王 著，劉俊霞

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073）

里格斯“行政生態(tài)”理論的建構(gòu)及當(dāng)代價(jià)值
——紀(jì)念弗雷德·W·里格斯誕辰100周年

王 著，劉俊霞

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430073）

里格斯作為美國(guó)當(dāng)代著名的行政學(xué)家，運(yùn)用生態(tài)學(xué)理論與方法，構(gòu)建起全新的行政生態(tài)學(xué)理論體系，對(duì)公共行政學(xué)研究產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。統(tǒng)治形式和實(shí)質(zhì)的不相符為里格斯理解和研究發(fā)展中國(guó)家的公共行政，形成“棱柱”概念提供了重要線索。他創(chuàng)制了“農(nóng)業(yè)型與工業(yè)型”的“兩極模型”，隨后依據(jù)社會(huì)的分化程度重新建立了“融合——棱柱——衍射”的單維度“棱柱模型”。進(jìn)一步研究后，他重新以社會(huì)分化和整合程度的雙向維度對(duì)原有模型進(jìn)行了修正和完善，提出了雙維度“棱柱模型”。在全球經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的過程中，“價(jià)格不可決”已超出了單一國(guó)家的視野，它應(yīng)放在全球化框架中以“超棱柱”現(xiàn)象來解釋。

里格斯；行政生態(tài)理論；棱柱模型；SALA模型；超棱柱模型

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2017.02.012

弗雷德·W·里格斯（Riggs FredWarren，1917—2008）是美國(guó)著名的行政學(xué)家，他運(yùn)用生態(tài)學(xué)的理論和方法，構(gòu)建了富有洞察力和創(chuàng)造力的行政生態(tài)學(xué)理論體系。行政生態(tài)理論的構(gòu)建有著特定的時(shí)代背景，從“兩極模型”的創(chuàng)制與解構(gòu)，到“單維度模型”轉(zhuǎn)向“雙維度模型”的修正與完善，再到“超棱柱模型”的深化與拓展，成為了一個(gè)動(dòng)態(tài)的、旨在解釋社會(huì)變遷中行政特質(zhì)的理論模型。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)里格斯行政生態(tài)理論的研究多以其早期的思想為主，而較少關(guān)注他的后期論述。2017年是弗雷德·W·里格斯誕辰100周年，對(duì)里格斯的行政生態(tài)思想作出系統(tǒng)的梳理和述評(píng)，一方面為緬懷他對(duì)公共行政學(xué)領(lǐng)域作出的杰出貢獻(xiàn)，另一方面也希望對(duì)我國(guó)行政學(xué)研究提供一定的學(xué)術(shù)參考。

一、里格斯身處的特定時(shí)代背景與行政生態(tài)理論的發(fā)端

里格斯行政生態(tài)理論是在特定的時(shí)代背景下產(chǎn)生的。一方面，它與里格斯個(gè)人在中國(guó)、泰國(guó)、菲律賓等東亞傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代化國(guó)家轉(zhuǎn)型期社會(huì)變革的親歷緊密相關(guān)；另一方面，它與二戰(zhàn)后公共行政研究趨勢(shì)的轉(zhuǎn)向緊密相連。

1917年，里格斯在中國(guó)桂林出生，后在福建邵武長(zhǎng)大，并學(xué)會(huì)了閩南方言，但卻苦于無法具體用漢字來表達(dá)，只能根據(jù)自己的理解和想像用不同的標(biāo)識(shí)來表達(dá)其特定含義。語言敘述與文字表達(dá)上的障礙為里格斯后來學(xué)術(shù)研究中創(chuàng)造“新詞”產(chǎn)生了極大的影響。1934年，從桂林中學(xué)畢業(yè)后，他作為“特殊學(xué)生”進(jìn)入南京大學(xué)。課程學(xué)習(xí)讓他驚嘆于中國(guó)文化的博大精深，其中一門“比較宗教學(xué)”課程為他研究比較行政學(xué)提供了某種思考元素。在考察了中國(guó)眾多宗教的發(fā)展后，他發(fā)現(xiàn)各種文化既相互沖突，也相互包容。然而，真正影響里格斯職業(yè)生涯和思考方式的則是對(duì)埃塞俄比亞和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)政權(quán)形態(tài)的認(rèn)識(shí)和研究。他認(rèn)為國(guó)家通常被定義為在法理?xiàng)l件下的合法性統(tǒng)治和事實(shí)條件下的實(shí)際統(tǒng)治狀態(tài)，當(dāng)今世界大多數(shù)國(guó)家都同時(shí)擁有這兩種屬性。擁有法理上的合法性統(tǒng)治而非事實(shí)上的實(shí)際統(tǒng)治被稱為“無政府狀態(tài)政權(quán)”，而存在實(shí)際統(tǒng)治但卻缺乏法理上的合法性統(tǒng)治則是一種“影子狀態(tài)”。這種形式和實(shí)質(zhì)不相符的狀態(tài)，為里格斯理解和研究發(fā)展中國(guó)家的公共行政，形成“棱柱”概念提供了重要線索。

