng)、全面實施基層人大代表培訓制度以來，江蘇省鎮(zhèn)江市在基層人大代表培訓方面取得了不錯的成績，形成了一套自己的做法，積累了一定的經(jīng)驗，對如何解決普遍存在的基層人大代表培訓制度中的問題，如何完善和創(chuàng)新基層人大代表培訓制度，具有一定的參考借鑒意義。本文擬結合鎮(zhèn)江開展基層人大代表培訓的實際，就基層人大代表培訓制度的完善與創(chuàng)新，提出自己的看法。

一、基層人大代表培訓制度的現(xiàn)狀分析

（一） 基層人大代表培訓制度的問題

1.基層人大代表培訓內容缺乏系統(tǒng)性、科學性。很多地方基層人大代表培訓，在內容上缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，沒有預先就基層人大代表培訓制訂詳盡、科學且結合本地基層人大代表參政議政實際的培訓大綱。實際培訓中往往只是對《憲法》《代表法》《監(jiān)督法》等法律進行純理論上的解讀，缺乏針對代表履職實際和本地地方人大工作實際的內容?！胺梢?guī)定了代表有審議、提案、提議、選舉、質詢、詢問、罷免、表決、視察等多項職權， 但基層人大代表培訓內容大多為代表法、監(jiān)督法等法律法規(guī)。而對代表如何審議政府工作報告、如何進行執(zhí)法檢查， 如何審議財政預算報告、如何進行持證視察等專業(yè)知識的培訓卻很少?！盵2]

2.基層人大代表培訓形式單一。一些地方基層人大代表培訓往往簡單地采用主要針對未成年人的課堂講授方式，而不是從基層人大代表不同于學校教育中未成年人的自身特點出發(fā)而采用豐富多樣的培訓形式?！芭嘤柣鶎尤舜蟠頃r， 一些地方方法不靈活， 往往采用以會代訓的形式， 培訓中又大多是照本宣科， 給代表讀讀憲法、監(jiān)督法、代表法等法律法規(guī)， 沒有實例講解， 不能對法律條文進行解釋?！盵3]這種單一、枯燥的課堂教學的培訓形式，違背了因材施教的教學規(guī)律。

3.基層人大代表培訓的組織實施有待強化。很多地方對基層人大代表培訓未能制定系統(tǒng)、科學的組織保障制度。對培訓的課時、培訓的教材與教學資料、培訓的師資力量、培訓的具體組織實施、培訓的經(jīng)費保障等都缺乏系統(tǒng)、科學的規(guī)劃。往往等培訓開始時，隨機臨時應付。

4.基層人大代表培訓考核與激勵機制有待完善?；鶎尤舜蟠砼嘤栔贫戎腥绻麤]有培訓的考核與激勵機制，當然無法調動基層人大代表參與培訓的積極性。很多地方的基層人大代表培訓根本就沒有設計對培訓的考核機制與激勵機制，培訓完畢即告結束?；蛘咧辉O計了以試卷作答的考試方式進行培訓考核，只注重對培訓知識的識記而非針對基層人大代表培訓后的履職情況等培訓的實效進行考核。

（二）完善與創(chuàng)新基層人大代表培訓制度的必要性

1.完善與創(chuàng)新基層人大代表培訓制度是應對現(xiàn)行的基層人大代表培訓制度問題的需要。自2005年12月全國人大常委會辦公廳印發(fā)的《關于全國人大代表學習培訓工作的若干意見》明確了人大代表培訓制度是我國人民代表大會制度的組成內容以來，全國各地基層地方人大都建立了自己的基層人大代表培訓制度，對基層人大代表進行培訓是一項地方人大普遍開展的工作?！洞矸ā返谒臈l第四款將人大代表參加履職學習作為人大代表應當履行的義務予以規(guī)定，第三十九條更是規(guī)定縣級以上的各級人民代表大會常務委員會應當有計劃地組織代表參加履職學習，協(xié)助代表全面熟悉人民代表大會制度、掌握履行代表職務所需的法律知識和其他專業(yè)知識。然而，現(xiàn)行的基層人大代表培訓制度存在的諸多問題使得基層人大代表培訓的效果欠佳，甚至很多地方基層人大代表培訓存在走過場的現(xiàn)象?！叭欢?，從現(xiàn)有研究的反饋來看，近年來人大代表的培訓工作雖然取得了一定成效，但仍有較多不足，整體上仍需要較大改進?！盵4]完善和創(chuàng)新基層人大代表培訓制度，正是解決現(xiàn)有的基層人大代表培訓制度存在問題的需要。

