李庚

【摘 要】 本文以天津港“8·12”爆炸事故為例，深入分析了地方政府危機管理能力存在的問題及原因，提出了提升地方政府應(yīng)對事故災(zāi)難型危機管理能力的對策。要加強地方政府公共危機防控能力建設(shè)，加強地方政府的合作治理能力建設(shè)，加強輿情引導(dǎo)，推進地方政府公信力建設(shè)，加強政府危機管理法律法規(guī)體系建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】 事故災(zāi)難型危機；地方政府；危機管理能力；提升對策

公共危機是一種會影響社會正常秩序的緊急狀態(tài)，往往會對生命、財產(chǎn)、社會穩(wěn)定產(chǎn)生損害，需要政府與社會采取特殊的而不是常規(guī)的管理模式來加以解決。按照公共危機產(chǎn)生的原因可以將其劃分為事故災(zāi)難型危機、自然災(zāi)害型危機、群體事件型危機、恐怖襲擊型危機，其中事故災(zāi)難型危機是由交通事故、生產(chǎn)事故等引發(fā)的公共危機，其表現(xiàn)出的突發(fā)性與高度的不確定性會對社會安全和穩(wěn)定造成沖擊。歷史上著名的前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站爆炸事故以及近年來在我國發(fā)生的例如松花江水污染事故、“7·23”動車追尾事故、天津港“8·12”爆炸事故等都是典型的事故災(zāi)難型危機。伴隨著全球化、后工業(yè)化的推進，社會呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性的特征，而公共危機發(fā)生的范圍、頻率都在擴大。地方政府是公共危機治理的直接主體，其危機管理能力直接影響到公共危機本身是會放大衍生還是被預(yù)防消解，所以有必要對地方政府的危機管理能力建設(shè)進行深入的研究，探索有效的公共危機預(yù)防、預(yù)警、控制以及制度建設(shè)機制。

一、天津港“8·12”爆炸事故中地方政府危機管理能力暴露出的問題

2015年8月12日23：30左右，位于天津市塘沽開發(fā)區(qū)的天津東疆保稅港區(qū)瑞海國際物流有限公司所屬危險品倉庫發(fā)生爆炸事故，造成重大人員傷亡和財產(chǎn)損失。在對此次公共危機的處置中，各級政府的危機管理能力受到了層層考驗，尤其對政府在危機中的控制能力有更高的要求。天津市委、市政府與黨中央國務(wù)院協(xié)同配合，天津市政府對危機管理的直接參與度較高，較為出色地處置了這起重大的事故災(zāi)難型危機。然而本次公共危機事件造成165人遇難，8人失蹤，198人受傷住院治療，304幢建筑物、12428輛商品汽車、7533個集裝箱受損，事故核定直接經(jīng)濟損失達68.66億元人民幣。在巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失的背后，是地方政府危機管理中存在的問題。

1、地方政府缺乏科學(xué)的危機管理意識

我國雖然從2003年“非典”事件之后廣泛建立了公共危機應(yīng)急處置預(yù)案，形成了自上而下的較為全面的公共危機處理體系，但在地方政府層面存在著危機意識淡薄、危機管理意識缺乏的現(xiàn)象。天津港“8·12”爆炸事故之所以發(fā)生，一方面是事故的主要責(zé)任方瑞海公司存在著大量的安全問題，而另一方面則與地方政府違規(guī)審批許可、日常監(jiān)管缺失、玩忽職守有著很大的關(guān)系，為事故災(zāi)難型危機的爆發(fā)埋下隱患。

事發(fā)單位瑞海公司自2013年5月即開展危險貨物作業(yè)，在其經(jīng)營期間有多次長時間違規(guī)行為，但當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)責(zé)任單位并未盡到監(jiān)督的義務(wù)。這說明天津市地方政府缺乏科學(xué)的危機管理意識。地方政府危機管理意識缺乏亦表現(xiàn)在危機服務(wù)意識淡薄，在公共危機教育、公共危機信息供給方面存在缺失。在天津港“8·12”爆炸事故追責(zé)階段國家安監(jiān)總局發(fā)布的《天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故調(diào)查報告》中查明瑞海公司存在的諸多問題中有如下兩點：安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)嚴(yán)重缺失；未按規(guī)定制定應(yīng)急預(yù)案并組織演練。[1]可以看出政府對相關(guān)企業(yè)的安全教育、安全監(jiān)督缺位。在有些事故災(zāi)難型危機發(fā)生后，地方政府由于缺乏危機管理意識導(dǎo)致對公共危機的處置方式不當(dāng)，有時對處置程序考慮的欠妥，甚至?xí)拐萑敫蟮穆闊┲?。例如?·23”動車追尾事故地方政府對現(xiàn)場清理環(huán)節(jié)處置的不當(dāng)和對媒體輿論的輕視加重了公共危機的影響，甚至引起信任危機，各地政府應(yīng)當(dāng)引以為戒。

