規(guī)范PPP發(fā)展防系統(tǒng)性風(fēng)險

鄭旭

“進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作，是落實中央關(guān)于防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險一系列決策部署的重要內(nèi)容。”

作為一種創(chuàng)新的公共產(chǎn)品公共服務(wù)市場化、社會化供給方式，近年來，PPP（政府與社會資本合作）已成為地方政府極力推崇的改革與投資模式。然而，該模式在一路向前的同時，各種問題也隨之浮出水面。

7月31日，財政部“進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作座談會”在京召開。財政部副部長、PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長史耀斌在會上指出，目前，一些地方政府通過PPP、政府購買服務(wù)等方式，變相舉借債務(wù)，導(dǎo)致債務(wù)規(guī)模增長較快，債務(wù)率甚至超過了警戒線，形成潛在的風(fēng)險觸發(fā)點(diǎn)。為此，要按照中央有關(guān)要求，把防風(fēng)險放在更加重要的位置上，防控地方政府債務(wù)過快上升，堅守不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。

史耀斌列出當(dāng)前PPP不規(guī)范發(fā)展的四大問題，即支出責(zé)任“固化”、支出上限“虛化”、運(yùn)營內(nèi)容“淡化”、適用范圍“泛化”。而造成上述問題的原因，他認(rèn)為既有相關(guān)各方觀念轉(zhuǎn)變不到位的主觀因素，又有地方政府融資路徑依賴的客觀因素?！耙?guī)范發(fā)展是推進(jìn)PPP事業(yè)可持續(xù)的基礎(chǔ)。只有做真正的、規(guī)范的PPP，才能為PPP發(fā)展注入持久的動力和活力。所以，不能只求速度、不求質(zhì)量，否則可能會欲速則不達(dá)?！彼f。

為此史耀斌強(qiáng)調(diào)，要按照風(fēng)險共擔(dān)、利益共享、物有所值、績效導(dǎo)向的原則，在項目入庫、前期論證、政府采購、預(yù)算管理、績效監(jiān)管、信息公開等方面，不折不扣地執(zhí)行有關(guān)規(guī)定，堅持做規(guī)范的PPP項目。

單純解決融資難題非PPP初心

“當(dāng)前PPP項目出現(xiàn)了變相融資等不規(guī)范現(xiàn)象，需要引起高度重視?！笔芬笾赋?，“我們推廣PPP模式的初心，是要推動公共服務(wù)領(lǐng)域供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，引入市場的機(jī)制和資源，提升管理能力，促進(jìn)公共服務(wù)提質(zhì)增效，而不是單純地解決融資難題?！?/p>

在歸納、總結(jié)PPP發(fā)展不規(guī)范問題時，他認(rèn)為，一些地方政府為了吸引社會資本和金融機(jī)構(gòu)快上、多上項目，通過BT、政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式，實施PPP項目。一些政府付費(fèi)類項目，通過“工程可用性付費(fèi)”+少量“運(yùn)營績效付費(fèi)”方式，提前鎖定政府大部分支出責(zé)任。實際上都是由政府兜底項目風(fēng)險。

同時，對PPP項目支出責(zé)任不得超過預(yù)算支出10%的規(guī)定，一些地方政府認(rèn)識不到位，把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)行不力，還有些地方政府能力不匹配，對當(dāng)?shù)刎斄椭С鲐?zé)任測算不準(zhǔn)確，導(dǎo)致財政承受能力論證流于形式，失去了“安全閥”功效，很可能加劇財政中長期支出壓力。

不僅如此，他還認(rèn)為，PPP項目要以運(yùn)營為核心，發(fā)揮社會資本的優(yōu)勢，提高公共服務(wù)供給效率。但從實際情況看，當(dāng)前參與PPP項目的多為施工企業(yè)，既不愿意承擔(dān)運(yùn)營風(fēng)險，也不具備運(yùn)營能力，主要通過施工獲取利潤。同時，一些地方政府也更看重“上項目”的短期目標(biāo)。兩方“一拍即合”，導(dǎo)致部分項目“重建設(shè)、輕運(yùn)營”的傾向仍然嚴(yán)重。