1957年至1958年，里格斯作為美國(guó)對(duì)外援助機(jī)構(gòu)的成員在泰國(guó)國(guó)立法政大學(xué)（Thamasat University）培訓(xùn)公務(wù)員并做相關(guān)的研究工作。他發(fā)現(xiàn)泰國(guó)政府官僚和民間團(tuán)體對(duì)國(guó)家的政治和政策的執(zhí)行有很大影響力，這與美國(guó)存在較大的差異。美國(guó)公共管理理論的前提假設(shè)是政府官僚行使國(guó)家權(quán)力總是處在基于“主權(quán)在民”的政治制度的最終控制之下，政府官員的選舉能夠反映公眾的利益；而泰國(guó)受到傳統(tǒng)壓力的影響，缺乏建立現(xiàn)代行政制度的政治構(gòu)架和基礎(chǔ)。對(duì)泰國(guó)行政的全面考察為里格斯的研究提供了現(xiàn)實(shí)的素材。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的“集市——受限市場(chǎng)”、社會(huì)角色中的“棱柱團(tuán)體”以及官僚組織的“SALA模型”等，都是在此基礎(chǔ)上逐步形成的。他寄希望于建立一個(gè)“一般理論模型”（General Theory Model），使這一理論不僅可以幫助認(rèn)識(shí)泰國(guó)的行政現(xiàn)象，也可以發(fā)現(xiàn)其他發(fā)展中國(guó)家的行政行為。

這一時(shí)期，美國(guó)公共行政的研究取向偏重于政府政策執(zhí)行的效率問題，而少有對(duì)其他國(guó)家行政管理經(jīng)驗(yàn)的借鑒和研究。隨著二戰(zhàn)后許多殖民地國(guó)家擺脫殖民統(tǒng)治而紛紛獨(dú)立，傳統(tǒng)的行政制度受到“舶來文化”的沖擊，政府首腦迫切需要以增加或改進(jìn)技術(shù)、程序和組織制度來提高國(guó)家行政能力為政治服務(wù)。為幫助這些國(guó)家盡快建立起有效的行政制度，聯(lián)合國(guó)及一些國(guó)際組織積極提供了技術(shù)援助。然而，各國(guó)的政治架構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳統(tǒng)、社會(huì)結(jié)構(gòu)等具體情境不同，在西方民主國(guó)家完善的行政制度移植到這些國(guó)家后，并沒有取得良好的效果。費(fèi)勒爾·海迪（Ferrel Heady）發(fā)現(xiàn)：“世界上各個(gè)國(guó)家具有不同的行政制度，要描述和分析這些不同背景國(guó)家的行政變異和行政改革非常困難?！盵1]（P7）羅伯特·A·戴爾（RobertADahl）也認(rèn)為“不可能有一種具有普遍原則而放諸四海而皆準(zhǔn)的公共行政學(xué)”[2]。這種“嫁接”現(xiàn)狀所引發(fā)的水土不服成為20世紀(jì)50至60年代公共行政學(xué)關(guān)注的焦點(diǎn)，也成就了當(dāng)時(shí)的東西方比較行政學(xué)和發(fā)展行政學(xué)研究。

二、行政生態(tài)理論的建構(gòu)與考量

里格斯以其敏銳的洞察力和觀察力，獨(dú)特而豐富的想象力和創(chuàng)造力，致力于行政生態(tài)理論模型的構(gòu)建。形成之初，他運(yùn)用帕森斯（Talcott Parsons）的結(jié)構(gòu)——功能法來研究?jī)蓚€(gè)不同社會(huì)形態(tài)下的行政特質(zhì)，創(chuàng)制了“農(nóng)業(yè)型與工業(yè)型”的“兩極模型”。但他很快意識(shí)到在社會(huì)變遷的過程中還存在著過渡的社會(huì)形態(tài)，于是依據(jù)社會(huì)的分化程度重新建立了“融合——棱柱——衍射”的行政生態(tài)模型。后來他發(fā)現(xiàn)即使在西方的發(fā)達(dá)國(guó)家也存在棱柱社會(huì)的行政特征。進(jìn)一步研究后，他重新以社會(huì)分化和整合程度的雙向維度對(duì)原有模型進(jìn)行了修正和完善。近年來，全球化日益影響著世界各國(guó)的內(nèi)部環(huán)境，棱柱結(jié)構(gòu)正在發(fā)生改變，“價(jià)格不可決”的“超棱柱”現(xiàn)象已經(jīng)出現(xiàn)，政府機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)和功能需要重新調(diào)整和塑造。

（一）兩極模型：“農(nóng)業(yè)型——工業(yè)型”的創(chuàng)制與解構(gòu)

