鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境的破解之道

張金才

【摘要】 破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境，要順應農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展新要求，轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設，打造服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部積極性，為推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新提供組織保障；加強和完善鄉(xiāng)村治理，發(fā)揮村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的互動作用，為提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力奠定堅實基礎。

【關鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理 服務能力 干部隊伍 村民自治 【中圖分類號】D602 【文獻標識碼】A

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國最基層的政權機關，是基層治理的重要組織者。當前，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中面臨一些困境，主要表現(xiàn)在相對有限的權力和財政收入，難以承擔眾多的責任和必要的公共支出。在權責方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔著轄區(qū)內(nèi)幾乎所有的農(nóng)村公共事務管理職責，承接著上級部門下達的各項政策指令和具體任務，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的許多權力被上收到縣級機關，這樣的體制導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權弱化，難以承擔起現(xiàn)有的管理責任。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員編制過少，管理任務過重，工作壓力普遍較大等，都是目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中存在的突出問題。如何破解這些困境，筆者認為應重點從以下三個方面著手。

轉變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設，打造服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能定位和管理模式，形成于高度集中的計劃經(jīng)濟時代。改革開放以來，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實行和農(nóng)村土地制度改革的推進，特別是社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和逐步完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)村、農(nóng)戶在人財物等方面的控制力和影響力，以及農(nóng)戶對村集體和鄉(xiāng)政府的依賴性都在明顯減弱。這是經(jīng)濟體制改革對政府行政管理必然會引起的變化，也是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理出現(xiàn)困境的根本原因。要走出這樣的困境，唯一的出路就是建設服務型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并按照權力與責任相對等、事權與財權相匹配的原則，適當擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人權、事權、財權、物權。只有這樣才能從根本上解決當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理面臨的各種問題。

改革開放以來，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務水平得到了有效提升，但一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還存在服務理念滯后、服務能力不強、服務機制不健全、服務手段落后、服務效能不高等問題。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，在科學總結近年來各地推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革發(fā)展實踐經(jīng)驗的基礎上，制定了《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設的意見》，明確提出加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設的新目標、新任務、新要求，為當前和今后一個時期加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設，推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了重要遵循。

因此，要加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉變步伐，就要著力強化公共服務職能，擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務管理權限；統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構設置和站所管理體制改革；改進鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本公共服務投入機制，積極推進基本公共服務均等化；完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制，合理劃分縣鄉(xiāng)財政事權和支出責任，建立財政事權和支出責任相適應的制度；建立公共服務多元供給機制，引導多方力量參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務提供，促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，維護社會和諧穩(wěn)定。

加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部積極性，為推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新提供組織保障

客觀地說，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的思想作風和能力素質(zhì)總體上是好的。長期以來，他們扎根基層、艱苦奮斗、默默奉獻、為民造福，做出了重要貢獻。但也確有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自身還存在一些問題。有的思想觀念陳舊、能力不強，在創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力方面比較薄弱，難以承擔新形勢下農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展特別是推進新型城鎮(zhèn)化建設的重任。有的工作積極性不高，作風不夠扎實，群眾觀念淡薄，甚至侵犯群眾利益、以權謀私。發(fā)生在農(nóng)村群眾身邊的微腐敗，很多就是個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部所為。另外，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處艱苦邊遠地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展滯后，存在“招人難”“留人難”的問題，影響了干部隊伍的穩(wěn)定性和整體素質(zhì)的提高。這些都是當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理在干部隊伍方面面臨的主要困境。

造成這種困境的原因是多方面的。一是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力和素質(zhì)與新形勢下農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部本身專業(yè)化程度就不夠高，再加上外出培訓機會比較少，平常又不注意學習提高自己，導致知識更新不夠，思想觀念落后，習慣于憑老經(jīng)驗辦事，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的效果。二是目前對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的監(jiān)督不夠有力。有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政一把手民主作風不夠好，搞一言堂，同級監(jiān)督形同虛設，而上級部門的監(jiān)督又不及時、不到位，以致一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部出現(xiàn)了違法犯罪行為。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作任務重，壓力大，工作條件差，待遇不高，很多優(yōu)秀人才不愿到鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作，干部的數(shù)量和結構不能得到及時補充和優(yōu)化。另外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部晉升空間有限，出口不暢，也一定程度上影響了他們工作的積極性和主動性。

破解這些困境，一是要加強培養(yǎng)鍛煉，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力素質(zhì)。要加大教育培訓力度，注重實踐鍛煉，選派鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到上級機關、企事業(yè)單位學習鍛煉，組織發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)互派鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部掛職鍛煉，不斷提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的能力素質(zhì)。二是要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部履行職責的監(jiān)督約束，堅持從嚴管理，堅決制止損害群眾利益的行為，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部履職盡責。三是要拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部選拔視野和來源渠道，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍結構。堅持按編制員額及時補充人員。對招人難、留人難的艱苦邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在公務員考錄工作中可適當降低進入門檻。四是要加大選拔使用鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部力度?？h級機關提拔副科級以上領導干部，應優(yōu)先考慮具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷的干部。選拔縣級黨政領導班子成員，應優(yōu)先考慮具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職經(jīng)歷的干部。要適當提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部待遇，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作、生活條件，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍的活力。只有這樣，才能加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設，調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性，為推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新提供組織保障。

加強和完善鄉(xiāng)村治理，發(fā)揮村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的互動作用，為提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力奠定堅實基礎

基礎不牢，地動山搖。鄉(xiāng)村是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層單位，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的具體對象。鄉(xiāng)村治理事關黨和國家大政方針貫徹落實，事關農(nóng)民群眾切身利益，事關鄉(xiāng)村基層和諧穩(wěn)定，對于加強和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，具有重要意義。改革開放以來，特別是黨的十八大以來，我國在鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理中注重加強鄉(xiāng)村治理，發(fā)揮鄉(xiāng)村治理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的良性互動作用，為提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力和水平奠定了堅實基礎。但與此同時，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理在發(fā)揮鄉(xiāng)村治理作用的過程中也面臨一些問題。一是有些地方村民自治在實踐中沒有發(fā)揮應有作用，缺乏應有自主權，成為執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府任務和命令的工具。二是有些強勢的村組干部以自治為名，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府陽奉陰違，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府卻沒有較好的辦法對其進行駕馭和管控。另外，還有些鄉(xiāng)村“兩委”班子軟弱渙散，難以發(fā)揮鄉(xiāng)村治理的領導作用，增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的工作和難度。

對此，要依法厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層群眾性自治組織的權責邊界，注重發(fā)揮基層群眾性自治組織的基礎作用，加強基層群眾性自治組織的規(guī)范化建設，實現(xiàn)政府行政管理和基層群眾自治有效銜接和良性互動，破解鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理困境，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力。此外，要不斷完善鄉(xiāng)村治理、發(fā)揮村民自治與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理互動作用的有效途徑，加大從優(yōu)秀村干部中招錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員和事業(yè)編制人員力度，注重從優(yōu)秀村干部、大學生村官中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導干部，在這方面，各地進行了有益探索，這些做法，既調(diào)動了村干部的工作積極性和主動性，又為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設拓寬了來源渠道，有效促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理，鞏固了黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎。

（作者為中國社會科學院當代中國研究所研究員）

【參考文獻】

①《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設的意見》，《人民日報》，2017年2月21日。

②《關于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，《人民日報》，2017年6月13日。

責編/孫娜 美編/于珊