《歐洲聯(lián)盟條約》第50條之成員國(guó)退出歐盟的程序探討

摘要：根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》第50條（以下簡(jiǎn)稱“第50條”）的規(guī)定，法律上退出歐盟的后果就是，基礎(chǔ)條約以及一系列協(xié)議附件的不再適用。歐盟法對(duì)退出歐盟的成員國(guó)的停止適用，當(dāng)然該成員國(guó)就歐盟法在國(guó)內(nèi)的執(zhí)行進(jìn)行的轉(zhuǎn)換繼續(xù)有效，除非該成員國(guó)的國(guó)內(nèi)立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行修訂或廢除?！独锼贡緱l約》生效后，第50條被認(rèn)為是退出歐盟的法律途徑，只是一直未得到運(yùn)用。英國(guó)在公投退出歐盟之后，程序上的何去何從，或許第50條的規(guī)定能給予一定啟發(fā)，但是第50條規(guī)定的高度概括性以及模糊性也可能使成員國(guó)在退出歐盟之路上面臨一定的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：退出歐盟；程序；挑戰(zhàn)

中圖分類號(hào)：D99文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-4379-（2017）23-0010-04

作者簡(jiǎn)介：陳倩倩，華東政法大學(xué)，國(guó)際法碩士研究生。

一、引言

2009年12月1日《里斯本條約》生效施行，至此，退出歐盟的討論被視為正式立法。然而就第50條而言，并未涉及關(guān)于退出歐盟的實(shí)體性條件，它只是在程序方面做了相應(yīng)規(guī)定。2016年6月23日，英國(guó)舉行全民公投，就英國(guó)應(yīng)該繼續(xù)留在歐盟還是退出歐盟進(jìn)行抉擇。英國(guó)公投382個(gè)投票區(qū)的計(jì)票結(jié)果顯示，約52%的民眾支持退出歐盟。2017年1月17日，英國(guó)首相特蕾莎·梅在闡述英國(guó)退出歐盟談判目標(biāo)時(shí)強(qiáng)調(diào)，英國(guó)不會(huì)留在歐洲共同市場(chǎng)，但會(huì)努力與歐盟簽訂自由貿(mào)易協(xié)議，這意味著英國(guó)將尋求“硬脫歐”。[1]本文中，筆者將就英國(guó)退出歐盟這一事件，結(jié)合第50條的規(guī)定，探討下成員國(guó)退出歐盟的程序制度。

二、關(guān)于第50條規(guī)定

（一）第50條規(guī)定的內(nèi)容

第50條的規(guī)定自經(jīng)《里斯本條約》修訂后，從未被適用過。因此，英國(guó)想就啟動(dòng)第50條程序來(lái)退出歐盟的話，并無(wú)先例可循。觀察第50條的規(guī)定：

1.“Any Member State may decide to withdraw from the Union in accordance with its own constitutional requirements.

2.A Member State which decides to withdraw shall notify the European Council of its intention.In the light of the guidelines provided by the European Council，the Union shall negotiate and conclude an agreement with that State，setting out the arrangements for its withdrawal，taking account of the framework for its future relationship with the Union.That agreement shall be negotiated in accordance with Article 218（3）of the Treaty on the Functioning of the European Union.It shall be concluded on behalf of the Union by the Council，acting by a qualified majority，after obtaining the consent of the European Parliament.

3.The Treaties shall cease to apply to the State in question from the date of entry into force of the withdrawal agreement or，failing that，two years after the notification referred to in paragraph 2，unless the European Council，in agreement with the Member State concerned，unanimously decides to extend this period.

4.For the purposes of paragraphs 2 and 3，the member of the European Council or of the Council representing the withdrawing Member State shall not participate in the discussions of the European Council or Council or in decisions concerning it.A qualified majority shall be defined in accordance with Article 238（3）（b）of the Treaty on the Functioning of the European Union.

5.If a State which has withdrawn from the Union asks to rejoin，its request shall be subject to the procedure referred to in Article 49.”

簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，《歐洲聯(lián)盟條約》第50條的規(guī)定允許一成員國(guó)向歐盟表示其退出的意思，歐盟有義務(wù)與該成員國(guó)協(xié)商并達(dá)成退出協(xié)議。退出歐盟協(xié)議（withdrawal agreement）要包括以下5點(diǎn)：

1.任何成員方均可根據(jù)其本國(guó)憲法對(duì)的要求決定退出歐盟。endprint

2.決定退出歐盟的成員國(guó)應(yīng)將此意向通知?dú)W洲理事會(huì)。根據(jù)歐洲理事會(huì)提供的指導(dǎo)方針，歐盟在考慮到該國(guó)與歐盟未來(lái)關(guān)系框架的基礎(chǔ)上與該國(guó)談判并締結(jié)協(xié)議，就其退出問題作出安排。該協(xié)議的談判應(yīng)根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第218條第3款進(jìn)行。經(jīng)歐洲議會(huì)同意后，該協(xié)議由理事會(huì)以特定多數(shù)方式締結(jié)。

3.自退出歐盟協(xié)議生效之日起，兩部條約不再適用于該國(guó)；如未達(dá)成退出歐盟協(xié)議，則兩部條約在該成員國(guó)依據(jù)本條第2款通知?dú)W洲理事會(huì)之日起兩年后，不再適用于該國(guó)，除非歐洲理事會(huì)與該國(guó)成員國(guó)達(dá)成協(xié)議，一致決定延長(zhǎng)該期限。

4.為本條第2款和第3款之目的，代表退出歐盟成員國(guó)的歐洲理事會(huì)代表或理事會(huì)代表不參加歐洲理事會(huì)或理事會(huì)有關(guān)該國(guó)討論或涉及該國(guó)的決定。特定多數(shù)將根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第238條第3款第（2）項(xiàng)予以確定。①

5.有關(guān)國(guó)家退出歐盟后，如要求再次加入，應(yīng)適用第49條規(guī)定的程序。[2]

（二）對(duì)第50條規(guī)定的簡(jiǎn)單理解

根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》第50條的規(guī)定，正式的退出程序開始于成員國(guó)向歐洲理事會(huì)表述其退出意愿的通知。通知的時(shí)間是完全由相關(guān)成員國(guó)自己控制的。之后該成員國(guó)可以與其他歐盟成員國(guó)以及歐盟機(jī)構(gòu)開展各站非正式的討論。為了達(dá)成具體的退出協(xié)議，歐盟理事會(huì)（沒有相關(guān)退出歐盟成員國(guó)參與）就歐盟與相關(guān)成員國(guó)的協(xié)商發(fā)布指南，比如協(xié)議內(nèi)容要涉及退出歐盟的成員國(guó)與歐盟未來(lái)的關(guān)系問題。根據(jù)第50條的規(guī)定退出歐盟國(guó)家有兩年的時(shí)限來(lái)決定退出歐盟安排。兩年內(nèi)未達(dá)成協(xié)議，該成員國(guó)自動(dòng)退出歐盟。除非，歐洲理事會(huì)以及其他成員國(guó)一致同意，延長(zhǎng)談判期限。

初步提煉下來(lái)，第50的規(guī)定有三個(gè)重點(diǎn)，第一，如果兩年內(nèi)沒有就退出歐盟安排達(dá)成一致協(xié)議，歐盟基礎(chǔ)條約對(duì)該擬退出的成員國(guó)停止適用，除非理事會(huì)以及其他成員國(guó)達(dá)成一致意見延長(zhǎng)談判期限；第二，擬退出的成員國(guó)對(duì)于該退出事項(xiàng)不擔(dān)任理事會(huì)理事且不參與理事會(huì)決議，而且理事會(huì)決議要以特定多數(shù)表決通過；第三，如果該成員國(guó)以后再想加入歐盟，不自動(dòng)恢復(fù)其成員國(guó)身份，它必須根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》第49條的規(guī)定申請(qǐng)加入。[3]