2.完善與創(chuàng)新基層人大代表培訓制度是提升人大代表參政議政能力的需要。黨的十八屆四中全會以來，我國法治進程的步伐明顯加快，法律在國家治理和社會管理中的地位與作用日益彰顯。而作為國家權力機關、承擔國家立法職能和監(jiān)督職能的人民代表大會，在治國理政中也發(fā)揮著越來越重要的作用。人民代表大會地位的提升與作用的強化，對人大代表的參政議政能力提出了更高的要求。無論是立法審議還是對“一府兩院”的監(jiān)督，都需要人大代表充分展現(xiàn)自身的參政議政能力[5]。基層人民代表大會制度是我國人民代表大會制度的有機組成部分。基層人大代表占據(jù)了全體人大代表的大多數(shù)?；鶎尤舜蟠硭刭|的提升，是人大代表素質提升的關鍵?！澳壳埃珖?00多萬名各級人大代表，他們素質的高低，履職的好壞，直接決定和影響著人民當家作主權利的實現(xiàn)。因此，強化代表的責任意識，提高履行職務的能力，就顯得尤為重要?！盵6]只有增強基層人大代表的參政議政能力，才能真正意義上實現(xiàn)人大代表素質提升和能力的飛躍。而創(chuàng)新基層人大代表培訓制度，提升基層人大代表培訓實效，正是增強基層人大代表參政議政能力的有效途徑。

3.完善與創(chuàng)新基層人大代表培訓制度是推進人大制度改革創(chuàng)新的需要。黨的十八屆三中全會提出，要推動人民代表大會制度與時俱進。習近平總書記在2014年9月5日慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的重要講話中指出堅持和完善好人民代表大會制度是我們重大的歷史責任。近年來，理論界對如何進一步完善我國的人民代表大會制度進行了深入的思考，提出了很多人民代表大會制度改革創(chuàng)新的設想與建議。而實踐中，很多地方都在開展人民代表大會制度創(chuàng)新的探索。這些關于人民代表大會制度改革創(chuàng)新的理論設想與實踐舉措包括完善人大代表的選舉制度、人大代表的專職化、人大代表立法助理制度與人大代表工作室制度、人大代表退出機制等諸多內容，其主要目標在于通過提升人大代表的履職效能，強化人民代表大會制度的立法職能與監(jiān)督職能，充分發(fā)揮人民代表大會制度在國家治理中的作用[7]。人民代表大會制度作為一套系統(tǒng)的理論體系，其內含的各項制度之間具有內在的有機聯(lián)系?；鶎尤舜蟠砼嘤栔贫鹊膭?chuàng)新，與上述各項人大制度改革創(chuàng)新，本質上都是為了提升人民代表大會制度在國家治理中的實效，具有相輔相成的關系?！拔阌怪靡?，人民代表大會制度及其理論研究，已有了長足進展，但仍需持續(xù)地深入和全面系統(tǒng)地推進?！盵8]人大代表培訓制度創(chuàng)新是整個人大制度創(chuàng)新的有機組成部分，對推進人民代表大會制度理論研究、改革完善人民代表大會制度具有積極意義。

二、基層人大代表培訓制度的鎮(zhèn)江實踐

經(jīng)過十年來的基層人大代表培訓實踐，鎮(zhèn)江在基層人大代表培訓制度方面積累了一定的經(jīng)驗和特色。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）圍繞提升基層人大代表履職能力的目標確定培訓內容

依照《鎮(zhèn)江市人大代表學習培訓制度》的規(guī)定，鎮(zhèn)江基層人大代表培訓內容包括三部分：（1）憲法、法律和人大制度的基本理論。這一部分主要圍繞中國特色社會主義政治制度、堅持和完善人民代表大會制度、建設社會主義政治文明，學習人民代表大會制度的基本理論、《憲法》以及《選舉法》《代表法》《監(jiān)督法》《全國人民代表大會組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等法律和《江蘇省實施〈代表法〉辦法》《江蘇省選舉實施細則》等地方性法規(guī)，既讓人大代表了解憲法的基本知識、選舉制度的基本內容、地方國家機構的組成情況，了解代表的性質、地位、作用和代表的權利、義務。同時結合江蘇實際，讓代表了解江蘇省相關地方性法規(guī)，增強代表學習基本理論的針對性。（2）代表履職的程序、形式和方法。這一部分的內容直接關乎人大代表履職能力的知識。其主要圍繞代表依法履職，讓代表學習鎮(zhèn)江市人民代表大會及其常委會的議事規(guī)則和工作程序及有關的制度、辦法等，學習如何在大會期間審議各項工作報告、審查國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃、審查財政預算和決算，學習中央和省、市委關于代表工作的文件，學習提出議案、建議、批評和意見的方法以及代表在閉會期間參加各項活動等方面的規(guī)定，了解有關機關和組織對議案、建議、批評和意見辦理的程序和方法。（3）代表履職所需的其他專門知識。這一部分內容主要是為了提升人大代表綜合素質而設計。主要包括圍繞全市的中心工作，結合立法、監(jiān)督和代表專題調研、視察，提出議案和建議、批評和意見等方面的工作，學習所需要的有關專門知識。從鎮(zhèn)江基層人大代表培訓內容看，其突出了能力導向的培訓思路，重在通過為基層人大代表提供實用的履職知識和相關專門知識，提升其參政議政的能力。