2、對公共危機的預(yù)防能力較低、預(yù)警機制不健全

天津市地方政府對事故災(zāi)難型危機的預(yù)防能力較低，正如國家安監(jiān)總局在《天津港“8·12”瑞海公司危險品倉庫特別重大火災(zāi)爆炸事故調(diào)查報告》中所指出的，天津市政府在應(yīng)對這起嚴(yán)重的火災(zāi)爆炸事故中思想準(zhǔn)備、工作準(zhǔn)備、能力準(zhǔn)備明顯不足。[2]雖然在公共危機控制階段地方政府能夠配合中央政府消解危機，但地方政府對處置重大事故災(zāi)難型危機的準(zhǔn)備還是不足。天津市地方政府的公共危機預(yù)防能力有待提升。

對于事故災(zāi)難型危機來說，其爆發(fā)前往往會有很多征兆，大多數(shù)公共危機的爆發(fā)也經(jīng)歷從量變到質(zhì)變的過程。如危機預(yù)警系統(tǒng)能夠及時發(fā)現(xiàn)危機信息，并迅速做出反應(yīng)，可以減少或避免巨大的損失。在天津港“8·12”爆炸事故中，危機預(yù)警機制沒有發(fā)揮其應(yīng)有的作用，導(dǎo)致消防力量對現(xiàn)場危險品儲存情況不明，沒有及時采取適當(dāng)措施疏散群眾、采用不當(dāng)?shù)姆绞教幹矛F(xiàn)場危險化學(xué)品，最終火勢失控引發(fā)兩次大規(guī)模爆炸造成了重大的人員傷亡。

3、地方政府對事故危機信息公開不夠及時，引起社會批評

謠言對公眾的思想有很強的負性影響，若不及時處理甚至可能會造成社會恐慌。謠言在地方政府處理公共危機的整個過程中都需要加以重視。

對社會輿論的正確引導(dǎo)需要媒體的密切配合，同時也需要政府對自媒體乃至互聯(lián)網(wǎng)上的謠言傳播進行控制。在網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中，社會個體很容易受“匿名效應(yīng)”的影響而存在“去社會化”的傾向，“無制度的網(wǎng)絡(luò)遵循叢林法則，是從超我、自我倒退到本我的‘去社會化，而讓輿情純凈的治本之道是要回歸社會?！盵3]地方政府必須保證公共危機處理的信息公開，對媒體輿情進行適當(dāng)監(jiān)管，做好社會輿情和價值引導(dǎo)，這是控制謠言最主要的渠道。[4]然而在天津港“8·12”爆炸事故發(fā)生10小時后，作為天津主要新聞信息傳播媒體的天津衛(wèi)視卻依然在播放韓劇，這引起了社會的廣泛質(zhì)疑和批評。地方政府對危機信息發(fā)布滯后是導(dǎo)致政府公信力缺失的重要原因。在事故發(fā)生后由于官方媒體初期對傷亡人數(shù)的報導(dǎo)與后期傷亡人數(shù)的差距也引發(fā)了社會上很多爭議，謠言更是甚囂塵上。

二、天津港“8·12”爆炸事故中地方政府危機管理存在問題的原因分析

1、管理型政府職能導(dǎo)致地方政府效率低下

在過去計劃經(jīng)濟時期，政府的行政手段完全取代了市場的職能，國家管了許多其管不好也管不了的事，政府在職能膨脹階段可以形象的比喻成不但“掌舵”，而且“劃槳”。管理型政府職能帶給社會的是一個臃腫的行政體制、尾大不掉的管理方式以及混亂的權(quán)責(zé)體系。隨著改革開放、市場經(jīng)濟體制的發(fā)展，我國逐漸重視政府職能的轉(zhuǎn)型，建設(shè)服務(wù)型政府，讓市場這雙“看不見的手”參與到資源分配和社會管理中來。但管理型政府職能的后遺癥、經(jīng)濟體制改革的快速推進與政策規(guī)定的相對滯后都使政府在危機管理中依然存在低效的可能性。天津港“8·12”爆炸事故一方面反映出地方政府十余個責(zé)任部門對問題企業(yè)的監(jiān)管效率低下、監(jiān)管失職，另一方面則是在管理型政府的影響下政府對監(jiān)督權(quán)的獨攬導(dǎo)致社會力量對問題企業(yè)監(jiān)督的缺失。

