經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展與創(chuàng)新研究

彭明唱++董金玲

摘要：城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展與創(chuàng)新是當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的主要?jiǎng)恿?。伴隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的快速推進(jìn)，數(shù)以億計(jì)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口從農(nóng)村流向城鎮(zhèn)，推動(dòng)著社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。但隨之而來(lái)的是城鄉(xiāng)差距日益拉大，城市擁擠，資源、環(huán)境等社會(huì)矛盾日益突出，使得傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展方式難以為繼，這對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展方式提出了新的要求。進(jìn)一步加大改革創(chuàng)新力度，破解體制機(jī)制障礙，在提升城市治理能力和環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)，因地制宜推進(jìn)宜居小城鎮(zhèn)及智慧城市建設(shè)，才能有效地促進(jìn)中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；新常態(tài)；新型城鎮(zhèn)化；轉(zhuǎn)型發(fā)展；創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：F2992文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2017）08-0080-05

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“中國(guó)勞動(dòng)力流動(dòng)的地區(qū)福利效應(yīng)研究”（16YJA790012）；徐州市科技局軟科學(xué)項(xiàng)目“經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下徐州智慧城市建設(shè)的路徑研究”（KC16RH124）的成果。

作者簡(jiǎn)介：彭明唱（1977-），男，江蘇徐州人，徐州工程學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院講師，研究方向：城鎮(zhèn)化；董金玲（1966-），女，江蘇徐州人，徐州工程學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)院院長(zhǎng)，教授，博士，研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)。

引言

經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，改變的是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，而沒(méi)有改變我國(guó)的經(jīng)濟(jì)總體向好的基本面；改變的是重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的內(nèi)涵和條件，而未改變我國(guó)發(fā)展仍處于可以大有作為的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期的判斷。它是一個(gè)潛在的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在波動(dòng)中逐步回落的過(guò)程，是一個(gè)去杠桿、去產(chǎn)能的風(fēng)險(xiǎn)釋放過(guò)程，更是一個(gè)對(duì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)改革與重構(gòu)的過(guò)程。如何適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，有效推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革，實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，尋找和培育新的增長(zhǎng)點(diǎn)，是當(dāng)前我國(guó)社會(huì)所關(guān)注的焦點(diǎn)。而城鎮(zhèn)化建設(shè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展與創(chuàng)新是決定我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，能否繼續(xù)保持健康發(fā)展的主要支撐點(diǎn)。因此，深入研究新常態(tài)下城鎮(zhèn)化如何轉(zhuǎn)型發(fā)展與創(chuàng)新，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)新常態(tài)形勢(shì)下，如何在實(shí)踐層面實(shí)施新型城鎮(zhèn)化建設(shè)既是一個(gè)系統(tǒng)化的協(xié)調(diào)性工程，也是一個(gè)需要深入細(xì)化、綜合推進(jìn)的結(jié)構(gòu)型設(shè)計(jì)。國(guó)內(nèi)學(xué)者在這方面的研究主要集中在近三年。侯云春（2014）基于新常態(tài)分析我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的挑戰(zhàn)，提出通過(guò)新型城鎮(zhèn)化的方式轉(zhuǎn)變來(lái)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。張占斌（2014）通過(guò)探討經(jīng)濟(jì)新常態(tài)對(duì)城鎮(zhèn)化的新要求，提出我國(guó)今后一段時(shí)期城鎮(zhèn)化建設(shè)要從發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展動(dòng)力和發(fā)展方式上進(jìn)行深刻的轉(zhuǎn)變。宋立（2015）通過(guò)分析中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)與城鎮(zhèn)化新趨勢(shì)，提出在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方向應(yīng)基于消費(fèi)的角度推進(jìn)消費(fèi)者城鎮(zhèn)化建設(shè)。陳杰（2016）提出要對(duì)供給端進(jìn)行深層次結(jié)構(gòu)性改革，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式應(yīng)以人為本，在降低對(duì)土地融資的依賴度、創(chuàng)新城市發(fā)展融資模式上獲得突破。

與此同時(shí)，當(dāng)前學(xué)術(shù)界對(duì)新常態(tài)下城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新展開(kāi)了較為全面的討論與實(shí)踐，取得一定的成果。但在這個(gè)視角下將供給側(cè)結(jié)構(gòu)的動(dòng)力機(jī)制與城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型發(fā)展聯(lián)系在一起進(jìn)行分析的還比較少，然而，這卻是當(dāng)前中國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)、推進(jìn)供給側(cè)改革的重要一環(huán)。此外，城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨新的形勢(shì)、新的要求。從這一角度深刻理解新常態(tài)下城鎮(zhèn)化建設(shè)特點(diǎn)和存在的主要問(wèn)題，以及如何對(duì)癥下藥，突破傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化建設(shè)模式，就成為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的關(guān)鍵點(diǎn)，也是本文研究的落腳點(diǎn)。