在20世紀(jì)50年代前，研究學(xué)者習(xí)慣于用農(nóng)業(yè)與工業(yè)的概念來研究傳統(tǒng)社會(huì)和現(xiàn)代社會(huì)，即以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主、專業(yè)分工程度低的社會(huì)是傳統(tǒng)社會(huì)，以商品生產(chǎn)為主、專業(yè)分工程度高的社會(huì)就是現(xiàn)代社會(huì)。薩頓認(rèn)為“‘農(nóng)業(yè)型’社會(huì)具有重視身份和習(xí)俗、地緣團(tuán)體穩(wěn)定、簡(jiǎn)單且固定的角色分化，以及階級(jí)劃分明顯等特征；‘工業(yè)型’社會(huì)則具有普遍化成就的規(guī)范、高度社會(huì)流動(dòng)、平等的階級(jí)制度、眾多組合性機(jī)構(gòu)和發(fā)展良好的職業(yè)制度”[3]（P24）。里格斯正是沿用了這一社會(huì)類型的構(gòu)建，發(fā)表了行政生態(tài)理論的奠基之作：《農(nóng)業(yè)型與工業(yè)型：建立比較行政的類型學(xué)》，論述了在兩個(gè)截然不同的社會(huì)環(huán)境下行政行為的特質(zhì)[4]（P67-81）。

里格斯強(qiáng)調(diào)，在農(nóng)業(yè)型社會(huì)中，人們以土地依附為中心，人口流動(dòng)空間有限，社會(huì)結(jié)構(gòu)以原級(jí)組織為主，以氏族宗卿的關(guān)系為取向，職業(yè)分化固定而簡(jiǎn)單，團(tuán)體組織被作為謀求個(gè)人私利的工具，權(quán)力集中以個(gè)人聲望的社會(huì)影響力為基礎(chǔ)，行政執(zhí)行出現(xiàn)利益集團(tuán)化、官僚化；在工業(yè)型社會(huì)中，人們以自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為中心，人口流動(dòng)充分而自由，社會(huì)結(jié)構(gòu)以次級(jí)組織為主，以專業(yè)化的事業(yè)成就為價(jià)值取向，具有高度完善的職業(yè)分化體系，團(tuán)體組織以實(shí)現(xiàn)成員共同利益為目標(biāo)，權(quán)力分散并講求效率，行政執(zhí)行更加專業(yè)化、法治化。

里格斯這篇比較行政的類型學(xué)分析在當(dāng)時(shí)引起了極大的反響，被認(rèn)為是比較公共行政研究方法的典范。喬治·莫德爾斯基（GeorgeModelski）就是利用里格斯的這種方法闡釋了國(guó)際體系中的兩種模型[5]。但是，“兩極模型”只是理論意義上的推演，旨在說明在兩種不同社會(huì)中行政制度的發(fā)展和完善程度。里格斯自己也承認(rèn)在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)中不存在純粹的農(nóng)業(yè)社會(huì)和工業(yè)社會(huì)?！皟蓸O模型”在傳統(tǒng)邏輯的演繹下所呈現(xiàn)的狀態(tài)排除了“過渡”的形態(tài)，即在社會(huì)的變遷中，農(nóng)業(yè)社會(huì)過渡到工業(yè)社會(huì)的時(shí)期出現(xiàn)了“真空”。里格斯意識(shí)到兩個(gè)不同的社會(huì)形態(tài)“中間”可能是互補(bǔ)的，也可能是共存的，因?yàn)榇蠖鄶?shù)社會(huì)既受益于外部世界“先進(jìn)文明”的輸入，同時(shí)也不愿拋棄古老的傳統(tǒng)和獨(dú)特的文化。因此，里格斯借用了物理學(xué)光譜原理對(duì)從傳統(tǒng)社會(huì)邁向現(xiàn)代化社會(huì)過程中的“過渡階段”進(jìn)行了生動(dòng)的描述和刻畫：白光在進(jìn)入棱鏡前，白色的光線混為一體，沒有分化，代表農(nóng)業(yè)型的傳統(tǒng)社會(huì)；白光進(jìn)入棱鏡后，光線開始分化，但還沒有分化完成，代表過渡型的棱柱社會(huì)；白光通過棱鏡后，各種顏色清晰可辨，分化完成，代表工業(yè)型的現(xiàn)代社會(huì)。由此，他放棄了原有的“兩極模型”，進(jìn)而提出了經(jīng)典的“融合——棱柱——衍射模型”，亦稱“棱柱模型”。

（二）分化與整合：“棱柱模型”的修正和完善

1.單維度“棱柱模型”

里格斯依據(jù)社會(huì)制度在功能方面分化的程度為標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建起了自己的理論模型（圖1），將社會(huì)形態(tài)分成三種類型，即高度分化的衍射型現(xiàn)代社會(huì)、功能尚未分化的融合型傳統(tǒng)社會(huì)以及已經(jīng)分化但未分化完成的過渡型棱柱社會(huì)。他強(qiáng)調(diào)社會(huì)分化不可能一蹴而就，而是一定時(shí)期內(nèi)社會(huì)變遷所形成的結(jié)果，這就意味著從傳統(tǒng)社會(huì)到現(xiàn)代社會(huì)必須經(jīng)歷一個(gè)過渡的社會(huì)，而這個(gè)過渡社會(huì)既具有傳統(tǒng)社會(huì)的特征，也具有現(xiàn)代社會(huì)的特質(zhì)。

