魏巍

摘 要：京津冀一體化下北京節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)存在著相鄰地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和水資源破壞問(wèn)題，反映出地方政府管理出現(xiàn)了漏洞。解決對(duì)策是建立一種新型的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)處理相接地區(qū)的問(wèn)題。但是建設(shè)協(xié)同發(fā)展的節(jié)水農(nóng)業(yè)規(guī)劃還未列入工作議程，在抓節(jié)水農(nóng)業(yè)這個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)上，改革仍然處在單兵獨(dú)進(jìn)作戰(zhàn)的階段。因此，需要做好三地協(xié)同的節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，建立政府協(xié)調(diào)工作機(jī)制，借鑒既往規(guī)劃工作經(jīng)驗(yàn)，做好三地建設(shè)節(jié)水農(nóng)業(yè)規(guī)劃的先期調(diào)研工作。

關(guān)鍵詞：京津冀；節(jié)水農(nóng)業(yè)問(wèn)題；協(xié)同發(fā)展規(guī)劃

中圖分類號(hào)：F323 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）24-0019-02

中共中央審議通過(guò)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》），拉開(kāi)了京津冀一體化發(fā)展的序幕，北京節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)獲得前所未有的發(fā)展良機(jī)。在這一大的發(fā)展背景下深入考慮，還有很多問(wèn)題亟待解決。否則，錯(cuò)過(guò)良機(jī)也不能實(shí)現(xiàn)有效發(fā)展。京津冀一體化下發(fā)展北京節(jié)水農(nóng)業(yè)的主要問(wèn)題與分析敘述如下：

一、相鄰地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和水資源破壞問(wèn)題分析與對(duì)策

第一，水資源破壞問(wèn)題。京津冀山脈相連水系相通，只有建設(shè)大生態(tài)保護(hù)圈才能實(shí)現(xiàn)資源共建共享。但是，在京津冀相鄰地區(qū)，生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重。例如，北京市平谷區(qū)、天津市薊縣、河北省三河市、河北省承德市興隆縣交界的河流域存在“三不管”現(xiàn)象。森林資源亂采亂伐、礦產(chǎn)資源盜挖盜采現(xiàn)象嚴(yán)重，廢棄礦山和被破壞的山體得不到修復(fù)，上下游水資源得不到有效的保護(hù)利用，交界地區(qū)形成了管理真空地帶，讓唯利是圖的破壞者鉆了空子。

第二，問(wèn)題分析。這一現(xiàn)象反映出相鄰地區(qū)出現(xiàn)了管理真空和漏洞，我們應(yīng)協(xié)調(diào)好地方行政機(jī)關(guān)之間的“府際關(guān)系”?！兑?guī)劃綱要》是處理府際關(guān)系的成功典范，但還只是宏觀性指導(dǎo)文件，落實(shí)到實(shí)際行動(dòng)還待時(shí)日。進(jìn)一步細(xì)分，這種府際關(guān)系分為權(quán)力關(guān)系、財(cái)政關(guān)系和公共行政關(guān)系。地方政府要在這三種關(guān)系上分清各自的職責(zé)，或者說(shuō)劃清利益職責(zé)，這是政府部門合作的基礎(chǔ)。

第三，對(duì)策建議。針對(duì)相鄰地區(qū)既所謂“真空地帶”的生態(tài)環(huán)境及水資源保護(hù)問(wèn)題。在發(fā)生矛盾或需要合作時(shí)，政府部門之間要建立一種新型的協(xié)調(diào)機(jī)制來(lái)解決銜接問(wèn)題。這種協(xié)調(diào)機(jī)制是通過(guò)簽訂具有約束力的雙邊或多邊行政協(xié)議來(lái)實(shí)現(xiàn)的，具有法律效力。這就形成了政府之間的有效合作，形成了新型的府際關(guān)系。