一、新常態(tài)下中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的特點(diǎn)

1.城鎮(zhèn)化發(fā)展速度從高速轉(zhuǎn)入中高速。改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程加速，中國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展階段。1978-2014年，城鎮(zhèn)常住人口從17億增加到73億，城鎮(zhèn)化率從179%提升到5477%，年均提高102個(gè)百分點(diǎn)。特別是2000-2012年期間，中國(guó)城鎮(zhèn)化率由362%提高至526%，年均增長(zhǎng)近14個(gè)百分點(diǎn)；城鎮(zhèn)常住人口總量從46億增加到71億，平均每年增加近2100萬(wàn)，這是中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程最快的時(shí)期。2013-2015年中國(guó)的城鎮(zhèn)化率從5373%上升到561%，年均增長(zhǎng)近116個(gè)百分點(diǎn)，增長(zhǎng)的速度與2000-2012年相比明顯降低。從2006-2015年城鎮(zhèn)人口比重（見(jiàn)表1）、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度數(shù)據(jù)來(lái)看（見(jiàn)圖1），在很大程度上城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)之間呈一定的正相關(guān)關(guān)系。[1]

西方發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化推進(jìn)的歷程與經(jīng)驗(yàn)表明，城鎮(zhèn)化率在30%～65%之間是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展期，而50%是一個(gè)重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)，城鎮(zhèn)化率在30%～50%之間處于高速發(fā)展期，從50%～65%是中高速發(fā)展階段。城鎮(zhèn)化到了65%～70%水平的時(shí)候，就會(huì)出現(xiàn)逆城市化現(xiàn)象，也就是城市居民尤其是富人和上層中產(chǎn)階級(jí)就想往鄉(xiāng)村移動(dòng)。當(dāng)前新常態(tài)下，中國(guó)的城鎮(zhèn)化處于50%～65%的中高速增長(zhǎng)期，其主要特征是在提升城市治理能力和城市環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)，必須協(xié)調(diào)區(qū)域差距，建設(shè)宜居及具有特色的城鎮(zhèn)化。

2.戶籍制度改革已成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中常態(tài)化問(wèn)題。2014年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》出臺(tái)，取消農(nóng)業(yè)戶口與城鎮(zhèn)戶口性質(zhì)區(qū)分，將農(nóng)業(yè)戶口與城鎮(zhèn)戶口統(tǒng)一登記為居民戶口。這意味著，中國(guó)特有的城鄉(xiāng)二元戶籍制度中農(nóng)業(yè)戶口將正式退出歷史舞臺(tái)，城鄉(xiāng)居民進(jìn)入了“平權(quán)”時(shí)代，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程將步入新常態(tài)。在這一進(jìn)程中，有些人因長(zhǎng)期在城市就業(yè)具備了成為城市市民的基本條件，將成為主動(dòng)融入城市的群體；城市周邊地區(qū)因城市空間擴(kuò)張致使一部分人失去了土地和住房，他們將在政府拆遷、補(bǔ)償、安置下成為被動(dòng)市民化；有些人因新農(nóng)村建設(shè)，土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)實(shí)施和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，被政府統(tǒng)一安置到新社區(qū)，將成為村鎮(zhèn)化的居村市民；還有一些人，雖然他們?nèi)跃幼≡谧匀坏拇迩f中，繼續(xù)從事著與農(nóng)業(yè)相關(guān)的勞動(dòng)，但他們正在“去小農(nóng)化”，將逐漸成為有技術(shù)、懂經(jīng)營(yíng)、會(huì)管理的新型農(nóng)民或小農(nóng)場(chǎng)主，或是受到城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化發(fā)展的紅利，成為擁有城鎮(zhèn)居民同質(zhì)生活的農(nóng)民。不可否認(rèn)，隨著中國(guó)城鎮(zhèn)化程度進(jìn)一步加快，必將有更多的農(nóng)業(yè)人口“去農(nóng)”而成為新市民。然而，當(dāng)下人口戶籍的城鎮(zhèn)化嚴(yán)重滯后于空間城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化，致使農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的進(jìn)程仍然停留在一定的政策上，如何有效、全面地完善戶籍體制改革，提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口素質(zhì)，使其在教育、就業(yè)、養(yǎng)老等方面享受與城市居民同樣的基本公共服務(wù)，真正在城市扎根，是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所面臨的常態(tài)化問(wèn)題。