圖1 單維度“棱柱模型”示意圖

因此，里格斯認(rèn)為要研究這三種社會(huì)形態(tài)的行政生態(tài)模式就必須充分理解社會(huì)分化的事實(shí)基礎(chǔ)，從社會(huì)變遷的“時(shí)間及分化標(biāo)度”去整體把握，才能弄清楚傳統(tǒng)社會(huì)、過渡社會(huì)以及現(xiàn)代社會(huì)的行政生態(tài)特征。他認(rèn)為這三種形態(tài)的社會(huì)都有各自不同的行政生態(tài)要素，但影響一個(gè)國(guó)家行政最主要的生態(tài)要素是社會(huì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)因素、溝通網(wǎng)絡(luò)、符號(hào)系統(tǒng)和政治架構(gòu)，正是這些相異的行政生態(tài)要素形成了不同社會(huì)形態(tài)中的行政制度（見表 1）。

表1 “棱柱模型”的行政生態(tài)特質(zhì)

在社會(huì)結(jié)構(gòu)方面，里格斯認(rèn)為各種社會(huì)形態(tài)下的團(tuán)體關(guān)系呈現(xiàn)出復(fù)雜性和不確定性，團(tuán)體規(guī)模大小、價(jià)值目標(biāo)取向以及行政權(quán)力行使方式等，都會(huì)使社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生改變。在融合型社會(huì)中，政府行政行為往往被一些社會(huì)顯赫的家族所左右，行政官員的晉升不是以自身的能力為取向，而是取決于家庭背景。行政官員的權(quán)力主要集中在以家族利益為紐帶的少數(shù)人手中，所以必然造成裙帶之風(fēng)盛行，行政效率低下，腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重。在衍射型社會(huì)中，社會(huì)分工高度發(fā)達(dá)，社會(huì)團(tuán)體與行政的關(guān)系保持緊密的聯(lián)系并相互影響，行政機(jī)構(gòu)龐大并需要更多專業(yè)化的人才精英，職位晉升的依據(jù)是個(gè)人的成就而不是出身，人們關(guān)注于共同的利益，也更愿意投身于社會(huì)公共事務(wù)。在棱柱型社會(huì)中，政府的行政行為既受到制度的規(guī)范和制約，同時(shí)又受到利益或親緣關(guān)系的束縛和左右，行政官僚大部分時(shí)間是在為自己的任命和升遷結(jié)黨營(yíng)私、鞏固利益，余下的時(shí)間才是為執(zhí)行政策而努力、例行公事。

在經(jīng)濟(jì)因素方面，里格斯認(rèn)為在傳統(tǒng)的融合型社會(huì)、過渡的棱柱型社會(huì)和現(xiàn)代的衍射型社會(huì)中，分別對(duì)應(yīng)著“互惠——重配”、“集市——有限市場(chǎng)”和“市場(chǎng)——企業(yè)”三種經(jīng)濟(jì)形態(tài)[6]，“價(jià)格是否可決”是理解經(jīng)濟(jì)形態(tài)最重要的概念。在融合型社會(huì)中，禮物互贈(zèng)、以物易物的行為產(chǎn)生了調(diào)節(jié)物品供需的平衡，“互惠”自動(dòng)完成了“重配”的經(jīng)濟(jì)功能，而商品價(jià)值存在于行為人的意識(shí)之中，價(jià)格不以貨幣的表現(xiàn)形式來體現(xiàn)。在衍射型社會(huì)中，消費(fèi)刺激生產(chǎn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)行為的取向是追求市場(chǎng)化過程中資源的獲取和財(cái)富的運(yùn)用，“市場(chǎng)”是“決定價(jià)格”的交易制度，行為人利用最小的投入換取最大的產(chǎn)出，市場(chǎng)價(jià)格完全由市場(chǎng)諸因素決定。在棱柱型社會(huì)中，最顯著的特征是“價(jià)格不可決”，棱柱社會(huì)形式上具有了市場(chǎng)化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，但實(shí)際的交易過程卻要考慮到政治權(quán)力、社會(huì)地位、宗教意識(shí)以及個(gè)人威望等非經(jīng)濟(jì)因素的影響，導(dǎo)致價(jià)格不可決，這種有“市場(chǎng)交易”而削弱“市場(chǎng)功能”的復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)形態(tài)被里格斯用具有特定含義的“集市——有限市場(chǎng)”來表述。

在溝通網(wǎng)絡(luò)方面，里格斯認(rèn)為溝通網(wǎng)絡(luò)直接影響到一個(gè)社會(huì)的動(dòng)員性和同化性。動(dòng)員性表示人們?cè)跍贤ㄟ^程中的參與度，而同化性則表示人們對(duì)價(jià)值目標(biāo)的認(rèn)可度。在里格斯看來，傳統(tǒng)社會(huì)由于傳播媒介落后，信息渠道閉塞，溝通空間受到限制，政府與民眾之間缺乏有效的溝通手段，社會(huì)動(dòng)員性和同化性都很低。與此相反，在現(xiàn)代社會(huì)中傳播媒介多元，信息開放并易于獲取，溝通空間更加自由，政府與民眾之間的互動(dòng)性增強(qiáng)，更容易達(dá)成相互的理解，社會(huì)動(dòng)員性和同化性都很高。而在過渡社會(huì)中，信息的傳播渠道比傳統(tǒng)社會(huì)要暢通，社會(huì)分工以及職業(yè)分化使得溝通指向性相對(duì)明確，但不同利益的競(jìng)爭(zhēng)集團(tuán)間相互充滿了斗爭(zhēng)與猜忌，行政官員在處理行政事務(wù)時(shí)往往表現(xiàn)出多重的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，也更容易陷入道德風(fēng)險(xiǎn)。

