李苑

政府和社會資本合作模式（PPP）已經(jīng)步入發(fā)展的快車道。

“PPP以前是一條小路，現(xiàn)在一下子涌上來一群人?！蹦砅PP項(xiàng)目從業(yè)人士老趙坦言。

他告訴記者，其所在的PPP項(xiàng)目組2015年年末只有7個人，現(xiàn)在人數(shù)增加了一倍。同時，他們從1個項(xiàng)目組發(fā)展到全國18個項(xiàng)目組，直接參與的PPP項(xiàng)目也從最初的2個上升到了現(xiàn)在的100多個。

這只是PPP發(fā)展的一個縮影。2015年曾被稱為PPP元年，當(dāng)年全國各地推出了1800多個總投資3.4萬億元的PPP項(xiàng)目。短短三年多的時間，PPP項(xiàng)目累計(jì)投資額已沖破14萬億元，穩(wěn)穩(wěn)摘取全球最大PPP市場桂冠。

業(yè)內(nèi)人士表示，經(jīng)過幾年的制度化建設(shè)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，PPP在中國的頂層設(shè)計(jì)、組織保障加速推進(jìn)，PPP市場各參與方的參與能力與活躍度迅猛增長，發(fā)展勢頭空前強(qiáng)勁。

做PPP項(xiàng)目就像學(xué)習(xí)開車

“去年以來，明顯感覺到咨詢PPP業(yè)務(wù)的人士越來越多?！崩馅w表示，這其中就有一個地方鐵路PPP項(xiàng)目讓他印象深刻。對方不但表現(xiàn)出對PPP項(xiàng)目的極大熱情，而且希望他能連夜趕過去洽談。

老趙說，實(shí)際上他在幾年前就跟對方有接觸，但是對方當(dāng)時對PPP模式并不“感冒”?，F(xiàn)在對方主動找上門來，其中一個重要原因就是近年來國家政策的大力推動。

2014年9月，財(cái)政部首次專門就PPP模式發(fā)布框架性指導(dǎo)意見。至今，政府有關(guān)部門已經(jīng)發(fā)布了數(shù)十份PPP政策綱領(lǐng)性文件。這些文件在不同時間、不同節(jié)點(diǎn)為PPP的發(fā)展起到了推波助瀾的作用。

比如，2015年5月國辦轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部等三部委《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》，明確了PPP應(yīng)用的領(lǐng)域主要是指公共服務(wù)領(lǐng)域，具體包括能源、交通運(yùn)輸、水利等，同時提出發(fā)展目標(biāo)是著力化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2016年證監(jiān)會和發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》，這是國務(wù)院有關(guān)部門首次正式啟動PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化，對盤活PPP項(xiàng)目存量資產(chǎn)、提高PPP項(xiàng)目資產(chǎn)流動性等起到重要作用。

從觀望到接受，萬億PPP市場引來資本競相追逐。與此同時，PPP推進(jìn)過程中的一些問題也暴露出來。

盡管有關(guān)部門三令五申，記者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前這些問題依然存在：有些地區(qū)直接指定完成PPP項(xiàng)目任務(wù)量，有些地區(qū)要求PPP項(xiàng)目趕超進(jìn)度，有些地區(qū)設(shè)置隱形壁壘阻止民資進(jìn)入，咨詢機(jī)構(gòu)魚龍混雜，甚至花錢買評級等。

對此，清華大學(xué)PPP研究中心首席專家王守清認(rèn)為，做PPP就像開車，不懂PPP時，以為PPP很簡單，看中央和地方政府那么鼓勵，便摩拳擦掌，想大干一番。特別是有些無知者無畏，也就知道幾個名詞就貿(mào)然做，犯了很多低級錯誤，進(jìn)退兩難。即使目前沒有出問題，但有經(jīng)驗(yàn)者都知道這對項(xiàng)目將來有很大隱患。

在國信招標(biāo)集團(tuán)運(yùn)營總監(jiān)童再軍看來，現(xiàn)在社會對PPP的熱情很高，PPP正處于一個發(fā)展的好時期。但是不能頭腦過熱，還是得扎實(shí)、穩(wěn)妥地推進(jìn)每一個項(xiàng)目，這樣才能保障PPP健康發(fā)展。

規(guī)范PPP才能可持續(xù)

其實(shí)，地方借PPP變相融資等PPP推進(jìn)過程中出現(xiàn)的問題，早已引起相關(guān)主管部門的重視。

去年年底，財(cái)政部部署摸底2014年以來全國地方政府融資平臺公司、國有企業(yè)、事業(yè)單位等債務(wù)余額情況，其中就包括政府投資基金、PPP項(xiàng)目、政府購買服務(wù)等財(cái)政支出規(guī)模。