3.城鎮(zhèn)化建設(shè)方式由粗放型向生態(tài)文明型轉(zhuǎn)變。隨著生態(tài)文明發(fā)展理念的深入推進(jìn)，特別是經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)以來(lái)，城鎮(zhèn)化建設(shè)方式逐步由粗放擴(kuò)張為主的速度化轉(zhuǎn)向以內(nèi)涵提升為導(dǎo)向的深度化。主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：一是更加注重以人為本，堅(jiān)持公平、公正、秉持生態(tài)文明的發(fā)展理念，并充分挖掘市場(chǎng)化、國(guó)際化和信息化等現(xiàn)代城市發(fā)展所需的動(dòng)力，將人本需求與現(xiàn)實(shí)城鎮(zhèn)化建設(shè)的問(wèn)題相結(jié)合，進(jìn)而形成以人為本、智慧有機(jī)、競(jìng)合共享的發(fā)展新模式。二是以創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)為核心推動(dòng)各類產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，進(jìn)一步優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)城融合模式，讓城鎮(zhèn)更加宜居宜業(yè)。三是積極推動(dòng)智慧城市建設(shè)，緊跟“第四次革命”的步伐，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”等新一代信息技術(shù)與城市公共服務(wù)治理融合的機(jī)遇，提升城市服務(wù)功能和治理水平。四是以“望的見(jiàn)山，看得見(jiàn)水，記得住鄉(xiāng)愁”為目標(biāo)，遵循人與自然和諧、山水脈絡(luò)、歷史傳承和現(xiàn)代城市規(guī)劃理念，把山水的生態(tài)系統(tǒng)融入城市；積極借助新技術(shù)，把節(jié)能建筑、綠色產(chǎn)業(yè)、清潔能源與綠色城市發(fā)展有機(jī)集成。五是依據(jù)城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村相互依托、城鎮(zhèn)反哺農(nóng)村，統(tǒng)一市場(chǎng)，要素自由流動(dòng)、相互融合發(fā)展的趨勢(shì)，把提升城鎮(zhèn)內(nèi)涵與建設(shè)美麗鄉(xiāng)村有機(jī)結(jié)合；把新業(yè)態(tài)發(fā)展與市鎮(zhèn)鄉(xiāng)村體系調(diào)整結(jié)合起來(lái)，形成城鄉(xiāng)一體的新格局。

4.供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革深化了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)涵。支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的5大要素主要是勞動(dòng)力、自然資源、資本、科技創(chuàng)新、制度。當(dāng)前中國(guó)已進(jìn)入中等收入階段，制度和科技創(chuàng)新及管理創(chuàng)新可能形成的貢獻(xiàn)會(huì)更大，而且極為關(guān)鍵，所以新時(shí)期的增長(zhǎng)動(dòng)力構(gòu)建，實(shí)際上是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、城鎮(zhèn)化、農(nóng)村現(xiàn)代化、市場(chǎng)化及行政管理體制改革過(guò)程中合乎規(guī)律地優(yōu)化形成升級(jí)版的混合動(dòng)力體系。其中新型城鎮(zhèn)化是中國(guó)最大的內(nèi)需潛力和發(fā)展動(dòng)能所在，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)能夠釋放新的需求、創(chuàng)造新的供給。但自2014年以來(lái)的住房?jī)?yōu)惠政策，諸如住房公積金、財(cái)政補(bǔ)貼、信貸政策等也多聚焦城市人口，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒(méi)有有效的覆蓋。新型城鎮(zhèn)化的核心是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化帶來(lái)的租購(gòu)需求屬于剛需，且符合新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，對(duì)于打通供需通道，消化庫(kù)存，進(jìn)而化解鋼鐵、水泥等建材行業(yè)產(chǎn)能過(guò)剩，在盤(pán)活存量資源的基礎(chǔ)上加速“去產(chǎn)能”具有重要作用。新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中就近城鎮(zhèn)化、村鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村貧困人口脫貧具有輻射帶動(dòng)作用，能夠?yàn)榫偷孛撠殹惖匕徇w脫貧等精準(zhǔn)扶貧機(jī)制插上動(dòng)力翅膀，從而促進(jìn)“補(bǔ)短板”。[2]

