張璐晶

兩部委PPP領域的權責如何劃分？如何杜絕新官不理舊賬？……

討論了一年多，用“千呼萬喚始出來”形容《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡稱《PPP條例（征求意見稿）》）的發(fā)布一點也不夸張。

去年7月，國務院常務會議明確要求加快政府和社會資本合作（PPP）的立法工作進度，國務院2017年立法工作計劃也將此項立法列為全面深化改革急需的項目。

此后一年多的時間里，國務院法制辦會同國家發(fā)改委、財政部，多次論證和調研，聽取各方面意見后，研究起草了《PPP條例（征求意見稿）》，并于7月21日發(fā)布。業(yè)界普遍認為，《PPP條例（征求意見稿）》發(fā)布意味著PPP立法取得了實質性進展。

社會公眾可以在2017年8月22日前登錄中國政府法制信息網，對征求意見稿提出意見?！吨袊洕芸肪汀禤PP條例》起草過程中爭議的焦點問題采訪了業(yè)界人士，共同討論這一PPP立法道路上里程碑式的大事件。

焦點一：

基礎設施和公共服務邊界如何明確？

截至2017年6月底，財政部和國家發(fā)改委兩部委推動的PPP項目總額已超過20萬億元，落地5.57萬億元。

由于部委的分工和職能不同，在長期的工作開展中存在著兩套細則。因此，在PPP領域這兩個部委的職責如何劃分，一直是業(yè)內關注的重點。

業(yè)界普遍認為，2016年7月7月日召開的國務院常務會議為兩部委的權責劃分定了基調。會議提出，在公共服務和基礎設施兩個領域推廣PPP模式，分別由財政部和發(fā)改委統(tǒng)籌。

但在實際工作中，對于公共服務和基礎設施這兩個領域的區(qū)分還是沒有明確的界定。

長期研究PPP的清華大學教授王守清曾表示，如果不進一步明確界定和劃分“公共服務”和“基礎設施”，會給實際操作帶來困難。因為很多基礎設施就是提供公共服務的，如提供教育和醫(yī)療的教學樓和醫(yī)院大樓，還有一些像產業(yè)新城、海綿城市、智慧城市類項目，本來就是包含“公共服務”和“基礎設施”的一個整體，沒法區(qū)分，區(qū)分了就沒法集成提高效率。

一位地方官員也表示，基礎設施就是提供公共服務的，很多PPP項目在實際操作中也難以區(qū)分究竟是屬于公共服務設施領域，還是基礎設施領域。他擔心的是財政部門的PPP項目，發(fā)改委不認，而發(fā)改委的PPP項目，財政不能列支。該官員呼吁，PPP政策應該在更高層面上予以統(tǒng)籌，統(tǒng)一政策口徑，以方便實踐層操作。

正在征求意見的《PPP條例》被認為是更高層面上統(tǒng)一政策口徑的文件，不過一些業(yè)內人士表示，《PPP條例》不僅在名稱上沒有區(qū)別公共服務與基礎設施的關系，在具體內容中關于兩部委的邊界還是沒有清晰的確認和劃分。

君澤君律師事務所合伙人靳林明告訴《中國經濟周刊》，PPP領域公共服務和基礎設施分別由財政部和發(fā)改委統(tǒng)籌負責，此次《PPP條例（征求意見稿）》對公共服務和基礎設施的界定亦未明確提及，因而并未從根本上解決財政部與發(fā)改委的職能分工問題。

與此同時，靳林明認為，征求意見稿引入的“基礎設施和公共服務項目指導目錄”（下稱“指導目錄”）機制具體如何操作還有很大討論空間，如能在指導目錄中對各類PPP項目的性質做出明確界定，將對引導和規(guī)范PPP項目實踐大有裨益。

“關于指導目錄的制定主體，建議由國務院主持制定，若‘國務院有關部門均可分別制定，難免使得基礎設施和公共服務的邊界更加模糊?！?靳林明說。

焦點二：

物有所值評估是不是必要程序？

在目前的PPP項目操作中，物有所值評估（VFM，value for money）和財政承受能力論證是PPP項目識別階段的兩項重要工作，無論從理論界還是實務界都已形成了共識，PPP項目需要做“兩個評價”。

