良法善治

卿紅

摘要：傳統(tǒng)的城市政府管理模式主要運用行政手段干預方式來治理城市，制約著現代城市的發(fā)展，城市治理的“良法善治”應該成為政府與民眾對城市公共事務進行共同治理的新型治理模式。要樹立法治意識，推進城市治理從“人治”到“法治”的轉變；要構建法治體系，推進城市治理由“依令”到“依法”的轉變；要達成共治行為，推進城市治理從“一元”向“多元”的轉變。

關鍵詞：城市治理轉型；法治意識與體系；共治行為

中圖分類號：D920.4文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）23-0127-02

目前我國的城市治理仍然存在以政府管控為主的城市管理結構，主要運用行政手段干預方式來治理城市，這些過去的城市管理體制和模式已不適應現代城市的發(fā)展。中央城市工作會議要求“堅持以人為本、科學發(fā)展、改革創(chuàng)新、依法治市，轉變城市發(fā)展方式，完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題”。城市治理的“良法善治”應該成為政府與民眾對城市公共事務進行共同治理的新型治理模式，良法強調城市治理體系彰顯公平、正義、民主、秩序等共同價值，側重靜態(tài)的城市治理制度建設目標；善治強調城市治理能力的提升，側重動態(tài)的城市治理過程?！傲挤ㄉ浦巍笔乾F代城市治理之要義，其內涵體現在城市治理的理念層面、制度層面和行為層面。

一、樹立法治意識——推進城市治理從“人治”到“法治”的轉變

法治意識是人們發(fā)自內心的對法律認可、崇尚和遵從。如果一個城市大多數人不信任法律，認為靠法律解決不了問題，那就不可能實現城市治理從“人治”到“法治”的轉變。習近平同志曾明確指出，法律要發(fā)生作用，首先全社會要信仰法律。要引導全社會樹立法治意識，讓法治精神滲透到城市生活的每一個角落并發(fā)揮其制度保障的重要作用，使人們積極主動地遵守憲法和法律，為依法治市奠定堅實的思想基礎。

（一）法律至上意識

現代城市治理“良法善治”模式的核心要素是依法治理，而依法治理在理念層面體現為法律至上意識。首先城市中的全體社會成員要遵循法律法規(guī)的規(guī)則意識，信仰法律法規(guī)的正當意識，牢固樹立尊法、學法、守法、用法的法治權威意識。要大力傳播社會主義法治理念，弘揚社會主義法治精神，加強社會主義法治文化建設，為城市治理營造辦事依法、遇事找法、解決問題靠法的良法善治氛圍；要通過打造有內涵、有特色、有影響的法治文化平臺，推出一批群眾喜聞樂見的、反映城市治理現代化的法治文化作品，在全社會培育良好的城市法治環(huán)境。其次城市治理主體要有一種理性認知，即在解決城市建設和發(fā)展的矛盾沖突和利益訴求時，第一時間會想到運用法治思維去觀察問題、分析問題，并運用法律手段去解決問題，將城市生活各主體的行為納入法治軌道，依法而治而不是依政策而治或依權力而治。

（二）權利保障意識

法治的目的是保障基本人權，城市治理本身蘊含著對個體權利的尊重，城市化的過程就是權利實現的過程，也是一個激發(fā)權利意識，推動公眾更好地行使權利的過程。首先要將傳統(tǒng)的“百姓意識”轉變?yōu)楝F代“公民意識”，要大力培育城市中社會成員的責任意識和參與意識，引導市民將參與城市治理作為一種自覺行為，增強“城市治理人人有責、法治建設成果人人共享”的主人翁精神。其次要完善公民民主權利的保障制度，任何城市政府要增強權利保障意識，保障公民居住遷徙、享有自由、參與政治的憲法基本權利，重點要保障人民知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。要推行民主協(xié)商對話制度，創(chuàng)新民主參政渠道，不斷發(fā)揮互聯(lián)網新媒體作為信息溝通和參與途徑的功能；要實行政務信息公開，保障公民的知情權，鼓勵企業(yè)和市民有序參與，使公民參與制度化、規(guī)范化、程序化。此外農民工勞動在城市、生活在城市，他們實質上已是城市的成員，應當賦予他們享受市民的各種社會保障。