針對(duì)相鄰地區(qū)的生態(tài)環(huán)境和水資源破壞問(wèn)題，平谷區(qū)、薊縣、三河市、興隆縣三地政府部門就簽訂了三方四地的合作協(xié)議，包括：河道和跨界小流域綜合治理統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，在河道交接執(zhí)法對(duì)接上建立共同承諾的聯(lián)動(dòng)機(jī)制來(lái)解決上游水源涵養(yǎng)功能問(wèn)題；在源頭治理污染方面堅(jiān)持上下游同標(biāo)準(zhǔn)、同步伐治理；開(kāi)展森林資源有償保護(hù)工作；在交界處的廢棄礦山和已經(jīng)破壞的山體實(shí)施修復(fù)工程。三地四方政府建立盜采共管小組，保護(hù)礦產(chǎn)資源，避免屬地分界不明糾纏執(zhí)法的行為，聯(lián)合執(zhí)法行動(dòng)將遏制破壞環(huán)境和水資源的行為。

二、建設(shè)協(xié)同發(fā)展的節(jié)水農(nóng)業(yè)規(guī)劃還未列入工作議程的問(wèn)題分析及主要對(duì)策

（一）節(jié)水農(nóng)業(yè)規(guī)劃未列進(jìn)議程

2016年2月17日，《中國(guó)改革報(bào)》和其他媒體陸續(xù)披露，《“十三五”時(shí)期京津冀國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》印發(fā)實(shí)施（以下簡(jiǎn)稱《京津冀發(fā)展規(guī)劃》），這是全國(guó)第一個(gè)跨省市的區(qū)域“十三五”規(guī)劃?！毒┙蚣桨l(fā)展規(guī)劃》是《規(guī)劃綱要》的具體實(shí)施，確定了互聯(lián)互通、加快重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等九方面的重點(diǎn)任務(wù)，有很強(qiáng)的操作性、針對(duì)性和指導(dǎo)性。然而，生態(tài)環(huán)境保護(hù)中的節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)更是非常重要的一環(huán)，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)用水在三地各類用水中按照常規(guī)計(jì)算也要占到五成至七成左右，非常重要。

同時(shí)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)與修復(fù)工作需要很長(zhǎng)的周期。但是，三地卻沒(méi)有把共同建設(shè)節(jié)水農(nóng)業(yè)的問(wèn)題擺在日程上，生態(tài)聯(lián)動(dòng)環(huán)保機(jī)制在節(jié)水農(nóng)業(yè)上面沒(méi)有體現(xiàn)。規(guī)劃、審批、融資、協(xié)同建設(shè)發(fā)展是四道巨大的鴻溝，如何逾越是一個(gè)重大的課題。

（二）問(wèn)題分析

一是京津冀環(huán)保部門2015年末簽署的《京津冀區(qū)域環(huán)境保護(hù)率先突破合作框架協(xié)議》，重點(diǎn)在區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題聯(lián)防聯(lián)控，對(duì)節(jié)水農(nóng)業(yè)會(huì)間接地產(chǎn)生促進(jìn)作用。這是環(huán)保部門職能的要求及功能所限決定了其不能完成節(jié)水農(nóng)業(yè)的建設(shè)工作。二是京津冀三地農(nóng)業(yè)部門合作編制的土肥水協(xié)同發(fā)展“十三五”規(guī)劃，是就耕地質(zhì)量提升做出的安排，這是微觀技術(shù)的間接節(jié)水措施，同樣對(duì)宏觀的、大規(guī)模的直接節(jié)水也起不到更有效的作用。三是市政府印發(fā)的《北京市“十三五”時(shí)期水務(wù)發(fā)展規(guī)劃》，雖對(duì)京津冀水務(wù)協(xié)同發(fā)展作出了制度性的安排，但主要在水資源統(tǒng)籌調(diào)配、水生態(tài)水環(huán)境合作和防洪減災(zāi)聯(lián)防聯(lián)控方面。對(duì)于應(yīng)該大力發(fā)展的節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)，規(guī)劃僅在水源涵養(yǎng)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)上說(shuō)到了要支持節(jié)水農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。這同樣說(shuō)明，就是主管的水務(wù)部門也沒(méi)有做節(jié)水農(nóng)業(yè)規(guī)劃。