5.宜居環(huán)境型城市成為未來(lái)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要方向。2016年中國(guó)社科院發(fā)表的城市報(bào)告顯示，中國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)去五年雖然取得突破，但在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式、社會(huì)矛盾等方面依然問(wèn)題突出。報(bào)告具體指出，中國(guó)九成城市出現(xiàn)“亞健康”，環(huán)境污染等“城市病”依舊普遍。2016年366個(gè)被監(jiān)測(cè)城市的PM25年平均濃度是世界衛(wèi)生組織所推薦標(biāo)準(zhǔn)的5倍以上。2015年底中央城市工作會(huì)議召開(kāi)，通過(guò)分析我國(guó)城市發(fā)展面臨的形勢(shì)，明確提出將“創(chuàng)造宜居環(huán)境型城市”作為我國(guó)城市今后的發(fā)展目標(biāo)。[3]這就要求我們必須適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，改變城鎮(zhèn)發(fā)展的方式，在提升城鎮(zhèn)治理能力和環(huán)境質(zhì)量的同時(shí)，建設(shè)具有現(xiàn)代化特色的宜居城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)真正意義上的城市生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。而把生態(tài)文明融入到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，牢固樹(shù)立宜居環(huán)境觀念，提升公眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)；加快綠色循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高能源利用效率，降低能源消耗；推進(jìn)城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境治理，建設(shè)人與自然和諧共生、環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)宜居的新型城鎮(zhèn)，則是建設(shè)美麗中國(guó)的具體行動(dòng)。通過(guò)宜居城市的創(chuàng)建，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源的有效挖掘和持續(xù)利用，進(jìn)一步改善城鎮(zhèn)生產(chǎn)生活條件和環(huán)境質(zhì)量，提升廣大居民的幸福感和滿意度。

二、新常態(tài)下中國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的主要問(wèn)題

1.戶籍制度改革障礙依然存在。2015年中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到561%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到了77億，但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化比較緩慢，戶籍人口城鎮(zhèn)化率還比較低，距離真正意義上城鎮(zhèn)化存在不小的差距（見(jiàn)圖2）。

截至2016年底已有30個(gè)省份陸續(xù)出臺(tái)戶籍制度改革方案，均提出了“取消戶口性質(zhì)區(qū)分”。一些地方已經(jīng)取得了一些積極突破，但戶籍人口城鎮(zhèn)化進(jìn)展緩慢，可以歸納為兩個(gè)不很高：一是地方政府的積極性不是很高，因?yàn)橐黾庸餐度?。?jù)中國(guó)社科院測(cè)算，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為14萬(wàn)元，其中，東、中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的成本分別為175萬(wàn)元、105萬(wàn)元和11萬(wàn)元。隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，很多地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)出現(xiàn)下滑，財(cái)政收入明顯下降，政府很難從財(cái)政收入中騰挪出這筆費(fèi)用。二是農(nóng)民也有擔(dān)憂，存在積極性不高的現(xiàn)象，主要原因就是城市的吸引力在下降。很多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城后一時(shí)難以融入城市，同時(shí)受城市物價(jià)水平的影響，生活消費(fèi)、醫(yī)療教育等方面的支出也相應(yīng)增加，加上交通擁擠、空氣污染、規(guī)劃不合理等“城市病”的影響，曾經(jīng)“高大上”的城市生活，如今讓不少人望而卻步，導(dǎo)致人們不愿進(jìn)城、不敢進(jìn)城。事實(shí)上，戶籍人口城鎮(zhèn)化不僅僅是“農(nóng)民”到“市民”的簡(jiǎn)單身份轉(zhuǎn)變，也不只是“農(nóng)村戶口”到“城市戶口”的簡(jiǎn)單戶籍轉(zhuǎn)變，其根本任務(wù)是通過(guò)提高農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的素質(zhì)能力，來(lái)適應(yīng)城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化發(fā)展的需要，在這個(gè)過(guò)程中需要解決教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等方面的問(wèn)題。