（二）結合實際安排靈活多樣的培訓形式

鎮(zhèn)江基層人大代表培訓在培訓形式的安排上也頗具特色。結合基層人大工作實際和人大代表個人情況，安排了多種形式的培訓。（1）人大代表初任培訓。人大代表初任培訓由市人大常委會或委托各轄市區(qū)人大常委會組織，對初任人大代表安排兩天左右的集中培訓，主要學習人民代表大會制度的基本理論、憲法基本知識、代表地位、權利和義務，市人大及其常委會議事規(guī)則、工作程序等內容。初任培訓于新一屆代表當選后至市人民代表大會第一次會議召開前進行安排，以利于初任人大代表學以致用，在經(jīng)過培訓后利用培訓所學到的知識參政議政。（2）履職培訓。履職培訓結合鎮(zhèn)江市人大工作實際，于每屆市人民代表大會第一次會議召開后至三次會議的兩年期間內安排，以兩至三天集中培訓的方式，主要以專家授課、研討交流的方式，結合執(zhí)行代表職務，學習大會期間如何審議工作報告等，代表議案、建議、批評和意見的提出及辦理；大會閉會期間代表活動的開展等。（3）專題培訓。專題培訓主要結合黨和國家的中心工作以及人大的工作安排，在代表五年任期內，根據(jù)實際需要，選擇專題進行深度培訓學習。（4）其他形式的培訓。諸如：基層人大代表小組、行業(yè)代表小組在人大閉會期間結合本組實際，采用集中和自學相結合的形式，組織人大代表學習有關法律、法規(guī)，市人大常委會的決議、決定及有關會議、文件精神；市人大常委會會議期間，結合市人大及其常委會的工作，安排常委會組成人員學習有關法律知識；根據(jù)工作需要組織代表赴外地學習考察等。

（三） 強化基層人大代表培訓的保障措施

依照《鎮(zhèn)江市人大代表學習培訓制度》的規(guī)定，基層人大代表培訓應該具備充足的保障措施，以保證其有效運行。（1）培訓經(jīng)費保障?；鶎尤舜蟠韰⒓优嘤柕挠嘘P經(jīng)費，納入本級財政預算。代表所在單位對代表參加培訓，應按照法律的有關規(guī)定予以保障。（2）培訓組織保障?；鶎尤舜蟠砼嘤栍墒腥舜蟪Ｎ瘯k公室和人事代表聯(lián)絡委員會負責組織實施，市人大常委會有關工作部門按照職責分工予以配合。市人大常委會辦公室和人事代表聯(lián)絡委員會制訂代表的五年培訓規(guī)劃，并根據(jù)培訓規(guī)劃制訂年度培訓計劃，同時將代表培訓的規(guī)劃和年度培訓計劃，印發(fā)給代表和轄市區(qū)人大常委會。（3）培訓時間保障。明確代表參加學習培訓是代表依法履職的重要活動。新當選的代表在任期內參加集中學習培訓的時間一般為五至七天。（4）培訓資料保障。市人大常委會辦公室和人事代表聯(lián)絡委員會負責基層人大代表培訓資料的審定和編印，將相關授課制作成視頻文件光盤，并向代表寄發(fā)培訓資料、授課視頻光盤和各級人大刊物等。

（四）注重對基層人大代表培訓的考核驗收

依照《鎮(zhèn)江市人大代表學習培訓制度》的規(guī)定，所有培訓結束后，都需要進行驗收考核。驗收考核的形式可以根據(jù)情況，安排考核測試、試卷考試、撰寫心得體會等方式，檢驗學習效果。作為基層人大代表培訓考核的依據(jù)之一，鎮(zhèn)江還建立了基層人大代表培訓檔案，記錄每一位參加培訓的基層人大代表的培訓學習內容、培訓課時時長、培訓階段以及整體的培訓活動的組織實施等情況?；鶎尤舜蟠砼嘤枡n案由市人大常委會辦公室和人事代表聯(lián)絡委員會負責建立。除了可以作為參與培訓的基層人大代表培訓考核的依據(jù)外，基層人大代表培訓檔案也是總結培訓經(jīng)驗、改建后續(xù)培訓的重要手段。