綜上所述，三地協(xié)同發(fā)展的節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)不但涉及到要消除規(guī)劃、審批、融資、協(xié)同建設(shè)發(fā)展的四個(gè)環(huán)節(jié)的巨大鴻溝，而且涉及到解決多領(lǐng)域多部門的合作問(wèn)題，這涉及到水務(wù)、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、發(fā)改和財(cái)政等部門的府際合作。

三地協(xié)同的節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)不僅需要區(qū)域統(tǒng)一市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)、形成；而且需要三地農(nóng)民積極、主動(dòng)地參與到節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)中來(lái)。三地農(nóng)民應(yīng)該是節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)的主力軍，政府如何引導(dǎo)農(nóng)民參與到節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)中來(lái)，這不僅需要財(cái)政資金給農(nóng)民補(bǔ)貼，更需要發(fā)揮市場(chǎng)的作用，才能收到授之以漁，而非授之以魚的作用。如何搞活水務(wù)市場(chǎng)，利用價(jià)格機(jī)制等一系列市場(chǎng)調(diào)節(jié)的手段，我們還需要深入地研究加快進(jìn)程。

總之，我們看到的一個(gè)嚴(yán)峻事實(shí)是，三地都要大幅度節(jié)約農(nóng)業(yè)用水，統(tǒng)籌考慮水資源的綜合保護(hù)利用，特別是系統(tǒng)協(xié)調(diào)建設(shè)節(jié)水農(nóng)業(yè)工程，才能抓住保護(hù)生態(tài)環(huán)境中水因素的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。可惜，這一塊還處在各自為戰(zhàn)的環(huán)節(jié)，環(huán)境的只管環(huán)境，農(nóng)業(yè)的只管農(nóng)業(yè)，水務(wù)的只管水務(wù)。

我們看到的事實(shí)是，協(xié)同發(fā)展在抓節(jié)水農(nóng)業(yè)這個(gè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)上，改革仍然處在單兵獨(dú)進(jìn)作戰(zhàn)的階段，沒(méi)有出臺(tái)系統(tǒng)性的規(guī)劃。這就犯了頭疼醫(yī)頭、腳疼治腳的窮于應(yīng)付的錯(cuò)誤，只看樹(shù)木不見(jiàn)森林。這就會(huì)產(chǎn)生舊的矛盾解決了，在更高層次上暴露出新的矛盾。到了系統(tǒng)解決農(nóng)業(yè)耗水大戶要建設(shè)節(jié)水農(nóng)業(yè)的時(shí)候了，三地協(xié)同做好節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃刻不容緩，做發(fā)展規(guī)劃，要做鋪墊工作。

（三）對(duì)策建議

1.建立政府協(xié)調(diào)工作機(jī)制。水務(wù)部門是節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)的主管部門，應(yīng)該擔(dān)當(dāng)相應(yīng)的職責(zé)。按照《北京市“十三五”時(shí)期水務(wù)發(fā)展規(guī)劃》要求，首都水資源協(xié)調(diào)委員會(huì)籌備工作辦公室，應(yīng)該由籌備盡快轉(zhuǎn)到正式。邀請(qǐng)?zhí)旖?、河北參加進(jìn)來(lái)，建立完善的水務(wù)協(xié)同發(fā)展工作機(jī)制。著手建設(shè)三地的節(jié)水農(nóng)業(yè)：一是建立領(lǐng)導(dǎo)體制。為首都水資源協(xié)調(diào)委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱首協(xié)辦）賦予以下職權(quán)：負(fù)責(zé)擬訂節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、總體規(guī)劃和布局；審議管理工作中的重大問(wèn)題；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大事項(xiàng)；督導(dǎo)、監(jiān)督和檢查協(xié)調(diào)工作落實(shí)情況。二是建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。首協(xié)辦在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中雖然是非常設(shè)機(jī)構(gòu)，但卻是決策機(jī)構(gòu)，賦予首協(xié)辦決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)權(quán)，真正建立起一個(gè)運(yùn)作高效的領(lǐng)導(dǎo)體制，這樣才能在各部門之間形成一個(gè)相互銜接、相互支持、相互配合的工作機(jī)制。這個(gè)體制機(jī)制的建立和高效運(yùn)行，關(guān)系著《規(guī)劃綱要》目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和京津冀協(xié)同發(fā)展管理水平的提升。