另外，仔細(xì)梳理第50條規(guī)定，似乎歐洲委員會(huì)在退出歐盟程序的作用并不是特別清晰。然而根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第218條第3款的規(guī)定，“由委員會(huì)，或者擬在締結(jié)的協(xié)議只涉及或主要涉及共同外交與安全政策時(shí)，由聯(lián)盟外交事務(wù)與安全政策高級(jí)代表，向理事會(huì)提交建議，由理事會(huì)通過一項(xiàng)決定，授權(quán)啟動(dòng)談判，并根據(jù)擬締結(jié)協(xié)議的主體任命聯(lián)盟談判代表或談判團(tuán)長(zhǎng)?！彼?guī)定的是由委員會(huì)建議理事會(huì)任命談判代表，根據(jù)這條，我們看到了歐盟委員會(huì)的作用，也就是說(shuō)，委員會(huì)在成員國(guó)提交退出歐盟申請(qǐng)后，建議理事會(huì)協(xié)商。

此處，需要引起大家主要的是《歐洲聯(lián)盟條約》第218條在第五編——國(guó)際協(xié)議下，根據(jù)法律的系統(tǒng)性，該篇章下的條款應(yīng)當(dāng)適用于國(guó)際協(xié)議下。歐盟法下定義的國(guó)際協(xié)議是什么，第218條最開始就進(jìn)行了說(shuō)明：聯(lián)盟與第三國(guó)或國(guó)際組織之間簽訂的協(xié)議應(yīng)按照以下程序談判并締結(jié)，也就是說(shuō)，這是在歐盟與其他第三國(guó)締結(jié)協(xié)議時(shí)適用的法條。但是，《歐洲聯(lián)盟條約》第50條第2款明確將談判程序指向《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第218條第3款，即，成員國(guó)在與歐盟理事會(huì)談判締結(jié)時(shí)，適用第218條規(guī)定的程序。筆者以為，考慮到退出歐盟協(xié)議的特殊性，即，一旦該退出協(xié)議生效，該成員國(guó)就不再是歐盟成員國(guó)，于歐盟而言，便成了第三國(guó)，因此指向到218條，是可以理解的。

在締結(jié)退出歐盟協(xié)議時(shí)，根據(jù)第50條第2款的規(guī)定，理事會(huì)要首先獲得議會(huì)的一直同意。同時(shí)值得注意的是，第50條的第4款，“代表退出歐盟成員國(guó)的歐洲理事會(huì)代表或理事會(huì)代表不參加歐洲理事會(huì)或理事會(huì)有關(guān)該國(guó)討論或涉及該國(guó)的決定”。

為了便于快速理解這個(gè)流程，筆者這里將以英國(guó)為例，繪制兩張流程圖，圖1以大概時(shí)間線為主，圖2以各個(gè)環(huán)節(jié)涉及到的歐盟機(jī)構(gòu)以及具體事項(xiàng)為主進(jìn)行介紹。

三、第50條在程序上面臨的挑戰(zhàn)

第一，根據(jù)第50條規(guī)定的第1款，“任何成員國(guó)均可根據(jù)其本國(guó)憲法的要求決定退出聯(lián)盟”。此處引申出兩個(gè)問題，決定符合本國(guó)憲法要求是擬退出成員國(guó)自己還是歐盟審查的內(nèi)容？當(dāng)然成員國(guó)自己進(jìn)行生產(chǎn)這是毫無(wú)疑問的，比如英國(guó)，之前面臨的問題，英國(guó)公民吉娜·米勒將英國(guó)政府告上法院，認(rèn)為退出歐盟決定必須經(jīng)過議會(huì)批準(zhǔn)，英國(guó)高等法院也裁決認(rèn)定，英國(guó)正式啟動(dòng)退出歐盟程序前需要經(jīng)過議會(huì)批準(zhǔn)。[4]