三、基層人大代表培訓制度的完善與創(chuàng)新

在當下堅持和完善人民代表大會制度的背景下，針對現(xiàn)行基層人大代表培訓制度存在的問題，結合鎮(zhèn)江市基層人大代表培訓的實踐探索，我們認為，基層人大代表培訓制度可以按照以下思路進行完善與創(chuàng)新。

（一）完善基層人大代表培訓內容

1.明確基層人大代表培訓的內容屬性。《代表法》第四條、第三十九條將代表接受履職培訓學習作為人大代表的一項法律義務予以規(guī)定。作為法律義務的人大代表履職培訓學習，既是業(yè)務能力的培訓學習，也是政治素養(yǎng)的培訓學習。作為我國根本政治制度的人民代表大會制度，不僅僅是一種代議制的民主形式，而是蘊含著更深層次的政治觀念與意識形態(tài)內涵?！皬姆晌谋镜慕嵌葋砜矗袊娜舜笾贫润w現(xiàn)出最大限度的共和特征和民主特征，它遠遠超越了西方式的代議民主，超越了西方式的分權制衡體制，將人民當家作主的精神和原則落實到了真正的制度設計之中?！盵9]一定程度上，人民代表大會制度既是一種國家治理的工具，更是一種反映社會主義意識形態(tài)和政治理念的制度。因此，基層人大代表培訓的內容，就不應該僅限于履職業(yè)務能力的培訓，還應該包括對其政治素養(yǎng)的培訓，通過培訓提高其政治立場的堅定性、政治嗅覺的敏感性和政治觀念的先進性。要明確基層人大代表培訓的內容屬性，即其既是業(yè)務能力培訓，也是政治能力培訓。鎮(zhèn)江基層人大代表培訓制度在這方面也有所嘗試，其將政治素養(yǎng)作為基層人大代表必備的能力之一，并圍繞提升基層人大代表政治素養(yǎng)而專門設置了培訓課程[10]。

2.按照系統(tǒng)性、科學性的要求，確立能力培養(yǎng)導向而非知識傳授導向的培訓課程體系。與面向未成年人的學校教育一般以知識傳授為主不同，作為一種面向成人的繼續(xù)教育形式的基層人大代表培訓，理應以能力培育為導向。這種能力，既包含代表的履職業(yè)務能力，更包含代表的政治能力。設計基層人大代表培訓的課程體系，應該堅持能力導向。這方面可以參照前文所述的鎮(zhèn)江基層人大代表培訓制度的做法，以提升基層人大代表履職能力、政治能力為導向，為基層人大代表培訓設計科學的課程體系。具體而言，在提升基層人大代表政治素養(yǎng)與能力方面，可以設置《形勢與政策解讀》《人大代表道德素養(yǎng)與政治素養(yǎng)》等課程；在提升基層人大代表參政議政的業(yè)務能力方面，可以設置《憲法》《立法法》《代表法》《監(jiān)督法》《全國人民代表大會組織法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《提案規(guī)范》《預算與財政法》《司法制度》《經(jīng)濟社會形勢分析》《社會調查》《口才與溝通》《談判技巧》等課程。另外，要結合地方人大各專門委員會、工作委員會的工作或者參與培訓的基層人大代表的提案、建議與質詢工作的實際，設計若干針對性強的專題，進行有的放矢的培訓，以進一步豐富培訓內容。

3.按照模塊化課程設置理念提供多樣化的課程選擇方案?；鶎尤舜蟠韥碜圆煌袠I(yè)與崗位，年齡、職業(yè)、專長與受教育經(jīng)歷等各不相同。“由于自身特性的差異，不同代表對培訓的需求也是不同的?！盵11]依照因材施教的基本理念，在設計基層人大代表培訓課程體系時，在滿足共性要求的同時，應該盡可能兼顧不同的基層人大代表在年齡、職業(yè)、專長與受教育經(jīng)歷上的差異，盡可能提供適合其差異化需求的培訓課程。采用模塊化課程設置理念，為基層人大代表提供多樣化的培訓課程選擇，不失為一種上佳的方案。“所謂課程設置模塊化，就是運用系統(tǒng)模塊化設計原理，以課程教育和管理功能分析為基礎，建立分層級的課程模塊管理系統(tǒng)，分別將內在邏輯聯(lián)系緊密、學習方式要求和教學目標相近的教學內容，整合成相對完整獨立的課程模塊，構建各學科課程模塊庫，由學習主體根據(jù)專業(yè)人才培養(yǎng)要求，按培養(yǎng)計劃選擇確定課程模塊，組合形成個性化課程體系?！盵12]模塊化的課程設置，讓學習者既可以根據(jù)自己的興趣、需要和基礎對教學模塊內容進行選擇，也可以根據(jù)自己的具體條件掌握學習進度，從而提高學習的積極性，促進個性化學習，保證每學完一個模塊就可以獲得相關的知識、能力或技能。