2.地區(qū)發(fā)展差距有不斷擴(kuò)大的風(fēng)險(xiǎn)。將各地區(qū)公布的2015年經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)同歷史數(shù)據(jù)對(duì)比分析可見(jiàn)，雖然各地區(qū)相對(duì)差距有縮小趨勢(shì)，但絕對(duì)差距仍在擴(kuò)大，區(qū)域協(xié)調(diào)的任務(wù)依然比較艱巨。最大差率（即31個(gè)省份中最大的與最小的人均GDP之比）是一個(gè)能反映地區(qū)相對(duì)發(fā)展差距的指標(biāo)，該指標(biāo)的峰值出現(xiàn)在2002年，當(dāng)年最大差率為1085倍，之后逐年下降，2014年降到398倍，但是2015年略有反彈，升到416倍。地區(qū)差距明顯縮小反映出中央政府的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略取得一定成效。然而值得注意的是，地區(qū)絕對(duì)差距仍然在擴(kuò)大。2015年人均GDP最大與最小省份分別為天津與甘肅，2000年兩者之間的人均絕對(duì)差距為13224元，2015年擴(kuò)大為8282315元，兩者之間的絕對(duì)差距在15年間擴(kuò)大了5倍多?？傮w而言，東部地區(qū)與其他地區(qū)間的絕對(duì)差距在擴(kuò)大。與上一年相比，除西藏、重慶、寧夏、廣東、浙江與河北外，2015年其他15個(gè)省份的增長(zhǎng)速度都有不同程度的下降，遼寧、山西、黑龍江與吉林的增速排在倒數(shù)后四位，西藏、貴州與重慶等經(jīng)濟(jì)總量較小的中西部省份仍然保持10%以上的增速。[4]

從各地區(qū)增長(zhǎng)率的差異不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)區(qū)域發(fā)展格局的幾個(gè)特點(diǎn)：一是進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)后，發(fā)達(dá)地區(qū)特別是高度城市化地區(qū)增速降低趨勢(shì)明顯；二是東北地區(qū)與山西的增速近年來(lái)呈“斷崖式”下降，表明老工業(yè)基地與資源型地區(qū)的振興依然存在不少困難；三是多個(gè)東部省份的增長(zhǎng)速度仍然保持在8%以上，對(duì)全國(guó)的增長(zhǎng)貢獻(xiàn)最大；四是中西部地區(qū)后發(fā)優(yōu)勢(shì)開(kāi)始顯現(xiàn)。根據(jù)這些格局變化可得出兩點(diǎn)結(jié)論：第一，發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展到一定階段后增速降低是必然的，其城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)成熟；第二，老工業(yè)基地與資源型地區(qū)的問(wèn)題突出，轉(zhuǎn)型是未來(lái)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的難點(diǎn)，而新型城鎮(zhèn)化是其今后主要切入點(diǎn)。當(dāng)前國(guó)家的發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)并不等于地區(qū)進(jìn)入新常態(tài)，只有依據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，規(guī)劃不同的地區(qū)發(fā)展，增強(qiáng)區(qū)域政策的針對(duì)性，才能真正縮小地區(qū)發(fā)展差距，均衡全國(guó)發(fā)展。

3.城市管理缺乏有效的機(jī)制創(chuàng)新。2015年中央城市工作會(huì)議明確指出：“抓城市工作，一定要抓住城市管理和服務(wù)這個(gè)重點(diǎn)，不斷完善城市管理和服務(wù)，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾生活的更方便、更舒心、更美好。”近年來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化明顯提高，但城市發(fā)展的質(zhì)量相對(duì)滯后，城鎮(zhèn)化過(guò)程中特別是安全等因素經(jīng)常被忽視，導(dǎo)致城市越做越大，也越來(lái)越不安全，不斷暴露出城市的脆弱性來(lái)，例如雨季洪水泛濫、危樓等等。其主要原因是主導(dǎo)原來(lái)城鎮(zhèn)化的主要是GDP主義，即單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在GDP主義的指導(dǎo)下，在各級(jí)官員那里，城鎮(zhèn)化就變成了簡(jiǎn)單的蓋房子和城市土地?cái)U(kuò)張。這種城鎮(zhèn)化僅僅只是經(jīng)濟(jì)學(xué)和工程學(xué)的考量，而較少甚至完全忽視了城市的管理精細(xì)化方面內(nèi)容。例如一些城市管理者不愿意投入更多的時(shí)間和資金對(duì)城市的風(fēng)險(xiǎn)防范做出細(xì)致部署和必要的安排，只是出了事后才緊急救援，倉(cāng)促應(yīng)對(duì)，導(dǎo)致大量本可以避免或減少的風(fēng)險(xiǎn)最終演變成危機(jī)事件，造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失等。還有一些城市管理者由于個(gè)人缺乏全局觀，對(duì)于城市的管理方式較為粗放，總是憑經(jīng)驗(yàn)，拍腦門(mén)決策，存在著“差不多”的思想，而不深入、細(xì)致地研究城市風(fēng)險(xiǎn)控制流程和規(guī)范。這使得雖然有時(shí)候程序性的安排已經(jīng)做到位，但由于背后的流程和具體規(guī)范未明確，導(dǎo)致很多危機(jī)管理工作達(dá)不到預(yù)期效果。[5]此外，一些城市雖然在危機(jī)管理信息系統(tǒng)方面投入很大，建立了智慧技術(shù)平臺(tái)，但是在重視硬件技術(shù)投入的同時(shí)卻忽略了城市居民危機(jī)意識(shí)及應(yīng)急能力提升，尚未形成完善的城市風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。