值得一提的是，史耀斌指出，一些地方政府將房地產(chǎn)等純商業(yè)化項目拿來包裝成PPP，借助有關(guān)部門和金融機(jī)構(gòu)對PPP的“綠色通道”，實現(xiàn)快速審批和融資，會繞過相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)管，影響宏觀調(diào)控效果。

對此，有業(yè)內(nèi)人士就表示，由于PPP項目擁有一定的扶持政策，所以融資相對更為方便快捷，有部分開發(fā)商就會將純商業(yè)化的項目包裝成承擔(dān)了公共職能的PPP項目，例如該項目的主要內(nèi)容就是住宅，但在申報時，開發(fā)商將項目描述成體育場館等公共運(yùn)動類場所，同時在小范圍內(nèi)配建住宅，這樣就能包裝成具有公共職能的PPP項目，從而更快獲得融資，但在實際建設(shè)時，開發(fā)商會將運(yùn)動設(shè)施的規(guī)模相應(yīng)減少，最終成為偽PPP項目。

把握PPP工作“四條線”

那么應(yīng)該如何逐步解決現(xiàn)有問題，規(guī)范PPP發(fā)展？史耀斌認(rèn)為，不能“眉毛胡子一把抓”。對此，他強(qiáng)調(diào)，下一步，各級財政部門在堅持規(guī)范發(fā)展的過程中，要重點(diǎn)把握好PPP工作的“四條線”。

一是要嚴(yán)控“紅線”。要強(qiáng)化財政承受能力論證10%“紅線”的硬性約束，統(tǒng)一執(zhí)行口徑，加強(qiáng)信息公開。所有項目都必須在PPP綜合信息平臺中，及時公開財政承受能力論證報告及有關(guān)數(shù)據(jù)。未按規(guī)定公開的，要從項目庫中清退。各地要建立PPP項目財政支出責(zé)任統(tǒng)計監(jiān)測體系，中央財政和省級財政對接近或超出10%紅線的地區(qū)，要進(jìn)行風(fēng)險預(yù)警。

二是要守住“底線”。要落實財預(yù)〔2017〕50號文要求，嚴(yán)禁各類借PPP變相舉債的行為。要審慎開展完全政府付費(fèi)的項目。對于不包含運(yùn)營內(nèi)容、無績效考核機(jī)制、社會資本不實際承擔(dān)項目建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險的項目，不得安排財政資金。

三是要搭好“天線”。要全面了解掌握本地區(qū)PPP項目總體情況，對項目總量、財政支出責(zé)任總額及占比、規(guī)范實施情況等做到“心中有數(shù)”。這里的項目不僅包括入庫項目，也要包括未入庫的項目，真正做到全口徑統(tǒng)計。

四是要明確“界線”。對于不屬于公共服務(wù)的純商業(yè)化項目，以及僅涉及建設(shè)、無運(yùn)營內(nèi)容的純工程項目，要準(zhǔn)確界定，從識別、論證、入庫等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，不能繼續(xù)任由其打著PPP的旗號“混淆視聽”。

史耀斌同時指出，進(jìn)一步推進(jìn)PPP規(guī)范發(fā)展工作，是落實中央關(guān)于防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險一系列決策部署的重要內(nèi)容，必須要壓實責(zé)任、強(qiáng)化問責(zé)。對于借PPP變相舉債的項目，地方政府要承擔(dān)主體責(zé)任。

他強(qiáng)調(diào)，要強(qiáng)化財政部門管理責(zé)任，認(rèn)真履行物有所值評價、財政承受能力論證、政府采購管理、預(yù)算資金管理、政府債務(wù)管理等部門職責(zé)，明確PPP不規(guī)范操作的負(fù)面清單，逐級細(xì)化責(zé)任范圍和責(zé)任主體。