2.借鑒既往規(guī)劃工作經(jīng)驗(yàn)。21世紀(jì)初，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施了《21世紀(jì)初期首都水資源可持續(xù)利用規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》），提出了以北京及周邊地區(qū)共同可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略思想，解決首都水資源短缺問(wèn)題?！罢l(shuí)污染，誰(shuí)治理；誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償，國(guó)家支持”的原則，就體現(xiàn)出了地區(qū)和周邊的水資源要共同可持續(xù)利用?！兑?guī)劃》專家指出，下游水生態(tài)系統(tǒng)蛻變，一定會(huì)使上游受損，下游缺水而超采地下水導(dǎo)致地面沉降，就影響到上游。因此，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一定要和周邊地區(qū)互相支持、共同可持續(xù)發(fā)展?！兑?guī)劃》為京津冀節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃提供了寶貴的借鑒：一是要可持續(xù)發(fā)展；二是要考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和種植結(jié)構(gòu)調(diào)整與水資源的互相關(guān)系。

3.做好三地建設(shè)節(jié)水農(nóng)業(yè)規(guī)劃的先期調(diào)研工作。做好先期的調(diào)研工作，非常復(fù)雜龐大，包括三地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)研和布局調(diào)研。建立大型數(shù)據(jù)庫(kù)，從最基礎(chǔ)的信息入手，比如就從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的調(diào)研著手。農(nóng)業(yè)用地利用現(xiàn)狀、產(chǎn)出；經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)和社會(huì)效益，掌握京津冀“農(nóng)業(yè)用地效益”，為節(jié)水農(nóng)業(yè)規(guī)劃提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

農(nóng)地效益有經(jīng)濟(jì)和生態(tài)兩個(gè)部分。農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效益調(diào)查包括農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)價(jià)值：糧食作物、瓜果蔬菜作物、園地作物，農(nóng)業(yè)用地中糧食、蔬菜和果園的經(jīng)濟(jì)效益分別是多少。農(nóng)地生態(tài)效益包括生態(tài)正效益和負(fù)效益。正效益的評(píng)估采用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的方法。負(fù)效益的評(píng)估，主要考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)導(dǎo)致的面源污染、水資源消耗和生物多樣性破壞等副作用。綜合評(píng)估農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的正負(fù)效益，考察農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。

生態(tài)負(fù)效益計(jì)算有四個(gè)部分：（1）有面源污染（化肥和農(nóng)藥施用導(dǎo)致地下水質(zhì)破壞），我們主要假定硝酸鹽污染地下水，需要支出開(kāi)采深層水資源防護(hù)污染費(fèi)用。（2）水質(zhì)凈化工程費(fèi)用。（3）農(nóng)業(yè)用水水資源費(fèi)用。糧食作物的播種面積N公頃，假定糧食作物每單位播種面積的灌溉用水量X m3/mu，則全年糧食作物共耗水N*X立方米。各種農(nóng)業(yè)用水共億m3，農(nóng)業(yè)用水的水資源費(fèi)用為：V=Volumei×Pricei。（4）生物多樣性保護(hù)費(fèi)用和土壤重金屬污染成本。

規(guī)劃理念和方法學(xué)都很重要，但是，規(guī)劃工作必須盡快全面鋪開(kāi)，這是建設(shè)京津冀節(jié)水農(nóng)業(yè)最重要的一步，需要盡早實(shí)施，這是系統(tǒng)解決重大問(wèn)題關(guān)鍵一步。

參考文獻(xiàn)：

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]