2、社會轉(zhuǎn)型期制度發(fā)展與政策執(zhí)行監(jiān)管缺失之間的矛盾

我國目前處于社會轉(zhuǎn)型期，制度高速發(fā)展，社會正在經(jīng)歷著深刻的變化。政策執(zhí)行要想達到預(yù)期效果，而這就需要對政策的執(zhí)行進行嚴(yán)格地監(jiān)督，這樣才能保證政策的落實、維護秩序的穩(wěn)定。很多地方政府在經(jīng)濟增長的同時對政策監(jiān)管的關(guān)注相對較少，為事故災(zāi)難型危機的發(fā)生埋下隱患。

天津港“8·12”爆炸事故政府在審批環(huán)節(jié)的把關(guān)不嚴(yán)、對企業(yè)的后期監(jiān)督不力。從對相關(guān)責(zé)任部門的追責(zé)過程中我們也可以看到，政府部門對企業(yè)運行有著一套較為完整的政策監(jiān)督體系，但在對政策執(zhí)行的監(jiān)管方面的確存在著漏洞，導(dǎo)致監(jiān)督機制失靈。這就需要完善法制建設(shè)，為政策的執(zhí)行提供更可靠的保障。

3、地方危機管理主體協(xié)同性較差

天津港“8·12”爆炸事故的發(fā)生與天津市政府對事故企業(yè)的監(jiān)管不力、玩忽職守有著很大的關(guān)系。在事故問責(zé)階段，眾多的監(jiān)管單位的有關(guān)負責(zé)人因為失職瀆職被查處，其中被追責(zé)的政府部門多達十余個。然而這些對問題企業(yè)有監(jiān)管責(zé)任的政府部門卻沒有一個能及時發(fā)現(xiàn)、排查事故隱患，政府職能的寬泛化，多頭管理與政出多門，最終產(chǎn)生對責(zé)任“踢皮球”現(xiàn)象。

管理型政府職能的影響使地方政府在危機管理時協(xié)同各方治理的能力不足。伴隨社會治理力量多元化，地方政府需要組織并協(xié)調(diào)社會各界力量參與到社會治理中來，尤其是第三部門的力量在一定程度上的參與有時比政府直接介入更能有效地解決問題。讓社會力量在事故災(zāi)難型危機管理中發(fā)揮作用，建立“小政府，大社會”的結(jié)構(gòu)，有助于提升社會對公共危機的防控能力。

三、提升地方政府對事故災(zāi)難型危機管理能力的對策

地方政府應(yīng)對事故災(zāi)難型危機的管理能力建設(shè)其實也廣泛適用于應(yīng)對其他類型的公共危機的能力建設(shè)。

1、加強地方政府公共危機防控能力建設(shè)

地方政府公共危機防控能力的提升需要從地方政府對公共危機的疏緩、準(zhǔn)備、回應(yīng)和恢復(fù)能力等環(huán)節(jié)入手，這一系列環(huán)節(jié)構(gòu)成了一個完整的危機管理過程。這四個環(huán)節(jié)與公共危機的預(yù)防、預(yù)警、控制與善后恢復(fù)密切相關(guān)。

（1）公共危機預(yù)防。公共危機預(yù)防是對公共危機發(fā)生的風(fēng)險進行預(yù)防和控制。德國社會學(xué)家烏爾里?！へ惪嗽?986年首次提出“風(fēng)險社會”的概念。他強調(diào)人類科技進步給社會帶來了各種風(fēng)險。[5]我國社會處在轉(zhuǎn)型期，受到政府職能的轉(zhuǎn)型以及全球化的影響，社會上存在著許多風(fēng)險因素。我國地域廣闊，省一級的行政區(qū)劃較少，地方政府對轄區(qū)的管轄力也是有限的，由于種種原因，風(fēng)險產(chǎn)生的不可控因素亦很多。這些都導(dǎo)致地方政府所面對的是一個風(fēng)險社會。