4.城市規(guī)劃共識(shí)不足，中小城市特色不明顯，宜居功能有待提升。盡管規(guī)劃越來(lái)越受到重視，且有些城市規(guī)劃的很好，但仍有不少城市僅有規(guī)劃意識(shí)，卻未能達(dá)到規(guī)劃共識(shí)，尤其是缺乏一個(gè)以法律為依據(jù)來(lái)鞏固的共識(shí)，直接導(dǎo)致了“一屆領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)規(guī)劃”的現(xiàn)象很普遍。由于上下任市長(zhǎng)之間沒(méi)有任何連續(xù)性，往往是下一任市長(zhǎng)或者修正上一任市長(zhǎng)的規(guī)劃，或者完全擱置而重來(lái)。更為嚴(yán)重的是，每一任市長(zhǎng)的首要考量往往是GDP增長(zhǎng)，而非城市規(guī)劃意義上的城鎮(zhèn)化，使得中國(guó)的城市呈現(xiàn)出“千城一面”。例如一些中小城市的樓房越蓋越多，而產(chǎn)業(yè)不見(jiàn)雄厚，文化資源稀薄，在小地方定居的文化名人更是寥若晨星，許多小城市擴(kuò)張平臺(tái)搭建起來(lái)，而它們或者是產(chǎn)業(yè)上的“空心”，或者是文化上的“空心”。[6]這樣的小城市仍將是中國(guó)城鎮(zhèn)化大潮中的“城鄉(xiāng)結(jié)合部”，與越來(lái)越富裕的大城市相比，它們沒(méi)有留住人才的優(yōu)勢(shì)，在未來(lái)將無(wú)法安定下來(lái)，形成不了堅(jiān)定、清晰地自我，甚至成為未來(lái)的負(fù)擔(dān)。因此，今后中國(guó)的城鎮(zhèn)化決不能搞“攤大餅”式的城市擴(kuò)張和“批量生產(chǎn)”克隆體，完善城市規(guī)劃?rùn)C(jī)制，在城市內(nèi)涵上實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，重視城市文化建設(shè)，提升城市品位，才能走活新型城鎮(zhèn)化這盤(pán)棋。

三、新常態(tài)下進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的基本路徑

1.調(diào)整“以小為主”的城鎮(zhèn)化方針，積極推進(jìn)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了巨大的成就。但是，從總體上看，我國(guó)的城鎮(zhèn)化既強(qiáng)勁又脆弱，城市擴(kuò)張很快，但質(zhì)量低下，不僅過(guò)程充滿了風(fēng)險(xiǎn)，城市現(xiàn)狀也充滿著巨大的不確定性。特別是一些優(yōu)質(zhì)資源高度集中在大城市，在很大程度上制約著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的均衡和可持續(xù)發(fā)展，使得城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾越來(lái)越明顯。特色小城鎮(zhèn)作為加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的一個(gè)重要突破口，是當(dāng)前從中央到地方都在大力推進(jìn)的重要任務(wù)。為此，要積極推進(jìn)特色小城鎮(zhèn)建設(shè)：一是重新設(shè)計(jì)城鎮(zhèn)化思路和路徑。我國(guó)盡管提出了城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，但思路并不符合城鎮(zhèn)化的規(guī)律。城鎮(zhèn)化主要是為了解決農(nóng)村人口進(jìn)入城市的問(wèn)題。而對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，發(fā)展小城鎮(zhèn)主要還是為了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和GDP的增長(zhǎng)。因此各個(gè)地區(qū)的中小城鎮(zhèn)在宜居培育和建設(shè)上要堅(jiān)持依托自身優(yōu)勢(shì)和文化，形成具有區(qū)域影響力的特色產(chǎn)業(yè)集群和自身的文化靈魂。二是地方政府要因勢(shì)利導(dǎo)順勢(shì)而為創(chuàng)造有利條件，促進(jìn)中小城鎮(zhèn)承接大城市產(chǎn)業(yè)及勞動(dòng)力“雙轉(zhuǎn)移”，以產(chǎn)業(yè)集聚帶動(dòng)人口聚集，進(jìn)而形成地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長(zhǎng)極。三是堅(jiān)持產(chǎn)業(yè)建鎮(zhèn)，要根據(jù)區(qū)域要素稟賦和比較優(yōu)勢(shì)，挖掘本地最有基礎(chǔ)、最具潛力、最能成長(zhǎng)的特色產(chǎn)業(yè)，做精做強(qiáng)主導(dǎo)特色產(chǎn)業(yè)，打造具有持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展特征的獨(dú)特產(chǎn)業(yè)生態(tài)。四是便捷完善的基礎(chǔ)設(shè)施是小城鎮(zhèn)集聚產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)條件。要按照適度超前、綜合配套、集約利用的原則，加強(qiáng)小城鎮(zhèn)道路、供水、供電、通信、污水垃圾處理、物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。[7]