畢馬威企業(yè)咨詢（中國）有限公司基礎設施PPP咨詢總監(jiān)李煒表示，通過物有所值評估，能夠從定性和定量兩個方面明確項目采用PPP模式的優(yōu)勢所在，便于政府對項目做出適當?shù)呐袛?，并不是所有項目都適合采用PPP模式。PPP的發(fā)展應該堅持可持續(xù)的理念，通過財政承受能力論證，能夠明確政府財政的極限，為政府合理規(guī)劃與控制PPP項目的實施提供依據(jù)。

《PPP條例（征求意見稿）》提出，“有關主管部門擬訂合作項目實施方案，應當會同同級發(fā)展改革、財政等有關部門，從經濟效益、社會效益等方面對采用政府和社會資本合作模式的必要性、合理性組織開展評估；涉及政府付費、政府提供補助或者補償以及政府分擔風險等財政支出事項的，應當提請同級財政部門進行財政承受能力評估。”

對此，北京方程財達咨詢有限公司總經理張漢說，這里提到的對實施方案的“必要性、合理性評估”和“財政承受能力評估”兩種評估實質上也就是“物有所值評價”和“財政承受能力論證”，這兩項工作需要繼續(xù)堅持。另外，在國家嚴控地方債務的大背景下，為避免個別地方政府對“財政承受能力論證”的干擾，建議“財政承受能力論證”需上級政府財政部門或者省級財政部門統(tǒng)一審批。

焦點三：

如何杜絕新官不理舊賬？

PPP的核心思想是政府和社會資本合作，但在長達10～30年的合作期限中，如何保證PPP項目不受政府換屆換人的影響，如何杜絕新官不理舊賬，項目涉及的財政資金是否納入政府財政預算等，一直是社會資本方關心的問題。

此次《PPP條例（征求意見稿）》對此問題也作了著重闡釋，提出“對合作項目協(xié)議中約定的財政支出事項，應當足額納入年度預算，按照規(guī)定程序批準后，及時支付資金”。“政府和社會資本方應當守信踐諾，全面履行合作項目協(xié)議約定的義務。合作項目協(xié)議的履行，不受行政區(qū)劃調整、政府換屆、政府有關部門機構或者職能調整以及負責人變更的影響?！?/p>

國浩律師事務所合伙人王衛(wèi)東告訴《中國經濟周刊》，雖然《PPP條例（征求意見稿）》明確了合作項目的財政支出必須足額納入政府年度預算，但受限于《預算法》規(guī)定，各級政府只有中期預算規(guī)劃和年度預算，而那些需要由財政支出平衡未來收益的PPP項目，實際上是需要和政府長期預算相掛鉤的，并且目前的財政可承受能力評估也應當基于長期預算計劃的。有鑒于此，一是需要在立法中補充政府有責任將支出事項納入中期預算規(guī)劃，同時需要向財政部建議未來在預算法實施中引入長期預算計劃的機制，以解決長期穩(wěn)定支付依據(jù)的問題。

錦天城律師事務所合伙人律師劉飛告訴《中國經濟周刊》，上述一系列條款從立法的層面上明確了對政府方履約責任規(guī)范，是保障社會資本在PPP項目中合法權利和收益的原則和政策導向。

劉飛表示，《PPP條例（征求意見稿）》提到了政府對社會資本方的監(jiān)管及對第三方的監(jiān)管，但沒有提到如何監(jiān)管地方政府，而在PPP實踐中，地方政府違約也是影響PPP項目進展的關鍵因素之一。在政府監(jiān)管方面，《PPP條例（征求意見稿）》對政府能力和機制建設未做明確規(guī)定，“有關部門”的使用仍然不利于理順政府職能。

焦點四：

鼓勵民企參與如何落實？

鼓勵民營企業(yè)參與PPP項目是《PPP條例（征求意見稿）》希望達到的目標之一。征求意見稿明確要求不得排斥或限制非公有制社會資本方依法參與PPP項目，對于民企而言是重大的利好。但在實踐中，民營資本參與PPP項目遇到的問題，不只是表面排斥和限制。

