劉素青

【摘要】解釋了區(qū)域政策工具組合使用的必要性，從東北老工業(yè)基地蕭條的表現(xiàn)入手，重點闡述了東北老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略中區(qū)域政策工具的組合使用情況，最后提出未來促進東北老工業(yè)基地振興的政策工具組合建議。

【關(guān)鍵詞】蕭條地區(qū) 東北老工業(yè)基地 區(qū)域政策工具組合

東北老工業(yè)基地的蕭條表現(xiàn)涉及經(jīng)濟、社會、生態(tài)多方面，需要多維度的政策以及對應的組合性政策工具。蕭條表現(xiàn)有：在全國的相對地位下滑，國內(nèi)生產(chǎn)總值在全國所占比例呈明顯下降趨勢；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，以重工業(yè)為主、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)比重大等結(jié)構(gòu)性問題依然突出；國有企業(yè)效益低；失業(yè)問題嚴重，尤其國有企業(yè)職工失業(yè)問題嚴重；資源型城市生態(tài)問題突出。

一、區(qū)域政策工具組合使用的必要性

區(qū)域政策工具分為鼓勵性政策工具和控制性政策工具，鼓勵性政策工具有撥款、優(yōu)惠貸款、減免稅收、基礎設施和工業(yè)與科技園區(qū)?？刂乒ぞ哂薪?、許可制度、課稅。區(qū)域政策工具間的互補性和效果的多元性決定了區(qū)域政策工具組合使用。

撥款援助勞動密集型工業(yè)，可以緩解失業(yè)問題，但不利于優(yōu)化問題區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；提供優(yōu)惠貸款不僅會刺激投資項目的啟動，而且會有助于在項目建成后獲得一定的競爭地位；稅收減免會鼓勵企業(yè)在問題區(qū)域內(nèi)布局，但是稅收減免會妨礙共同體市場內(nèi)統(tǒng)一納稅法；直接援助難以解決企業(yè)所面臨的主要困難，且有可能使得企業(yè)產(chǎn)生嚴重的依賴性。因此短期的直接援助加長期的間接援助更為有效。

改善基礎設施可以提高問題區(qū)域吸引投資的能力，但同時基礎設施也為人口外遷提供了通道；工業(yè)園區(qū)的作用主要包括工業(yè)化、直接或間接創(chuàng)造就業(yè)機會、工業(yè)現(xiàn)代化、吸引新工業(yè)等。布局于問題區(qū)域工業(yè)園區(qū)的企業(yè)通常是外部市場指向的，這會促進問題區(qū)域輸出的增長，但也意味著企業(yè)與當?shù)亟?jīng)濟結(jié)合不緊密，并且許多工業(yè)園區(qū)不能從根本上改變區(qū)域的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。要徹底醫(yī)治區(qū)域病，必須創(chuàng)新，從根本上改變問題區(qū)域的技術(shù)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

二、振興東北老工業(yè)基地政策中政策工具的組合使用及效果

國家出臺的規(guī)劃或政策性文件主要有：《關(guān)于實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》（2003年）、《東北地區(qū)振興規(guī)劃》（2007年）、《國務院關(guān)于進一步實施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見》（2009年）、《東北振興“十二五”規(guī)劃》（2011年）、《關(guān)于近期支持東北振興若干重大政策舉措的意見》（2014年）以及《關(guān)于全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地的若干意見》（2015年）。

調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的政策主要有促進裝備制造等優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)提質(zhì)增效、積極培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、大力發(fā)展以生產(chǎn)性服務業(yè)為重點的現(xiàn)代服務業(yè)、加快發(fā)展現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)。使用的政策工具組合為撥款+優(yōu)惠貸款+減免稅收+工業(yè)園區(qū)+基礎設施+許可制度。撥款主要用于支持重大技術(shù)裝備技術(shù)改造項目、工業(yè)結(jié)構(gòu)改造項目，提高農(nóng)業(yè)補貼。優(yōu)惠貸款主要用于支持重大技術(shù)裝備出口。稅收減免主要用于支持東北地區(qū)等老工業(yè)基地調(diào)整改造，減免農(nóng)業(yè)稅及裝備制造業(yè)等八大行業(yè)的增值稅抵扣。工業(yè)園區(qū)工具主要用于資源型城市接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設?；A設施工具用于修建研發(fā)轉(zhuǎn)化平臺等商業(yè)服務、科研與技術(shù)服務設施?？刂乒ぞ咧饕w現(xiàn)在控制高耗能、高排放和產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