2.轉(zhuǎn)變城市管理方式，提升城市精細(xì)化管理水平。從粗放型發(fā)展到精細(xì)化發(fā)展是城市的發(fā)展趨勢(shì)。西方國(guó)家在上世紀(jì)六七十年代，城市也面臨嚴(yán)重的環(huán)境污染、交通擁堵、公共服務(wù)缺失等問(wèn)題，最終通過(guò)精細(xì)化管理的方式得以解決。城市精細(xì)化管理，是中國(guó)從舊式城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)向新型城鎮(zhèn)化的代名詞。對(duì)于城市發(fā)展來(lái)說(shuō)，這種階段的跨越是一種變革性問(wèn)題，更是一個(gè)戰(zhàn)略性問(wèn)題。它是城市政府應(yīng)該關(guān)注的問(wèn)題，而不是單純某個(gè)部門(mén)的重任。從城市管理的過(guò)程來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在談及精細(xì)化管理時(shí)，人們只是簡(jiǎn)單將其理解為市政部門(mén)負(fù)責(zé)的運(yùn)營(yíng)管理，例如城市攤販管理、垃圾管理、市容管理等等。實(shí)際上，好的城市管理應(yīng)該包括三個(gè)環(huán)節(jié)——規(guī)劃管理、建設(shè)管理和運(yùn)行管理，精細(xì)化管理應(yīng)該貫穿城市發(fā)展的全過(guò)程。

一方面，我們的規(guī)劃管理思路要版本升級(jí)。當(dāng)前我國(guó)大部分城市的城市規(guī)劃需要有兩個(gè)階段、兩個(gè)版本的轉(zhuǎn)化：一個(gè)是現(xiàn)在仍在執(zhí)行中的2000-2020年總體規(guī)劃，另一個(gè)則是上海、北京等城市率先設(shè)計(jì)的2020-2040年總體規(guī)劃。這兩個(gè)版本的思路是有差異的。前20年的城市建設(shè)主要目標(biāo)是城市擴(kuò)張做大增量，而未來(lái)20年城市建設(shè)的版本強(qiáng)調(diào)的是存量?jī)?yōu)化。另一方面城市發(fā)展中的運(yùn)行管理變得越來(lái)越需要技術(shù)含量。過(guò)去幾十年，我們重視高大上的規(guī)模、高規(guī)格的建筑，對(duì)城市運(yùn)營(yíng)管理的研究和發(fā)力不夠。從城市管理的角度看，原先城市發(fā)展基本上是經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的，城市GDP做大，圈土地建設(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)，這和中國(guó)過(guò)去的發(fā)展階段相適應(yīng)?，F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)蛋糕做大了，老百姓收入增加了，人們更關(guān)注城市中的社會(huì)和生態(tài)問(wèn)題。現(xiàn)在城市中暴露出來(lái)許多問(wèn)題事實(shí)上是經(jīng)濟(jì)空間與社會(huì)空間、經(jīng)濟(jì)空間與環(huán)境空間的沖突。最近一段時(shí)期頻發(fā)的“鄰避事件”就是這種沖突的反映。因此，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)型城市管理要轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境綜合起來(lái)的對(duì)城市整體質(zhì)量的管理。

從城市管理的主體看，如果說(shuō)原先政府自上而下的治理方式是可行的，那當(dāng)下城市出現(xiàn)各種利益沖突情況下，再采用這種簡(jiǎn)單方式進(jìn)行治理就不靈了。比如說(shuō)要建一個(gè)垃圾焚燒廠，政府和建設(shè)單位考慮的是成本效益，所以選擇一個(gè)最經(jīng)濟(jì)的點(diǎn)，而垃圾焚燒廠所在地的百姓卻有社會(huì)和環(huán)境方面的訴求。于是不同利益就沖突了，這個(gè)時(shí)候顯然不是政府大筆一揮就能解決問(wèn)題的，政府在這個(gè)過(guò)程需要做扎實(shí)的工作。在城市管理過(guò)程中還經(jīng)常出現(xiàn)各部門(mén)之間“打架”的情況。我們?？吹秸嗖块T(mén)之間有政策不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。好的城市管理，政府應(yīng)強(qiáng)調(diào)“多規(guī)合一、整合行動(dòng)”，而不是“各自為政、互不協(xié)調(diào)”。城市的管理目標(biāo)是為百姓服務(wù)，所以政府應(yīng)該越來(lái)越多地將老百姓——特別是有利益沖突的百姓，納入具體公共政策過(guò)程。因此提升城市精細(xì)化管理水平要加強(qiáng)政府與政府之間、政府與企業(yè)之間、政府與社會(huì)組織之間、政府與老百姓利益之間的合作治理。