龍元明城PPP研究中心的數(shù)據(jù)顯示，民營企業(yè)參與PPP項目的高峰是在2015年12月，截至2015年底，PPP項目總落地規(guī)模在9400億元左右，其中，民企規(guī)模占比達到35.31%，民企參與項目個數(shù)占比達53.6%。到2016年底，PPP項目總成交3.97萬億元，其中民企規(guī)模占比26.94%，參與項目個數(shù)占比48.79%。2017年6月底，PPP總成交5.56萬億元，民企規(guī)模占比25.31%，參與項目個數(shù)占比47.6%。

上述數(shù)據(jù)可以看出，三年來PPP項目的規(guī)模不斷擴大，但總盤子中民企的數(shù)量和規(guī)模占比呈持續(xù)下降趨勢。

對此，政府官員也有自己的苦水，某地方政府官員告訴記者，當?shù)氐腜PP項目社會資本方首選是國有企業(yè)，一來他們認為國企資金、技術實力雄厚；二來是一旦以后出現(xiàn)問題，地方政府的壓力會小一些。除此之外，該官員還說出另一層原因：并不是每個地方都能吸引一流的民企來做項目。

一個比較明顯的例子是，7月1日，財政部、住建部、農業(yè)部、環(huán)保部四部委聯(lián)合發(fā)布《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》提出，大力支持污水、垃圾處理領域全面實施PPP模式工作，未有效落實全面實施PPP模式政策的項目，原則上不予安排相關預算支出。

此通知被認為是污水和垃圾處理領域的重大利好，也是貫徹落實黨的十八大以來中央關于加快完善現(xiàn)代市場體系、加快生態(tài)文明制度建設相關戰(zhàn)略部署，進一步規(guī)范污水、垃圾處理行業(yè)市場運行，提高政府參與效率，充分吸引社會資本參與，促進污水、垃圾處理行業(yè)健康發(fā)展的重要舉措。

在現(xiàn)實情況下，各地對上述通知的認知態(tài)度存在較大差異。一位東部沿海財政發(fā)達地區(qū)的官員表示，他認為當?shù)氐奈鬯幚?、垃圾處理不在此通知之列。但實質上通知所面向的是“各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳（局）、住房城鄉(xiāng)建設廳（委）、環(huán)境保護廳（局）、農業(yè)部門，新疆生產建設兵團財務局、建設局、環(huán)境保護局、農業(yè)局”。

該官員之所以還能以“不差錢”的心態(tài)對待此事，很大一部分原因可能是當?shù)赜胸斦ｍ椯Y金支持此項工作，但是資金用完之后呢？該通知關系到環(huán)境公共服務質量的提升，地方財政能否有持續(xù)的資金投入。

焦點五：

信息公開如何堅持？

PPP項目是社會資本和政府共同向公眾提供公共產品和服務，地方政府或公眾支付公共產品和服務對價，應對項目的可行性、合規(guī)性、物有所值等信息擁有知情權和監(jiān)督權。

為做好信息公開工作，財政部建立了全國政府和社會資本合作綜合信息平臺及項目庫，要求將全國擬以PPP模式實施的項目和PPP項目全部入庫。截至2017年6月末，按照財政部要求審核納入項目庫的項目13554個，總投資16.4萬億元，其中落地（已簽約進入執(zhí)行階段）項目2021個，總投資3.3萬億元。項目庫中國家示范項目700個。

對PPP項目信息公開能減少偽PPP項目，提高PPP項目全生命周期質量。北京明樹數(shù)據(jù)有限公司CEO肖光睿認為，《PPP條例（征求意見稿）》通過在原有部門規(guī)章基礎上立法，明確了PPP項目的信息公開和社會公眾的監(jiān)督權，這將有助于當前PPP項目實現(xiàn)從量到質的轉變。對于公開的內容，盡管條例對不宜公開國家機密和商業(yè)機密的具體界定范圍未做說明，但列出了包括合作項目發(fā)起、社會資本方選擇、合作項目協(xié)議訂立、績效監(jiān)測報告、中期評估報告、合作項目重大變更或者終止情況以及監(jiān)督檢查情況和結果等需要信息公開的正面清單，賦予社會公眾對項目發(fā)起和執(zhí)行的監(jiān)督權，將使PPP項目在陽光下運行，有效地推動更多的項目“真做PPP”和“做真PPP”。

責編：趙澤 zhaoze@ceweekly.cn