縱觀英國(guó)議會(huì)與政府之間的關(guān)系，可以發(fā)現(xiàn)，早期議會(huì)權(quán)力相當(dāng)大。憑借“光榮革命”及繼承法的效力，議會(huì)獲得了政治權(quán)力，并在18世紀(jì)獲得了進(jìn)一步鞏固。以議會(huì)為中心的代議制權(quán)力運(yùn)行模式在19世紀(jì)后期達(dá)到頂峰。19世紀(jì)接觸的憲法理論家戴雪將這一模式總結(jié)為“議會(huì)主權(quán)加法治”。學(xué)界也將其看作是議會(huì)模式的核心要旨。[5]英國(guó)議會(huì)在1972年通過了1972歐共體法（European communities Act 1972，ECA）從法理上認(rèn)可了英國(guó)的歐共體（及其后來(lái)的歐盟）成員國(guó)地位。該法承認(rèn)了現(xiàn)有及未來(lái)歐共體立法對(duì)本國(guó)事務(wù)的管轄權(quán)。換句話說(shuō)，該法已經(jīng)議會(huì)未來(lái)所有對(duì)歐共體立法的認(rèn)同打包交出，其后的所有立法都不再需要獲得議會(huì)通過。[6]但是此處退出歐盟的決定并不屬于對(duì)歐盟立法的認(rèn)同，因此，對(duì)于英國(guó)高等法院的裁決，當(dāng)然是可以理解的。

如果歐盟也需要對(duì)此決定合憲性審查，那是歐盟哪個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審查？再進(jìn)一步追問，如果英國(guó)正式啟動(dòng)退出歐盟前，將退出歐盟方案經(jīng)過議會(huì)批準(zhǔn)了，各方面都符合憲法，歐盟方面認(rèn)為其不符合憲法要求該如何？

要回答這個(gè)問題，我們就又回到了第一個(gè)先決問題，歐盟方面可以對(duì)成員國(guó)的退出歐盟決定進(jìn)行合憲性審查嗎？歐盟委員會(huì)和歐盟法院對(duì)于違反《歐洲聯(lián)盟條約》和《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》這兩部類似于“歐盟憲法”的條約有審查權(quán)，但是，對(duì)于成員國(guó)行為是否符合國(guó)內(nèi)憲法，筆者以為根據(jù)歐盟法“授權(quán)性”的特點(diǎn)，不宜認(rèn)為歐盟對(duì)此有審查權(quán)，但是第1款的規(guī)定過于模糊，歐盟法院是否對(duì)此進(jìn)行目的性的擴(kuò)大解釋也未可知。②endprint

第二，關(guān)于50條第2款的通知問題，擬退出成員國(guó)要將退出意向通知?dú)W盟理事會(huì)。就上文的分析，這是退出歐盟程序的起始點(diǎn)，但是，關(guān)于通知的形式，通知是否可以撤回，并沒有規(guī)定。在談判開始前通知是否可以撤回？[7]亦或在談判中，以英國(guó)為例，英國(guó)改變想法了，這時(shí)候是否能撤銷通知，終止談判？

再有第2款中，關(guān)于退出歐盟協(xié)議的談判問題，退出歐盟之后，一系列的優(yōu)惠政策將不能享受，最基本的“貨物、人員、服務(wù)、資本”的四大自由不能享受，這些需要在退出歐盟協(xié)議中進(jìn)行談判，即未來(lái)的關(guān)系問題，涉及到經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、共同商業(yè)政策、共同農(nóng)業(yè)政策甚至是交通等等方方面面的問題，就中歐雙邊投資協(xié)定談判時(shí)間以及結(jié)果看，筆者以為這些問題，兩年內(nèi)英國(guó)和歐盟很難談判完成。而延期又需要理事會(huì)與其他27個(gè)成員國(guó)達(dá)成一致意見。