在符號(hào)系統(tǒng)方面，里格斯認(rèn)為它是指包括政治神話、政治準(zhǔn)則、政治法典在內(nèi)的一整套政治符號(hào)系統(tǒng)。政治神話為民眾形成“共同意識(shí)”提供了法理基礎(chǔ)，而政治準(zhǔn)則和政治法典則對(duì)政治神話的權(quán)理進(jìn)行了進(jìn)一步規(guī)范。在傳統(tǒng)社會(huì)中，“君權(quán)神授”的政治神話將統(tǒng)治權(quán)威歸于神的授意，政府是作為神明在人間的代理者統(tǒng)治人民。因此，行政權(quán)威往往是建立在對(duì)“神明叛逆”的清繳和強(qiáng)暴而不是形成于人民意志的高度認(rèn)同。在現(xiàn)代社會(huì)，“主權(quán)在民”的思想深入人心，政府是人民公意的代理者，服務(wù)人民，受民眾監(jiān)督。因此，政府的權(quán)威來自于人民并對(duì)人民負(fù)責(zé)。而過渡社會(huì)的符號(hào)系統(tǒng)則相對(duì)復(fù)雜，傳統(tǒng)政治符號(hào)與現(xiàn)代政治符號(hào)相融并存，民眾意識(shí)形態(tài)、主流價(jià)值觀呈現(xiàn)多元化。官僚組織常常被作為擴(kuò)大政治社會(huì)化的工具，這也使得行政官員超出職權(quán)范圍將權(quán)力滲透到更廣泛的社群當(dāng)中。

在政治架構(gòu)方面，里格斯贊同古德諾提出的政治與行政兩分的觀點(diǎn)，認(rèn)為政治與行政是政府所具有的兩種基本功能。由于國(guó)家政體不同，這兩種功能的關(guān)系既相互依存又有所差異。一般而言，衍射程度越高的國(guó)家，表達(dá)功能與執(zhí)行功能的區(qū)別度越大。在傳統(tǒng)社會(huì)，由于社會(huì)結(jié)構(gòu)沒有分化，也沒有專職的行政機(jī)構(gòu)，政治與行政合為一體，行政系統(tǒng)的官員不向任何人或任何機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)而表現(xiàn)出“專橫但非有效”的“官僚政治”現(xiàn)象。在現(xiàn)代社會(huì)，社會(huì)分工明確，政治與行政相分離，行政服務(wù)于政治，行政權(quán)力成為一種自主性權(quán)力，并受到來自“非官僚權(quán)力”的各種制約，所以行政效率較高。在棱柱社會(huì)，政治與行政相分離但并不徹底，里格斯認(rèn)為這是一種“非均衡政體”，權(quán)力主要集中在官僚組織手中，并控制政治和行政。他將這種現(xiàn)象用“SALA”來進(jìn)行解釋，認(rèn)為“SALA”的行政行為既受到理性和效率的支配，又受到非行政因素的影響。在這種制度下，棱柱“SALA”中的官僚不以能力甄選人才，而以親緣歸屬為取向。一方面，非行政因素影響行政行為的理性化與形式的標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，受到家庭關(guān)系與“特異棱柱團(tuán)體”力量的壓迫，棱柱社會(huì)的官僚制度呈現(xiàn)“高度特殊化”。

2.雙維度“棱柱模型”

里格斯在提出“棱柱模型”后，他發(fā)現(xiàn)“當(dāng)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)已經(jīng)分化但整合不良時(shí)也可能仍停留在棱柱社會(huì)中的現(xiàn)象”[7]（P7），這種現(xiàn)象如果仍然用棱柱模型去解釋就變得非常困難。他認(rèn)為原有的模型是一種單向度的思考方式，僅考慮了社會(huì)分化的變量，卻忽略了社會(huì)整合的因素。因此，里格斯重新提出了“以社會(huì)分化為橫坐標(biāo)、以社會(huì)整合為縱坐標(biāo)”的雙維度“棱柱模型”。他解釋棱柱社會(huì)并不是特定社會(huì)發(fā)展的某個(gè)階段，而是旨在反映社會(huì)分化程度的不同階段。于是，他把原來的三種社會(huì)形態(tài)修正為融合型社會(huì)、前棱柱社會(huì)、正棱柱社會(huì)、新棱柱社會(huì)、前衍射社會(huì)、正衍射社會(huì)和新衍射社會(huì)等七種形態(tài)，并強(qiáng)調(diào)在所有的社會(huì)形態(tài)中都可能出現(xiàn)棱柱現(xiàn)象。