國企效益底下問題的背后實則是體制機制障礙，全面深化改革、擴大開放是振興東北老工業(yè)基地的治本之策。其政策有推進國資國企改革和重點專項領域改革、支持民營經(jīng)濟發(fā)展、擴大對外開放。使用的政策工具組合為撥款+優(yōu)惠貸款。撥款工具用于加大中央國有資本經(jīng)營預算對東北地區(qū)中央企業(yè)的支持力度。優(yōu)惠貸款工具用于支持民營經(jīng)濟發(fā)展。

保障和改善民生的政策主要有解決社保、就業(yè)等重點民生問題，全面實施棚戶區(qū)、獨立工礦區(qū)改造等重大民生工程。使用的政策工具組合為撥款+優(yōu)惠貸款+減免稅收+基礎設施建設。撥款工具主要用于支持棚戶區(qū)改造項目和加大對東北地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付和社保、教育、就業(yè)、保障性住房等領域財政支持力度。優(yōu)惠貸款工具主要用于支農(nóng)支小再貸款。稅收減免主要用于扶持創(chuàng)業(yè)。基礎設施主要用于 “村村通”公路建設等交通設施以及農(nóng)村飲水、電網(wǎng)、道路、污水和垃圾處理等基礎設施建設等。

保護生態(tài)環(huán)境政策著眼于資源和環(huán)境兩方面。保護環(huán)境的政策主要有保護重點林區(qū)、濕地，開展綜合治理工程。使用的政策工具組合為撥款+優(yōu)惠貸款+基礎設施+禁止+許可制度+課稅。撥款工具主要用于加大對資源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付力度和安排環(huán)境保護工程財政資金。優(yōu)惠貸款主要體現(xiàn)在對資源型城市轉(zhuǎn)型的信貸支持上?；A設施工具用于污染防治、水質(zhì)檢測等環(huán)境保護基礎設施。禁止工具用于禁止重點國有林區(qū)天然林商業(yè)采伐，許可制度用于控制高耗能、高排放和產(chǎn)能過剩產(chǎn)業(yè)發(fā)展。課稅主要體現(xiàn)在資源稅的傾斜上。

東北地區(qū)振興十三年取得了階段性成果：綜合經(jīng)濟實力提升；結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快；所有制結(jié)構(gòu)有重大調(diào)整；對外開放取得新進展；社會民生建設步伐持續(xù)加快。此外，完善能源、交通、水利等現(xiàn)代基礎設施體系，生態(tài)環(huán)境建設全面加強，城鄉(xiāng)環(huán)境有所改善。但同時由于機構(gòu)設置和程序安排還沒有到位、政策工具作用還不具體，政策的作用范圍過大等問題的存在，未來政策的調(diào)整依然存在較大空間。

三、結(jié)論

未來促進東北老工業(yè)基地振興的政策措施主要有：改善區(qū)域投資環(huán)境、發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)、就業(yè)培訓政策。政策工具的組合為：適當?shù)膿芸?適當?shù)膬?yōu)惠貸款+一般意義上的稅收減免+重要的基礎設施建設+關(guān)鍵性的工業(yè)和科技園區(qū)建設。間接援助政策在未來促進東北老工業(yè)基地振興中將起到主導性作用。撥款和優(yōu)惠貸款主要用于支持科技創(chuàng)新和基礎設施建設，稅收減免在分散大城市經(jīng)濟活動中發(fā)揮作用，工業(yè)與科技園區(qū)建設能促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和升級。