（三）權力制約意識

城市治理中要通過行使公權力來處理公共事務或謀求公共利益，如果不依法行使公權力而亂作為或不作為，就會導致公權力濫用和不當擴張，必然侵害公民的私權利?，F代法治觀要求把權力裝進法律制度編織的籠子里，通過法律治權實現城市治理秩序井然。要通過法律界定所有城市政府部門的權限，并對權力的具體內容、分配與行使程序等進行規(guī)范、監(jiān)督與控制，讓公權力在合法、合理、正當的范圍內行使，杜絕公權力的濫用和不當行使?？傊?，城市治理從“良法”到“善治”的過程實際上是一個賦權于民的過程，即賦予人民治理城市立良法之權，又賦予人民治理城市的參與之權，還賦予人民治理城市的監(jiān)督之權，同時也賦予人民治理城市的評價之權。[1]

二、構建法治體系——推進城市治理由“依令”到“依法”的轉變

傳統(tǒng)的城市管理規(guī)范大部分以政策制度為主，基本上以政府和部門文件形式發(fā)布實施，只有少數規(guī)范性制度屬于法規(guī)和政府規(guī)章，而且其位階、等級和效率較低。面對社會結構和社會關系日益復雜的現代城市治理，政策調控明顯地暴露出隨意性、不可預測性等缺陷?，F代城市治理必須向法規(guī)制度轉型，運用法治規(guī)則來治理城市，展示給公眾穩(wěn)定的、可預期的城市治理目標，突破傳統(tǒng)城市管理長期形成的官令即法令的指令性工作方法。

（一）完備的法律規(guī)范體系

良法是法治的根本屬性，是衡量城市治理體系現代化的重要標準。城市治理的“良法”是由一整套法律法規(guī)、政府規(guī)章以及規(guī)范性文件所組成的法律規(guī)范體系，這個體系是否是“良法”，應該體現民主、公正等法治價值理念。修訂后的《立法法》賦予了設區(qū)的市在城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護和歷史文化保護等方面以立法權，城市治理體系的良法標準，要求城市治理的科學立法、民主立法。要建立健全地方立法機制，嚴格按照地方立法授予的權限，科學評價地方立法能力、立法需求等建設。要倡導因地制宜科學立法的立法原則，按地方立法領域內發(fā)展建設的輕重緩急來確定立法計劃，立法內容增加城市治理方面的比重，貼近百姓，關注民情。要構建科學民主的立法機制，廣開途徑，探索委托第三方起草法規(guī)草案，吸納專家學者和市民群眾的意見。

（二）高效的法治實施體系

法律的生命力在于實施，有法律不實施會直接傷害到人們對法治的信仰，嚴格執(zhí)行法律才是關鍵所在，建設高效的法治實施體系是推進城市治理由“依令”到“依法”轉變的核心議題。城市政府必須堅持依法治市，全力打造高效快捷、公開透明、守法誠信的法治政務環(huán)境。要依法全面履行政府職能，完善行政組織和行政程序法規(guī)制度，真正做到“法無授權不可為，法定職責必須為”。要強化依法決策，全力推進公眾參與、專家咨詢、法律顧問相結合的決策機制的落實。深化行政綜合執(zhí)法體制改革，清除多層、多重執(zhí)法，建立權責統(tǒng)一、權威高效的依法行政體制。要嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，完善行政執(zhí)法程序和行政裁量權基準制度，全面落實行政執(zhí)法責任制。[2]全面實現政務公開，以公開樹公信，推進城市治理陽光運行。

（三）健全的法治評價體系

城市治理得好不好，應該通過一個定性和定量相結合的標準進行衡量與評價，要完善細化“法治城市綜合指標社會評價體系”，更加重視體現城市法治狀態(tài)、法治建設的社會效果與市民評價。要建立城市治理的制度規(guī)則評價體系，主要評價有關城市治理的地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及規(guī)范性文件等制度的合法性、正當性、系統(tǒng)性、完備性以及可操作性程度；要建立城市治理的行政行為評價體系，主要評價城市公共事務的行政執(zhí)法行為及其他行政行為的合法性、公正性、公平性、程序性和效率性程度，以及對行政強制、行政調解與行政救濟運用的效果等進行評估；要建立城市治理的民眾滿意度評價體系，主要評價民眾對政府部門及其工作人員在回應民意、解決訴求、化解矛盾、公開信息、保障民生、提供服務等方面的滿意度。[3]