里格斯認(rèn)為社會(huì)形態(tài)更加細(xì)致化的區(qū)分對(duì)社會(huì)的動(dòng)態(tài)變遷具有更強(qiáng)的解釋力。他認(rèn)為社會(huì)的發(fā)展依賴于變革的條件——內(nèi)外壓力，假如這種壓力來自于外部，則稱為“外發(fā)的變遷”，其特征表現(xiàn)為人們的思想意識(shí)已經(jīng)改變，但行為還未改變；假如壓力來自于內(nèi)部，則稱為“內(nèi)發(fā)的變遷”，其特征表現(xiàn)為人們的行為已經(jīng)產(chǎn)生，但其意識(shí)還未體現(xiàn)出來；假如內(nèi)外兩種壓力的比重相當(dāng)則稱為“均衡的變遷”，其特征表現(xiàn)為制度改革中，人們意識(shí)和行為的適應(yīng)過程。根據(jù)里格斯的理解，一個(gè)社會(huì)的現(xiàn)代化發(fā)展過程受外發(fā)壓力的影響越大，則形式主義和異質(zhì)性就越大。相反，受內(nèi)發(fā)壓力的影響越大，則形式主義和異質(zhì)性就越小。一個(gè)社會(huì)的形式主義、異質(zhì)性和重疊性越多，那么呈現(xiàn)“外棱柱社會(huì)”的特征就越多，變革“內(nèi)棱柱社會(huì)”的空間就越小。

雙維度“棱柱模型”是里格斯對(duì)棱柱社會(huì)行政變革的思想精髓，分化與整合成為解釋發(fā)展行政的重要變量。一般而言，分化與整合程度越高，則發(fā)展的程度就越高；分化與整合程度越低，則發(fā)展的程度就越低；社會(huì)逐步分化但整合不良，雖然也是發(fā)展過程卻更加突顯出棱柱的特征。如圖2所示，從A點(diǎn)到B點(diǎn)代表低整合、低分化社會(huì)向高整合、高分化社會(huì)發(fā)展的過程，其所蘊(yùn)涵的意義在于，受外部條件影響，國(guó)內(nèi)技術(shù)得到迅速提高，社會(huì)分工更加細(xì)化，專業(yè)機(jī)構(gòu)逐步成立，政府在制訂和執(zhí)行政策的能力也在緩慢上升。從B點(diǎn)到C點(diǎn)代表高整合、高分化社會(huì)向低整合、高分化社會(huì)的發(fā)展過程，這種社會(huì)變得更加分化，各種團(tuán)體紛繁呈現(xiàn)，在內(nèi)發(fā)壓力影響下，利益之間的競(jìng)爭(zhēng)往往使人們的行動(dòng)先于制度的形成，政府部門協(xié)調(diào)機(jī)制的完備程度成為發(fā)展好壞的關(guān)鍵性因素（發(fā)展中的控制問題）。從C點(diǎn)到D點(diǎn)代表低整合、高分化社會(huì)向高整合、高分化社會(huì)的發(fā)展過程，這種社會(huì)崇尚自由、平等的思想，人們參與公共事務(wù)的愿意和能力特別明顯，行政機(jī)構(gòu)龐大并各司其職，行政制度完善且人才專業(yè)化。但隨著分化和整合的程度越來越高，社會(huì)也會(huì)面臨越來越大的風(fēng)險(xiǎn)，最終形成棱柱崩潰，可能導(dǎo)致發(fā)展受阻。

圖2 雙維度“棱柱模型”示意圖

（三）全球化視野下的拓展：“超棱柱”現(xiàn)象的發(fā)微與警示

行政生態(tài)理論模型完善后，里格斯晚期聚焦于全球化的發(fā)展。他認(rèn)為“在全球化體系中，我們需要開發(fā)公共行政的理論和框架，它們將被基于所有政府、歷史和當(dāng)代的綜合生態(tài)體系去理解公共行政”[8]。全球化已經(jīng)影響到了包括棱柱社會(huì)在內(nèi)的世界各個(gè)國(guó)家的社會(huì)形態(tài)，這種外發(fā)的壓力使得棱柱結(jié)構(gòu)悄然發(fā)生了變化。在全球化日益加劇的背景下，各國(guó)政府都受到了外部國(guó)際環(huán)境的影響，這種影響使得各國(guó)官僚機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)和功能需要重新調(diào)整和塑造。全球化也使得世界各國(guó)相互依存的標(biāo)度變得更高，它既使得各國(guó)受到國(guó)際規(guī)則的限制，同時(shí)又為國(guó)家發(fā)展帶來了契機(jī)。

在理論上，“價(jià)格可決”仍然是基于市場(chǎng)的供需平衡，生產(chǎn)者和消費(fèi)者對(duì)任何商品都會(huì)做出理性選擇。但隨著全球化的發(fā)展，政治和社會(huì)力量的因素會(huì)影響價(jià)格，并扭曲或重新塑造世界體系的結(jié)構(gòu)，其結(jié)果類似于在棱柱模型中，相互矛盾的“形式”和“實(shí)際”相重疊，共存于一個(gè)不穩(wěn)定的混合體內(nèi)。在這個(gè)混合體中，需要重點(diǎn)考慮“補(bǔ)貼”（subsidized）有限市場(chǎng)和“納貢”（tributary）有限市場(chǎng)的張力關(guān)系，前者因享受低廉的價(jià)格而受益，后者則要支付沉重的代價(jià)[9]。在全球經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的過程中，“價(jià)格不可決”已然超出了單一國(guó)家的視野，它應(yīng)放在全球化框架中以“超棱柱”現(xiàn)象來解釋。