（二）完善基層人大代表培訓形式

1.堅持集中培訓與分散自學相結合?；鶎尤舜蟠砼嘤杻热葚S富，課程數(shù)量眾多。如果完全依靠集中培訓，很難完成全部內容的培訓任務。因此，需要堅持集中培訓與分散自學相結合，利用基層人大代表大部分具有相當?shù)氖芙逃潭群拓S富的人生閱歷、具備一定的自學能力的優(yōu)勢，在集中培訓之余，按照課程大綱的要求，進行相應課時的自學。

2.堅持課堂講授與其他培訓形式相結合。在對基層人大代表進行集中培訓時，課堂講授無疑是重要的培訓形式。但是如果僅僅局限于課堂講授而忽略其他形式多樣的培訓方式，肯定不是明智的選擇?；鶎尤舜蟠肀旧磔^高的綜合素質和豐富的人生閱歷，使得我們完全可以利用這些優(yōu)勢條件，在對其進行培訓時，采取更加靈活多樣的教學形式，以達至更好的教學效果。比如，在集中培訓中可以就相關培訓課程內容結合基層人大的工作安排或者基層人大代表所在崗位、單位的工作實際，穿插組織參訪、實地考察、社會調查等科目，一方面強化對相關培訓課程課堂教學內容的識記，增強對相關知識的掌握，另一方面又可以通過參訪、實地考察、社會調查等讓基層人大代表運用或者驗證課堂教學知識，從而進一步升華對相關課程知識的理解。再比如，可以在諸如《口才與溝通》《談判技巧》等課程中采用情景模擬的教學方法，采用會議模擬、模擬談判、小組討論、辯論賽等靈活多樣的教學方式。

3.充分運用計算機、互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術手段。當下，以計算機、互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)為代表的現(xiàn)代信息技術手段被廣泛地運用于教學中，對教學產(chǎn)生了重大而深遠的影響?！靶畔⒓夹g是現(xiàn)代教育的手段，是以計算機網(wǎng)絡為核心的現(xiàn)代科學技術應用于教育的產(chǎn)物。它用先進的教育思想、教育模式、教育手段和現(xiàn)代科技成果為教育服務。并以視聽技術、計算機技術、網(wǎng)絡為主要媒介，通過各種媒體和學生之間產(chǎn)生的交互作用而達到教學目的?！盵13]基層人大代表培訓，當然應該順應這種趨勢，充分運用計算機、互聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術手段，以提高培訓效率，增強培訓效果。一方面可以考慮運用計算機和現(xiàn)代信息技術手段，就相關培訓課程制作精彩的課件，以供課題教學使用。另一方面，也可以將相關精彩的課堂授課進行錄制，制作成視頻光盤，上傳到網(wǎng)絡作為網(wǎng)絡課程在更大范圍內予以分享。還可以利用基層人大網(wǎng)站設置相關基層人大代表培訓論壇，或者建立基層人大代表培訓QQ群、微信群，供參與培訓的教師、專家學者、基層人大代表就課程內容進行輔導答疑、討論。更可以利用微信平臺設置微課堂，將基層人大代表培訓相關精品課程上線傳播。

（三） 創(chuàng)新基層人大代表培訓考核

對基層人大代表進行培訓的目的，在于增強基層人大代表的履職能力，并進而讓這些增強了的履職能力被運用于基層人大代表的履職實踐中。因此，對基層人大代表培訓的考核，不能僅僅停留在對知識與能力的考核上，還應該考核其知識與能力的轉化效果，即其運用這些知識與能力參政議政的實效。一定程度上，后者更是對基層人大代表培訓考核的重點。故而在設計基層人大代表培訓考核制度時，應該從兩個方面著手。首先，通過試卷作答、調研報告、論文、學習心得等的寫作等考試或者測評的方法，進行基層人大代表培訓第一階段的考核。考核的內容是基層人大代表對相關培訓課程知識體系的掌握程度。其次，通過考察參加培訓的基層人大代表履行人大代表職責的情況，進行基層人大代表培訓第二階段的考核。考核的內容是基層人大代表將所掌握的培訓知識進行轉化和運用的效果。具體可以通過統(tǒng)計分析參與培訓的基層人大代表提議案數(shù)量、質量，聯(lián)系社情民意、進行監(jiān)督質詢等參政議政的情況等確定考核等級。