風(fēng)險與危機的聯(lián)系是具有因果關(guān)系的，“‘災(zāi)害（突發(fā)事件）作為危機導(dǎo)火線爆發(fā)時，存在于風(fēng)險與危機之中的隱性因果關(guān)系將即刻變?yōu)轱@性的，這也就是我們經(jīng)常說的風(fēng)險演變?yōu)槲C。”[6]風(fēng)險管理理論對地方政府防控事故災(zāi)難型危機具有指導(dǎo)意義。地方政府需要從風(fēng)險識別、風(fēng)險評價和風(fēng)險控制等方面入手。確認地方政府所處的內(nèi)部、外部環(huán)境中不穩(wěn)定的因素，對各種因素進行分析，找出可能引致事故災(zāi)難的風(fēng)險因素；對不同風(fēng)險進行評價區(qū)分并劃分風(fēng)險等級，為未來制定公共危機應(yīng)急預(yù)案提供依據(jù)；當(dāng)完成風(fēng)險評價之后，要分配落實各部門職責(zé)去把控風(fēng)險，儲備足夠的戰(zhàn)略物資，防患于未然。當(dāng)?shù)胤秸盐兆×孙L(fēng)險，也就增強了其對公共危機的預(yù)防能力。

（2）公共危機預(yù)警。地方政府公共危機預(yù)警系統(tǒng)是在危機預(yù)防活動中進行風(fēng)險評價之后，有目的，有針對性地建立起來的。公共危機預(yù)警的過程是由對公共危機信息的收集、傳遞、分析和發(fā)布等環(huán)節(jié)構(gòu)成的。這一系列過程需要建立起數(shù)量適當(dāng)?shù)男畔⒈O(jiān)測站和信息采集點，動員社會力量參與信息監(jiān)測；關(guān)注信息在傳遞過程中受噪音影響引發(fā)的失真；為啟動應(yīng)急預(yù)案而結(jié)合相應(yīng)的技術(shù)對危機信息進行分析；相關(guān)危機信息監(jiān)測部門通過官方渠道對危機信息的發(fā)布等。

（3）公共危機控制。危機控制是危機管理中管理主體直接作用于危機本身的一系列行為。地方政府對事故災(zāi)難型危機的控制主要體現(xiàn)在危機管理過程中的疏緩與回應(yīng)。地方政府對公共危機的疏緩重在減少危機災(zāi)害在爆發(fā)后帶來的損失，而回應(yīng)則是地方政府采取反危機的手段來干預(yù)、消解公共危機的過程。

“危機決策是危機管理的主要環(huán)節(jié)，并貫穿于危機管理的全過程?？梢哉f，危機管理過程本身就是危機決策過程。”[7]受到事故災(zāi)難型危機發(fā)生后時間的緊迫性，地方政府有時必須在信息不充分的情況下，在相似性思維的指導(dǎo)下發(fā)揮經(jīng)驗理性做出非常規(guī)類型的決策。制定危機預(yù)案可以針對性地提升地方政府對地方風(fēng)險的把控，在公共危機發(fā)生時迅速將預(yù)案投入決策使用的環(huán)節(jié)，節(jié)約時間與成本。與此同時，對危機信息的管理、對危機決策方案的執(zhí)行也是相當(dāng)重要的，地方政府必須高度重視。

（4）公共危機善后和恢復(fù)。事故災(zāi)難型危機往往對社會秩序造成很大的破壞，危機的善后工作不僅包括物質(zhì)建設(shè)、社會救濟、損失補償，而且包含災(zāi)后對受災(zāi)群眾的心理干預(yù)、對有關(guān)責(zé)任人的追究、對制度體系的完善以及相關(guān)反饋機制的建設(shè)。公共危機對于地方政府既是挑戰(zhàn)亦是機遇，地方政府對公共危機善后處理得當(dāng)，完全可以達到甚至趕超危機前社會的發(fā)展水平。

2、加強地方政府的合作治理能力建設(shè)

合作治理理念的應(yīng)用使社會力量與政府共同參與到公共危機的管理過程之中，使地方政府在應(yīng)對事故災(zāi)難型危機時的大包大攬、專斷獨行的全能形象得以改變。在公共管理研究的前沿領(lǐng)域中，治理理論強調(diào)管理主體多元化、發(fā)揮多方力量、建立獨立的管理聯(lián)合體，這為地方政府應(yīng)對公共危機時發(fā)動社會力量進行合作治理提供了理論支撐。然而合作治理并不是想象中一蹴而就的事，地方政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“善政”的觀念是實現(xiàn)協(xié)同治理的一個重要因素，只有政府自身實現(xiàn)改革與突破，才能為社會力量對公共危機管理的參與提供可能。而合作治理的重點就是在完成地方政府管理觀念的轉(zhuǎn)變，將各個治理主體與政府放在相平等的地位上。在合作治理理念被基本接受之后，地方政府對社會力量參與公共危機治理的過程會有更強的維持與協(xié)調(diào)能力。