另一方面，世界權(quán)力從中心的位置流轉(zhuǎn)到全球的其它地域，民眾關(guān)注的政治、經(jīng)濟(jì)、人物和權(quán)力從“聚焦前臺(tái)”（Spotlighted Front Stage）轉(zhuǎn)向由幕后操縱的“隱形后臺(tái)”（Subvisible Back Stage）。他認(rèn)為“未來幾十年，在全球范圍內(nèi)將出現(xiàn)兩個(gè)并行發(fā)展過程的模式，我們稱為‘超棱柱’”[10]。這種新型的全球二元化，使得隱形工業(yè)園區(qū)（SIPs，Subvisible Industrial Parks）的非正規(guī)網(wǎng)絡(luò)與正規(guī)的世界體系導(dǎo)向了現(xiàn)代國(guó)家和相關(guān)組織?，F(xiàn)存的國(guó)際制度讓各國(guó)政府更多地支持和參與到區(qū)域性與全球性組織提供的人道主義和技術(shù)援助中，通過積極干預(yù)應(yīng)對(duì)邊界威脅、種族沖突、毒品走私、非法移民和其他問題所產(chǎn)生的不利影響；同時(shí)，由企業(yè)和投資商支持的隱形工業(yè)園區(qū)也越來越多地支持全球化網(wǎng)絡(luò)或集團(tuán)，以維護(hù)和擴(kuò)展其業(yè)務(wù)所需的信息和資金。

里格斯認(rèn)為在正規(guī)的情況下，各國(guó)政府和國(guó)際組織都支持國(guó)家的民主政治和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并對(duì)工業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境等進(jìn)行監(jiān)督和管理，但這些責(zé)任成本會(huì)造成額外的負(fù)擔(dān)，進(jìn)而使其產(chǎn)品在世界市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力變得很弱；相反，在非正規(guī)的情況下，隱形工業(yè)園區(qū)的精英則通過投資國(guó)優(yōu)惠降低生產(chǎn)成本而提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，并迅速積累其財(cái)富。按照這樣的邏輯，在發(fā)達(dá)國(guó)家受到規(guī)制的正規(guī)企業(yè)將競(jìng)爭(zhēng)不過欠發(fā)達(dá)國(guó)家這種工業(yè)園區(qū)的非正規(guī)部門，他認(rèn)為這會(huì)使越來越多的資本將從正規(guī)領(lǐng)域轉(zhuǎn)向非正規(guī)領(lǐng)域，以降低成本或避稅。

與任何棱柱社會(huì)一樣，全球化的超棱柱也存在高度的形式主義。國(guó)家為了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，積極吸引外來資本建立不同的工業(yè)園區(qū)，以補(bǔ)貼的形式提供大量的優(yōu)惠政策以換取工業(yè)化發(fā)展和世界金融機(jī)構(gòu)的財(cái)富支持；同時(shí)，全球財(cái)富精英為追逐更低的成本和高額的利潤(rùn)將資源在全球范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，為榨取更大的剩余價(jià)值迫使政府建立起自我服務(wù)的，甚至與國(guó)內(nèi)規(guī)范相違背的特殊規(guī)則。里格斯認(rèn)為，雖然一些具有人道主義精神的工業(yè)園區(qū)的精英們，有提高工人的經(jīng)濟(jì)水平和生活條件以及盡量避免對(duì)環(huán)境破壞的意愿，但他們不會(huì)做到這一點(diǎn)，因?yàn)橹Ц陡叩墓べY和環(huán)境保護(hù)所支出的成本將使他們失去競(jìng)爭(zhēng)力和市場(chǎng)[11]。

里格斯推測(cè)未來的發(fā)展趨勢(shì)是超棱柱狀態(tài)，世界正規(guī)的國(guó)家體系將進(jìn)一步被削弱，而這種工業(yè)園區(qū)的非正式體系的力量將進(jìn)一步增強(qiáng)，在二元化的超棱柱世界里，它預(yù)示著危險(xiǎn)，應(yīng)該引起重視。

三、行政生態(tài)理論的當(dāng)代價(jià)值

里格斯構(gòu)建的行政生態(tài)理論對(duì)公共行政學(xué)產(chǎn)生了重大的影響，他的行政生態(tài)研究法采用跨學(xué)科的研究途徑，從宏觀的視角構(gòu)建了一個(gè)社會(huì)變遷的動(dòng)態(tài)理論模型，為揭示行政行為與其他因素之間的各種生態(tài)關(guān)系提供了理論范式；同時(shí)，行政生態(tài)理論作為動(dòng)態(tài)的理論體系，在“發(fā)展”中不斷完善和成熟，特別是在全球化背景下，超棱柱現(xiàn)象已經(jīng)不僅僅局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與政治領(lǐng)域，其他社會(huì)領(lǐng)域的“超棱柱”現(xiàn)象也成為值得進(jìn)一步探討的重要課題。弗雷德里克森（H.George Frederickson）曾這樣評(píng)價(jià)里格斯：“馬克思·韋伯是比較公共行政學(xué)的先驅(qū)，而弗雷德·W·里格斯是當(dāng)代最杰出的實(shí)踐者?！盵12]