有學(xué)者提出根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第218條第11款[8]的規(guī)定，在協(xié)議締結(jié)之前，歐盟法院也可以發(fā)表意見。如果歐盟法院認(rèn)為協(xié)議不符合兩部條約的規(guī)定，該協(xié)議不得生效，除非修訂協(xié)議或修改兩部條約。首先，218條在第五編，國(guó)際協(xié)議下，218條第1款，即表示：聯(lián)盟與第三國(guó)或國(guó)際組織之間簽訂的協(xié)議應(yīng)按照以下程序談判并締結(jié)，也就是說(shuō)整條都不能適用于退出歐盟。但是，《歐洲聯(lián)盟條約》第50條第2款明確將談判程序指向《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第218條第3款。既然第50條明確規(guī)定了且只表明適用第3款，結(jié)合218所處篇章，筆者以為，退出歐盟程序應(yīng)該僅僅指向《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第218條第3款，即委員會(huì)建議理事派代表談判。換句話說(shuō)，第218條11款不適用，歐盟法院并不需要在締結(jié)協(xié)議時(shí)就該協(xié)議合法性發(fā)表意見。

第三，即使達(dá)成了退出歐盟協(xié)議，退歐協(xié)議需要理事會(huì)特定多數(shù)通過，根據(jù)第50條第4款第2項(xiàng)的規(guī)定，特定多數(shù)根據(jù)《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第238條第3款第（2）項(xiàng)予以確定，即：“通過減損適用第（1）項(xiàng)的方式，在理事會(huì)非根據(jù)委員會(huì)或聯(lián)盟外交事務(wù)與安全政策高級(jí)代表的提議采取行動(dòng)的情況下特定多數(shù)原則應(yīng)被界定為包括最少代表參加國(guó)的理國(guó)代表有20個(gè)代表通過且代表成員國(guó)人口至少占到歐盟人口65%，換句話說(shuō)，若是其他七個(gè)國(guó)家人事會(huì)成員的72%，所代表的成員國(guó)的人口占聯(lián)盟人口的至少65%?！币簿褪遣话ㄓ?guó)的27個(gè)理事口總數(shù)占到歐盟人口35%以上，這個(gè)協(xié)議也通過不了。

四、就第50條規(guī)定引申的思考

在《維也納條約法公約》中，就條約的退出，規(guī)定在第56條和第57條，條約一般不得退出，但有兩項(xiàng)例外。而且退出要其他締約國(guó)全體一致同意。雖然可以單方面退出，但是退出條件相對(duì)還是比較嚴(yán)格。再有《維也納條約法公約》第62條，一成員方只有在發(fā)生與締約時(shí)相比的根本性的情勢(shì)變更才可以退出條約。

對(duì)比《歐洲聯(lián)盟條約》第50條的規(guī)定，自愿、單方面表達(dá)意愿就可以啟動(dòng)退出程序，當(dāng)然，這個(gè)自愿和單方面要符合國(guó)內(nèi)憲法規(guī)定。某種程度上而言，第50條的規(guī)定相當(dāng)寬泛，但是過于寬泛帶來(lái)了就是操作中不確定性和模糊性。公投決定退出歐盟不難，難得是接下來(lái)的程序，本文只是從程序上簡(jiǎn)單談了下可能遇到的問題，其實(shí)，除了程序上面臨的挑戰(zhàn)，實(shí)體方面面臨的挑戰(zhàn)更是嚴(yán)峻。就僅僅以歐盟法為例，歐盟法院的判例其實(shí)對(duì)英國(guó)是產(chǎn)生深刻影響的，退出歐盟后，歐盟判例是否還具有先例效應(yīng)，歐盟指令在國(guó)內(nèi)法中的體現(xiàn)是否要修訂等等。<歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約>第238條第3款第2項(xiàng)：“通過減損適用第（1）項(xiàng)的方式，在理事會(huì)非根據(jù)委員會(huì)或聯(lián)盟外交事務(wù)與安全政策高級(jí)代表的提議采取行動(dòng)的情況下特定多數(shù)原則應(yīng)被界定為包括最少代表參加國(guó)的理事會(huì)成員的72%，所代表的成員國(guó)的人口占聯(lián)盟人口的至少65%.”

②筆者注：歐洲一體化進(jìn)程中，法院的判例在推動(dòng)一體化方面有相當(dāng)大的作用，很多典型案例明顯帶有目的性的擴(kuò)大解釋.

[參考文獻(xiàn)]

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[9]See Phedon Nicolaides：Is Withdrawal from the European Union a Manageable Option？ A Review of Economic and legal Complexities.endprint