三、達成共治行為——推進城市治理從“一元”向“多元”的轉變

在城市化過程中形成了多元的利益主體，城市是利益共同體，而不只是政府的城市。城市治理現代化需要政府、企業(yè)、社會組織、公民等多元主體的共同推進，城市治理是多元主體運用多種手段共同規(guī)范、協(xié)調和服務城市公共事務的過程。多元治理通過政府、企業(yè)及公民社會的共同參與及協(xié)作，打破了傳統(tǒng)的政府一元權力格局，為城市社會提供公共服務，供給公共產品及治理公共事務，達成公民利益最大化，滿足公民需求多樣性，最終實現人民的福祉。

（一）城市政府治理行為

城市政府在現代化治理中要打破傳統(tǒng)型政府對所有城市問題的大包大攬，把握和分析城市的發(fā)展方向和總體態(tài)勢，不斷引導城市治理走向良法善治。城市政府的首要職能是為社會提供優(yōu)質的公共服務，要強化服務型政府建設，要堅持以人為本、民生至上，贏得民心；同時政府在城市治理過程中的一切權力和行政行為來自法律法規(guī)的授權，城市政府要簡政放權，堅持依法行政，著力打造法治政府，提高城市政府治理能力；政府還應將其一部分權力讓渡給市場和社會力量，適當地授權與分權，并采取系列鼓勵措施，激發(fā)市場、社會、公民等多元主體參與城市治理的積極性，讓其發(fā)揮自身優(yōu)勢來維護城市的秩序，通過共同治理城市，解決城市的政治、經濟、社會問題。

（二）市場與社會組織治理行為

市場是城市公共事物治理主體中不可或缺的重要組成部分，比如當下盛行的政府購買服務、政府外包服務等就發(fā)揮了市場在公共物品生產領域的優(yōu)勢。市場主體要主動承擔起城市公共責任，企業(yè)要在法律的規(guī)范下追求利潤的最大化，不能為了利益觸犯法律。此外非政府組織、非營利機構以及志愿團體等社會組織也是多元主體之一，可以彌補政府和市場的不足，完成政府和市場不能完成的社會職能。社會組織能夠提供公益性服務，生產和提供公共物品，可以滿足城市居民的需求；社會組織還是各方利益的協(xié)調者，能夠準確、及時地將民眾的需求予以表達，通過影響城市公共事務的決策，不斷提高公共決策的可行性與操作性，從而減少政府與城市民眾之間的矛盾糾紛。

（三）公民參與和自主治理行為

城市治理要充分發(fā)揮民眾在城市治理中的作用，人民城市人民管、人民城市人民治應成為城市治理發(fā)展的方向。廣大公民是城市共同體管理事務的利益相關者，積極的公民參與能夠有效促進城市治理公共決策的民主化，現代化的城市治理需要公民參與和自主治理。要創(chuàng)建信息溝通渠道和信息反饋機制，暢通公民利益表達途徑，尊重其意見和建議，促使公民通過媒體、微信、電話、信箱等多種形式廣泛參與到城市治理過程中。要加強政府的“公開性”、“透明性”及“回應性”建設，有效回應公眾的問題及需求，不斷增進公眾的認同和支持，動員更多市民參與城市治理工作。要積極推進社區(qū)自治，完善社區(qū)參與機制，提升城市社區(qū)自我管理、自我發(fā)展的能力。[4]

[參考文獻]

[1]朱未易.城市法治的要義與結構分析[J].法制與社會發(fā)展，2014（06）.

[2]王安全.良法善治 推進現代城市治理法治化[EB/OL].http：//www.bzsrd.gov.cn/Article/ShowArticle.asp？ArticleID=8838.

[3]朱未易.論城市治理法治的價值塑型與完善路徑[J].政治與法律，2015（02）.

[4]楊堅楨.多中心治理：我國城市治理現代化的路徑探析[J].湖北工程學院學報，2017（01）.