今年1月初，財(cái)政部分別向內(nèi)蒙古、山東、河南、重慶、四川等5個地方政府發(fā)出《關(guān)于核實(shí)處理個別違法違規(guī)問題的函》，要求依法問責(zé)部分縣市違法違規(guī)舉債、擔(dān)保的行為，“對負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他直接責(zé)任人員予以處理”。

緊接著，財(cái)政部在3月公布了對地方政府違規(guī)舉債的首個處罰，包括重慶市黔江區(qū)財(cái)政局局長在內(nèi)的相關(guān)人員受到相應(yīng)處分。

監(jiān)管的繩索在不斷收緊。5月，財(cái)政部等六部委印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡稱“50號文”），其中明確限制了地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式變相舉債。

“動真格了。”有行業(yè)人士在朋友圈這樣寫道

就在50號文下發(fā)后不久，地方行動迅速。江蘇省財(cái)政廳5月31日聯(lián)合多個部門下發(fā)“特急文件”，并附加提出了省級層面的“補(bǔ)充意見”，要求各地高度重視、一并貫徹落實(shí)；對整改不到位的，要問責(zé)。

更大的監(jiān)管舉措還在后頭。6月2日，財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（以下簡稱“87號文”），詳細(xì)列舉了政府購買服務(wù)的負(fù)面清單，并首次將非金融機(jī)構(gòu)的融資列入禁止范圍；6月19日，財(cái)政部等三部委發(fā)文對PPP資產(chǎn)證券化作出規(guī)范。

監(jiān)管加強(qiáng)的信號襲來，市場反響強(qiáng)烈。

某PPP咨詢機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人告訴記者，50號文和87號文發(fā)布后，他們接到很多地方特別是財(cái)政局的電話，讓他們過去幫助整改。其中一位財(cái)政局官員在看到整改方案之后，甚至表示“終于可以安心睡覺了”。

“種種舉措的出臺釋放了一個信號，那就是規(guī)范、監(jiān)管已經(jīng)成為目前PPP工作的主線。”發(fā)改委和財(cái)政部PPP雙庫專家薛起堂預(yù)計(jì)，今后相關(guān)措施還會趨嚴(yán)，畢竟規(guī)范才能可持續(xù)。

建立一個統(tǒng)一的大市場

經(jīng)過幾年的探索，目前PPP已經(jīng)成為地方政府穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、惠民生的重要抓手。建立一個統(tǒng)一、規(guī)范、透明的大市場是PPP未來發(fā)展的方向，但目前仍有一些制約PPP市場化進(jìn)程的問題亟待解決。

多位PPP業(yè)內(nèi)人士表示，盡管民企獲得不少政策支持，但在實(shí)際操作中還是遇到不少困難。比如，目前很多地方傾向于把PPP項(xiàng)目打包做大，往往只有央企、國企才有實(shí)力來做，這實(shí)際上是把很多民企排除在外。

除了民企參與PPP領(lǐng)域不充分的問題外，在當(dāng)前PPP項(xiàng)目實(shí)際操作中，一些項(xiàng)目也往往忽略經(jīng)營性特征，不但不考慮參與企業(yè)的運(yùn)營情況和盈利模式，而且還把一些項(xiàng)目生搬硬湊在一起。

業(yè)內(nèi)爭議更多的還有一個政府“角色定位”的問題。在PPP模式中，政府既是公共服務(wù)的購買者，又是PPP政策的制定者、合同履約的監(jiān)管者，這讓很多社會資本方擔(dān)憂。發(fā)改委和財(cái)政部PPP雙庫專家丁伯康表示，結(jié)合PPP項(xiàng)目的實(shí)施，應(yīng)該重新定位政府、社會資本、相關(guān)機(jī)構(gòu)等在PPP模式中的角色和定位，解決好“職能缺位”“職能越位”和“責(zé)任不到位”的問題。最根本的就是要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，通過立法為PPP“保駕護(hù)航”。

PPP條例已經(jīng)先行。按照財(cái)政部條法司副司長周勁松此前的公開表態(tài)，PPP條例將在7月份前后公開征求意見。PPP立法將以解決突出問題為導(dǎo)向，同時給創(chuàng)新留出空間，兼具前瞻性。

此外，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長李俊生在日前舉行的“基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資國際研討會”上也透露，有關(guān)部門正在研究公平競爭法，未來或從法律上約束政府。讓政府跟民間資本處于平等的地位，像企業(yè)一樣去談PPP項(xiàng)目。

對于PPP行業(yè)來說，建立統(tǒng)一的PPP大市場需要建設(shè)一個良好的生態(tài)環(huán)境，涉及法律、政策、金融、信用等方方面面，而立法將是關(guān)系PPP發(fā)展最關(guān)鍵的一步。