（四）創(chuàng)新基層人大代表培訓組織實施保障、經(jīng)費保障與師資保障

當下基層人大代表培訓的組織一般由各級人大常委會負責組織，人大常委會辦事機構或者專門委員會負責具體實施。培訓經(jīng)費列入地方財政預算。應該說這符合《代表法》將參與培訓學習作為人大代表法律義務的規(guī)定精神，體現(xiàn)了作為國家機關的各級人大常委會在基層人大代表培訓上的主體責任，也確保了培訓經(jīng)費的投入?？紤]到隨著人民代表大會制度的發(fā)展以及基層人大代表參政議政職能的不斷強化，且隨著我國法治進程的逐步推進法律體系日趨豐富完善后法律知識體系不斷擴充，基層人大代表在培訓課程內容、培訓頻次等方面均會有較大的增加。這自然會相應增加基層人大代表培訓的組織實施保障和經(jīng)費保障的任務。另一方面，隨著幾十年的改革開放與經(jīng)濟建設，中國社會力量有了長足的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計，截至2015年11月，全國社會組織數(shù)量已超過60萬家，其中公益組織1.6萬家。而截至2016年7月，中國公益基金會已達5000家。這些數(shù)量龐大的社會組織、公益組織以及公益基金會中，肯定有很多有志于參與基層人大代表培訓這樣的公益事業(yè)，而且很多社會組織、公益組織具有培訓專長和專業(yè)培訓力量。因此，可以在堅持各級人大常委會對基層人大代表培訓主體責任和主要由政府財政承擔培訓經(jīng)費的同時，在確?；鶎尤舜蟠砼嘤栒_的政治方向和科學的培訓內容的前提下，充分吸收社會力量和社會資金，發(fā)揮相關社會組織、公益組織的培訓專長，讓一些專業(yè)的公益培訓組織或者研究機構承擔一定的基層人大代表培訓的組織實施任務，協(xié)助組織、承辦基層人大代表培訓，承擔部分培訓費用。在減輕各級人大常委會在基層人大代表培訓方面的組織實施保障壓力的同時，也緩解了政府財政承擔培訓經(jīng)費的壓力，并且可以借助相關社會組織、公益組織的培訓專業(yè)特長，提升基層人大代表培訓質量與效果。另外，要建立一支高水平的、相對固定的基層人大代表培訓師資隊伍。具體可以考慮通過吸收高等院校教師、從事人大理論研究的學者、相關具備培訓專業(yè)能力的社會組織中的培訓教員、人大相關專門委員會、工作委員會內具有理論素養(yǎng)的干部等，組建基層人大代表代表培訓的師資隊伍。

（五）結合人民代表大會制度整體改革推進基層人大代表培訓制度的完善與創(chuàng)新

1.運用人大代表立法助理制度強化基層人大代表培訓效果。立法助理制度在國外是一項十分普及的制度。長期以來，美國、英國、法國、德國等主要資本主義國家都普遍實行了立法助理制度，給議員配備立法助理，協(xié)助議員完成調查、提案、立法、質詢等工作。以美國為例，“到目前為止，美國眾議院有1200位左右委員會助理，參議院有1002位，平均每位眾議員有17位個人助理，每位參議員有44位立法幕僚或助手?！盵14]立法助理制度的存在，給議員履行職責提供了極大的幫助?？陀^上立法助理充當了議員的智囊，議員通常會通過立法助理的幫助，了解一些具體的專門問題，熟悉一些原本不熟悉的領域。因此，某些時候立法助理類似培訓老師，一定程度上立法助理制度具有培訓制度的類似功能。建立人大代表立法助理制度是近年來人民代表大會制度創(chuàng)新的內容之一。2002年以來，深圳、重慶等地都試行過給人大常委會組成人員配備立法助理[15]。2016年，北京市朝陽區(qū)人大常委會在建立“代表工作室”的基礎上，推出“人大代表事務助理”，協(xié)助人大代表履職[16]。這標志著人大代表立法助理制度由人大常委會成員擴展到了一般的人大代表?，F(xiàn)實中也有人大代表個人出資聘請立法助理協(xié)助自己履行代表職責[17]。隨著理論上關于人大代表立法助理制度的研究進一步深入，隨著人民代表大會制度的進一步完善，人大代表立法助理制度肯定會進一步發(fā)展。如果基層人大代表配備了立法助理，就可以利用立法助理制度所具有的與培訓制度類似的功能，讓基層人大代表在履職過程中，借助于立法助理的交流，進一步學習相關知識，從而運用人大代表立法助理制度強化基層人大代表培訓效果。