把“真PPP”放在第一位

盡管PPP發(fā)展目前還存在不規(guī)范問題，解決問題還需要突出重點(diǎn)、抓住關(guān)鍵，但史耀斌認(rèn)為，要看到PPP發(fā)展總體形勢是好的。

“在當(dāng)前嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險的形勢下，部分地方政府和市場機(jī)構(gòu)對PPP發(fā)展前景擔(dān)憂，認(rèn)為政府付費(fèi)類PPP與政府購買服務(wù)一樣，都屬于被政策限制的范圍。事實上，中央始終將PPP定位為一項長期性、系統(tǒng)性的改革，當(dāng)前提出的一些政策要求，是對短期內(nèi)一些錯誤認(rèn)識和違規(guī)行為的修正，有利于PPP事業(yè)的長期、健康、可持續(xù)發(fā)展?！笔芬笳f。

為此，他強(qiáng)調(diào)，應(yīng)當(dāng)抓住當(dāng)前的發(fā)展機(jī)遇，繼續(xù)堅定不移地推進(jìn)PPP工作，進(jìn)一步取得更大成績，發(fā)揮更大的效益。

據(jù)《民生周刊》記者了解，此次座談會之前，財政部等19個部委已經(jīng)聯(lián)合發(fā)出關(guān)于組織開展第四批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作的通知。

按照通知要求，項目申報篩選注重激發(fā)市場活力，激勵先進(jìn)地區(qū)，突出行業(yè)破冰和引領(lǐng)帶動效應(yīng)，優(yōu)先支持民營企業(yè)參與的項目，優(yōu)先支持國務(wù)院確定的推廣PPP模式成效明顯市縣的項目，優(yōu)先支持環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、水利、消費(fèi)安全，以及旅游、文化、教育、體育、健康、養(yǎng)老等幸福產(chǎn)業(yè)的項目。

通知還要求已納入全國PPP綜合信息平臺項目庫的項目，不得采用建設(shè)—移交（BT）方式實施，不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益。

通知強(qiáng)調(diào)，此次示范項目申報要求每個省份申報項目數(shù)量原則上不超過60個，各行業(yè)部委申報項目數(shù)量不超過5個。各省份以及各相關(guān)行業(yè)部委應(yīng)于2017年8月25日前，提交書面申報報告和申報項目清單，并同時完成線上申報，逾期不予受理。

一位多次參加過財政部PPP示范項目評選的專家在接受媒體采訪時透露，財政部第一批PPP示范項目30多個，第二批為200多個，第三批為500多個，第四批的示范項目數(shù)量應(yīng)該還會繼續(xù)增加。

盡管業(yè)內(nèi)對第四批PPP示范項目數(shù)量增加的預(yù)期持樂觀態(tài)度，但也有觀點(diǎn)指出，對于進(jìn)入財政部的PPP示范項目，并不是高枕無憂，“畢竟財政部對于PPP示范項目一直維持著‘有進(jìn)有出的原則?！?/p>

有消息稱，2017年4月，財政部金融司副司長董德剛在一次培訓(xùn)會上就曾公開表示，財政部將進(jìn)一步加強(qiáng)市場環(huán)境建設(shè)，將嚴(yán)格執(zhí)行PPP項目信息公開管理辦法，加強(qiáng)項目全過程信息公開，引導(dǎo)市場規(guī)范發(fā)展。

隨后，財政部PPP中心主任焦小平也在接受媒體采訪時表示，第四批PPP示范項目會在遴選標(biāo)準(zhǔn)、程序和辦法方面更加精準(zhǔn)和嚴(yán)密，盡可能體現(xiàn)各方訴求，不會盲目追求數(shù)量規(guī)模，把做“真PPP”放在第一位。