3.以去庫(kù)存為突破口，推進(jìn)三四線城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。2016年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，要在堅(jiān)持分類調(diào)控，因城因地施策前提下，把三四線城市去庫(kù)存和促進(jìn)人口城鎮(zhèn)化結(jié)合起來(lái)。推進(jìn)三四線城市人口城鎮(zhèn)化，不僅是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)的轉(zhuǎn)移，還應(yīng)包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向城市居民的身份轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)移和轉(zhuǎn)變既受到城市擴(kuò)張和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的激勵(lì)，又受到城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、資源、公共設(shè)施條件、財(cái)政能力、管理者理念與政策以及文化習(xí)俗等諸多因素的限制。因此，首先要取消過(guò)時(shí)的限制措施，進(jìn)一步擴(kuò)大住房公積金繳納范圍，推動(dòng)外來(lái)務(wù)工人員、個(gè)體工商戶和靈活就業(yè)人員繳存公積金。其次深化戶籍改革，全面放開(kāi)三四線城市落戶限制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間人口的雙向流動(dòng)。三是對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，讓他們充分認(rèn)識(shí)到人力資本的“后天形成”對(duì)其在城鎮(zhèn)更好地生存和發(fā)展的促進(jìn)作用是首要任務(wù)，這需要政府和企業(yè)的共同刺激，加大對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的人力資本培育，使其盡快適應(yīng)“新市民”角色。四是一步創(chuàng)新合作機(jī)制，在政府與民營(yíng)部門(mén)之間形成良好合作關(guān)系，支持、鼓勵(lì)、吸引社會(huì)資本進(jìn)入中小城鎮(zhèn)公共服務(wù)提供與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠平等地享受與市民同等的公共服務(wù)。

4.對(duì)不同地域的城鎮(zhèn)化實(shí)施差異化指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。當(dāng)前我國(guó)最大的發(fā)展差距是城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距，最大的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。而城鄉(xiāng)發(fā)展一體化既成為破除我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略部署，又是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)、區(qū)域要素平等交換與公共資源均衡配置的有效路徑。首先要科學(xué)協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)與人口轉(zhuǎn)移的關(guān)系。城鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)是區(qū)域“形態(tài)”與“業(yè)態(tài)”的復(fù)合系統(tǒng)，是城鄉(xiāng)關(guān)系的核心、人口轉(zhuǎn)移的平臺(tái)，產(chǎn)業(yè)則是其發(fā)展轉(zhuǎn)型和功能提升的重要基礎(chǔ)。[8]其次要?jiǎng)?chuàng)新城鄉(xiāng)土地制度與管理方式，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)兩大經(jīng)濟(jì)社會(huì)板塊的融合發(fā)展。此舉在短期內(nèi)可以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，緩解經(jīng)濟(jì)下行壓力，帶動(dòng)消費(fèi)；長(zhǎng)期看，則有助于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，終結(jié)城鄉(xiāng)之間新的不公平與“剪刀差”的二元結(jié)構(gòu)現(xiàn)象，促進(jìn)城鄉(xiāng)居民共同邁入小康社會(huì)。三是積極推進(jìn)地域差別化的轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略。快速城鎮(zhèn)化地區(qū)和城市群區(qū)域可以發(fā)揮經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和城鎮(zhèn)化優(yōu)勢(shì)，加快新興產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)，優(yōu)化城鄉(xiāng)協(xié)作的產(chǎn)業(yè)體系和空間體系。四是要改革創(chuàng)新，優(yōu)化區(qū)域、城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)。這是區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型的根本保障，需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和地方實(shí)踐的結(jié)合。要基于城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型態(tài)勢(shì)和區(qū)域資源環(huán)境承載能力，變革不利于城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的相關(guān)政策和體制機(jī)制，如發(fā)展戰(zhàn)略、戶籍制度、財(cái)稅體制和社會(huì)保障機(jī)制等。

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