2.將人大代表退出機制運用于基層人大代表培訓考核。我國關于人大代表退出機制的規(guī)定主要體現(xiàn)在《代表法》和《選舉法》中。《代表法》第四十一條有關于代表資格終止情形的規(guī)定。依照《代表法》第四十一條，代表有下列情形之一的，其代表資格終止：（一）地方各級人民代表大會代表遷出或者調離本行政區(qū)域的；（二）辭職被接受的；（三）未經(jīng)批準兩次不出席本級人民代表大會會議的；（四）被罷免的；（五）喪失中華人民共和國國籍的；（六）依照法律被剝奪政治權利的。同時，《選舉法》也規(guī)定了代表罷免制度。《選舉法》第四十四條規(guī)定，對于縣級的人民代表大會代表，原選區(qū)選民五十人以上聯(lián)名，對于鄉(xiāng)級的人民代表大會代表，原選區(qū)選民三十人以上聯(lián)名，可以向縣級的人民代表大會常務委員會書面提出罷免要求。上述諸多人大代表退出方式中，只有罷免帶有明顯的懲罰性。在人大代表退出機制創(chuàng)新過程中，一些地方基于《代表法》第四十一條和《選舉法》第四十九條的規(guī)定衍生出“建議辭職制度”[18]。而建議辭職制度作為一種人大代表退出機制，也具有一定的懲罰性。因此，可以通過罷免制度和建議辭職制度這兩種人大代表退出機制，強化基層人大代表培訓考核。如果基層人大代表培訓過程中考核成績不佳，不能有效履職盡責，則有可能因此而承擔被罷免或者被建議辭職的后果。這樣就通過人大代表的退出機制，進一步強化了基層人大代表培訓的考核效果，刺激基層人大代表學習的動機，激發(fā)其參與培訓的積極性，從而確?；鶎尤舜蟠砼嘤柕男Ч?。

注釋：

[1]從十屆全國人大常委會開始組織全國人大代表進行集中學習以來，十屆全國人大期間，共舉辦全國人大代表學習班14期，參加學習的全國人大代表近1100人次；十一屆全國人大期間，共舉辦全國人大代表學習班33期，參加學習培訓的全國人大代表近6500人次；十二屆全國人大以來，已組織專題學習班和研討班10期，每年組織代表參加集中學習約1000人次。相關內容參見：朱寧寧：《 代表培訓制度化助力代表履職》，載《法制日報》2016年9月27日第10版。而近年來全國人大改革和完善選舉制度、完善全國人大常委會的職權、完善國家權力機關的運行機制、依法賦予設區(qū)的市地方立法權等許多完善人民代表大會制度的重大改革舉措以及地方各級人大圍繞推進社會主義民主法制建設、堅持和完善人民代表大會制度作出的許多有益探索，也說明了人大代表培訓制度取得了很大的成效，有力地促進了人大代表履職能力的提升，推動了人大制度的改革創(chuàng)新。

[2][3]王麗琴：《基層人大代表培訓中存在的問題與建議》，載《新疆人大（漢文）》2008年第7期。

[4][11]成小紅、強舸：《越南國會代表培訓工作的經(jīng)驗與啟示》，載《人大研究》2013年第9期。

[5]從2015年《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》（以下簡稱《代表法》）的修訂這一極為普通的微觀現(xiàn)象可以窺探出隨著法治進程的加快，人大代表肩負的職責日益重大，對人大代表履職能力要求越來越高。2015年修訂《代表法》，通過修改相關條款，在人大代表的工作視察、專題調研、人大代表列席會議和參加執(zhí)法檢查、人大代表批評建議權、人大代表對選區(qū)選民的履職報告義務等方面都進行了強化。

[6]王宜永：《基層人大代表履職現(xiàn)狀、問題原因及對策研究——以濟南市槐蔭區(qū)五里溝地區(qū)人大代表小組為例》，載《人大研究》2010年第3期。