然而當(dāng)前社會并未完全實現(xiàn)從協(xié)作到合作的轉(zhuǎn)型。在事故災(zāi)難型危機的爆發(fā)期，由于政府多頭應(yīng)戰(zhàn)、社會力量的無序參與以及信息溝通問題，合作治理面臨的是并未完全脫離傳統(tǒng)協(xié)同治理的困境。因此地方政府要發(fā)揮協(xié)調(diào)的主導(dǎo)作用，在實現(xiàn)意志整合的基礎(chǔ)上進行多種形式的社會動員、強調(diào)溝通對話地位的平等性、掌握輿論的主動權(quán)，在危機管理中以眾治代替獨治，擺脫管理型政府職能效率低下的束縛，實現(xiàn)地方政府從“善政”走向“善治”，促進合作治理。

3、加強輿情引導(dǎo)，推進地方政府公信力建設(shè)

“政府公信力是衡量政府執(zhí)政能力的重要依據(jù)?！盵8]公信力的建設(shè)和輿論引導(dǎo)息息相關(guān)。地方政府在公共危機管理過程中如果對輿論處理不當(dāng)，很容易引發(fā)更加嚴(yán)重的政府信任危機。天津市政府在天津港“8·12”爆炸事故的處置過程中信息公開不夠及時，受到了社會輿論的譴責(zé)和質(zhì)疑。在事故災(zāi)難型危機管理的過程中對輿論的引導(dǎo)關(guān)乎地方政府公信力的建設(shè)，而信息公開則是重中之重。地方政府首先要把握好信息公開的范圍、程序，秉承誠實、便民、統(tǒng)一、高效的原則，將事故災(zāi)難型危機信息及時通過官方媒體進行播報；其次，應(yīng)當(dāng)注意對謠言的及時辟謠，減少謠言對社會秩序的危害；最后，重視并加強對媒體的監(jiān)督和引導(dǎo)，傳播社會主流價值觀。當(dāng)然，危機管理中地方政府公信力的建設(shè)不能僅停留在對輿論的引導(dǎo)上，只有事故災(zāi)難型危機妥善解決、公眾的最大利益得到保障，才能達到正確引導(dǎo)輿論、在實質(zhì)上提升公信力的效果。

4、加強政府危機管理法律法規(guī)體系建設(shè)

預(yù)案、體制、機制和法制所構(gòu)成的“一案三制”是我國特色應(yīng)急管理體系工作的重點。[9]法律法規(guī)的健全與完善直接關(guān)系到我國特色應(yīng)急管理體系的發(fā)展。我國現(xiàn)今對公共危機管理法律法規(guī)體系的建設(shè)已經(jīng)較2003年“非典”時期完善了很多，2006年發(fā)布并實施的《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》，2007年頒布的《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，為我國地方政府應(yīng)對突發(fā)公共危機事件提供了總體的法律依據(jù)。國家在應(yīng)對事故災(zāi)難型危機方面亦頒布了一系列法律法規(guī)，比如《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》、《中華人民共和國消防法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《危險化學(xué)品安全管理條例》等，成為地方政府在進行事故災(zāi)難型危機管理時的參照依據(jù)。但“我國憲法沒有關(guān)于危機管理狀態(tài)或者緊急狀態(tài)的規(guī)定，政府緊急管理權(quán)也沒有明確的憲法授權(quán)，我國尚沒有一部完整的危機或者緊急狀態(tài)管理法。”[10]這也反映出我國公共危機管理法律法規(guī)體系建設(shè)還有很長的一段路要走。危機管理法律法規(guī)建設(shè)的目的是建立起管理主體對公共危機的預(yù)防、抵御、控制、恢復(fù)的責(zé)任機制。上文分析中提到，地方政府存在監(jiān)管缺失的問題，因而在設(shè)置應(yīng)對各類公共危機的法律法規(guī)的同時，也要強化政府監(jiān)管單位的責(zé)任意識，對必要的環(huán)節(jié)進行法律監(jiān)督，使地方政府有關(guān)部門做到執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究。

能夠帶來事故災(zāi)難型危機的風(fēng)險因素就潛伏在生產(chǎn)、生活中的很多方面，這對我國各級地方政府危機管理能力是不小的挑戰(zhàn)。提高地方政府應(yīng)對事故災(zāi)難型危機的水平，需要地方政府長期堅持發(fā)展以及社會多元治理主體的共同努力。

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【作者簡介】

李 庚（1994-）男，遼寧葫蘆島人，陜西師范大學(xué)哲學(xué)與政府管理學(xué)院碩士研究生.