里格斯自建構(gòu)行政生態(tài)理論以來就一直備受關(guān)注，但也存在不少爭(zhēng)議。羅伯特·O·提爾曼（Robert O.Tilman）對(duì)里格斯用光譜原理類比棱柱模型提出質(zhì)疑，他認(rèn)為“里格斯的圖表對(duì)光通過棱柱并沒有準(zhǔn)確的描繪”[13]。邁克爾·L·門羅（Michael L.Monroe）認(rèn)為“里格斯的模型以美國(guó)為參考坐標(biāo)，對(duì)發(fā)展中國(guó)家的政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和管理領(lǐng)域的分析，本質(zhì)上是體現(xiàn)了一種消極的態(tài)度”[14]。丁煌等國(guó)內(nèi)學(xué)者也認(rèn)為里格斯熱衷于模式建構(gòu)而缺乏對(duì)整個(gè)行政生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)、完整的考察，過于追求術(shù)語的新奇而忽視了理論的可讀性，試圖建立一種價(jià)值中立的行政生態(tài)模式理論而忽略了具有明顯價(jià)值取向的公共行政研究目標(biāo)[15]（P301）。彭文賢根據(jù)眾多學(xué)者對(duì)里格斯理論的評(píng)價(jià)，曾綜合歸納出極具代表性的12種觀點(diǎn)，但他認(rèn)為大多數(shù)學(xué)者對(duì)于里格斯的批評(píng)并不完全正確，有些是對(duì)科學(xué)本質(zhì)的曲解，而有些是由于不同的研究角度所引起[16]（P42）。

筆者認(rèn)為，對(duì)于里格斯行政生態(tài)理論的認(rèn)識(shí)應(yīng)該從客觀和發(fā)展的角度出發(fā)。首先，棱柱模型是行政生態(tài)方法論最重要的分析框架，彌補(bǔ)了傳統(tǒng)行政研究的缺陷。行政制度與行政行為應(yīng)該置于特定的具體情境當(dāng)中，具有不可復(fù)制性和移植性，對(duì)行政因素的分析不能孤立地單純對(duì)幾種簡(jiǎn)單的要素進(jìn)行靜態(tài)的研究，而應(yīng)該看到這些要素的動(dòng)態(tài)變化，這是里格斯在建構(gòu)棱柱模型時(shí)最重要的生態(tài)研究法。其次，行政生態(tài)理論是認(rèn)識(shí)國(guó)家行政制度的有效工具，對(duì)國(guó)家行政改革具有實(shí)際的指導(dǎo)價(jià)值。行政改革會(huì)涉及國(guó)家（內(nèi)生變量）或整個(gè)國(guó)際（外生變量）等因素，每個(gè)因素內(nèi)的變量都會(huì)對(duì)其他因素造成影響。正是這些因素的相互作用和改變才引起社會(huì)的變遷，推動(dòng)改革向前發(fā)展。最后，行政生態(tài)理論是一個(gè)不斷變化和發(fā)展并需要更加深入研究的理論體系。任何理論都是在一定特殊的時(shí)代背景下產(chǎn)生的，具有一定的局限性。從“兩極模型”的創(chuàng)制與解構(gòu)，到“單維度模型”轉(zhuǎn)向“雙維度模型”的修正和完善，再到“超棱柱模型”的拓展，行政生態(tài)理論不斷突破自身的局限性。

當(dāng)前，我國(guó)正致力于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。行政生態(tài)理論對(duì)理解中國(guó)行政改革無疑具有重要的啟示意義和價(jià)值。第一，行政改革是一個(gè)漸進(jìn)式的發(fā)展過程，而不是一蹴而就的突變。改革開放近四十年來，我國(guó)已經(jīng)先后進(jìn)行了七次較大規(guī)模的行政管理體制改革。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和成熟，以及社會(huì)主義政治生態(tài)文明的建設(shè)和發(fā)展，我國(guó)行政改革必然會(huì)經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期的過程。第二，行政改革是與政治、經(jīng)濟(jì)、文化等改革相配套的整體性改革，而不是孤立的單一性改革。行政改革與其它改革是相互配合、相互促進(jìn)、相互依賴的關(guān)系，如供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革雖然主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，旨在調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、重塑經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，但仍然需要在政府簡(jiǎn)政放權(quán)、轉(zhuǎn)變職能、提供公共服務(wù)等方面提供強(qiáng)有力的支持。第三，行政改革面臨復(fù)雜的國(guó)際、國(guó)內(nèi)環(huán)境，迫切需要政府進(jìn)一步完善行政管理體制和機(jī)制。

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（責(zé)任編輯 李淑芳）

王著，男，貴州貴陽人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生，主要研究方向?yàn)檎卫砼c創(chuàng)新；劉俊霞（1961-），女，遼寧大連人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)樯鐣?huì)保障。

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