[7]完善人大代表的選舉制度主要舉措是在人大代表選舉制度中增加競爭性。如四川省雅安市選擇三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了人大代表選舉制度改革探索。從288人報名參加人大代表競爭的人員中經(jīng)過公推選擇193人成為正式代表候選人進行差額選舉。雅安因為這場制度試驗而入選2007年度第四屆“地方政府創(chuàng)新獎”。相關內容參見：黃小謹：《地方人大制度創(chuàng)新的理論探析》，載《嘉應學院學報》2010年第1期。從理論上提出人大代表專職化主張的學者較多，如，張瑞存：《我國人大代表專職化的現(xiàn)實障礙及其未來發(fā)展》，載《理論與改革》2004年第3期；劉淑華、郭穎：《論人大代表專職化與我國人民代表大會制度的完善》，載《法學雜志》2008年第4期；殷煥舉、李曉波：《人大代表專職化研究》，載《科學社會主義》2011年第4期等。實踐中全面實行人大代表的專職化并未見諸行動，但是增加專職人大常委會委員是很普遍的改革舉措。2002年1月，深圳市人大常委會率先在全國為兼職常委會委員聘請19名法律助理，2004年重慶市人大試行人大常委會組成人員個人立法助理制，這些都是人大代表立法助理制度的改革嘗試。相關內容參見，鄒平學：《論健全完善人大代表執(zhí)行代表職務的保障制度》，載《求實學刊》2005年第4期；俞榮根、劉霜：《立法助理制度述論》，載《法學雜志》2007年第2期。關于人大代表設立個人工作室，現(xiàn)實中個別地區(qū)曾經(jīng)進行過嘗試。但2010年第十一屆全國人大常委會法工委主任李適時作《關于代表法修正案草案的說明》時表示，工作機構是代表履職的集體參謀助手和服務班子，代表不設個人工作室。相關報道見《人大代表不設“個人工作室”》，載《西安晚報》2010年8月24日第2版。關于人大代表退出機制主要著眼于其完善。相關論述可參見，陳應珍：《人大代表退出機制的困境與出路——兼議“建議辭職制度”》，載《福州大學學報（哲學社會科學版）》2008年第6期；王占紅：《人大代表退出機制需要規(guī)范運作》，載《人大研究》2015年第9期。

[8]周長鮮：《論我國人大代表培訓與研修體系的構建》，載《四川理工學院學報（社會科學版）》2012年第5期。

[9]劉建軍：《人民代表大會制度的成長與國家形態(tài)的更新》，載《中國延安干部學院學報》2010年第2期。

[10]在鎮(zhèn)江基層人大代表培訓方案中，圍繞提升基層人大代表政治素養(yǎng)設置有三門課程，即《黨的政策解讀》，主要解讀黨的方針政策與意識形態(tài)?！妒∥呓庾x》，主要解讀省委的重大決策部署?！妒形呓庾x》，主要解讀市委的重大決策部署。

[12]柯佳敏：《地方高校研究所教學改革思考——課程設置模塊化與開放式教學創(chuàng)新》，載《重慶師范大學學報（哲學社會科學版）》2014年第5期。

[13]劉滌非、趙勵寧：《現(xiàn)代信息技術對我國高等教育的影響》，載《現(xiàn)代情報》2008年第9期。

[14]鄒平學：《論健全完善人大代表執(zhí)行代表職務的保障制度》，載《求實學刊》2005年第4期。

[15]相關內容參見鄒平學：《論健全完善人大代表執(zhí)行代表職務的保障制度》，載《求實學刊》2005年第4期；俞榮根、劉霜：《立法助理制度述論》，載《法學雜志》2007年第2期。

[16]相關報道參見：盧鴻福：《“人大代表事務助理”為人大代表履職助力》，載《人民之聲報》2016年第28期第2版。

[17]民營企業(yè)家、浙江省義烏市全國人大代表周曉光在2003年10月創(chuàng)立了代表聯(lián)系點，招聘專家助手處理有關事務。相關報道參見《南方周末》2004年2月12日A2版相關文章。

[18]“建議辭職制度”于1999年被湖北省襄陽縣首倡，隨后各地相繼效仿，先后在湖南、江蘇、四川、福建、浙江、云南、山東等十多個省份實行。其流程是：首先由有權受理辭職請求的人大常委會研究確定擬建議辭職的人大代表名單；然后由有關組織人事部門出面找代表談話，建議其辭去人大代表職務；再由人大代表向人大常委會提出辭職請求；最后由人大常委會接受代表的辭職請求。但有學者認為建議辭職制度缺乏足夠的法律依據(jù)和正當性。參見，陳應珍：《人大代表退出機制的困境與出路——兼議“建議辭職制度”》，載《福州大學學報（哲學社會科學版）》2008年第6期。

（作者系江蘇大學法學院副教授）