吳明華

今年6月，國(guó)家八部委一份有關(guān)“飛地經(jīng)濟(jì)”的文件，讓這個(gè)曾經(jīng)盛行一時(shí)的概念，再次進(jìn)入人們的視野。

在過(guò)去十多年的探索中，全國(guó)各地合作建立了大大小小數(shù)百個(gè)飛地園區(qū)，模式多樣，發(fā)展路徑也不盡相同。然而，一個(gè)共同點(diǎn)是，“理想很豐滿、現(xiàn)實(shí)很骨感”。合作之初，幾乎所有的飛地都被視為天作之合，備受期待；合作過(guò)程中卻是矛盾不斷，園區(qū)發(fā)展困難重重。有專(zhuān)家甚至斷言：迄今為止，國(guó)內(nèi)多數(shù)的“飛地經(jīng)濟(jì)”并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)真正意義上的成功。

“過(guò)往，飛地經(jīng)濟(jì)成功抑或失敗的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)很多，主要是通過(guò)飛地經(jīng)濟(jì)，地區(qū)之間可以產(chǎn)生資源、要素互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)，而不能是飛出地‘殖民模式，也不能是飛入地‘肉包子打狗模式?！蹦暇┐髮W(xué)教授、江蘇長(zhǎng)江產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究院院長(zhǎng)劉志彪告訴《決策》。

原本“天作之合”的飛地合作為何會(huì)遭遇多重困局？新時(shí)期，“飛地經(jīng)濟(jì)”如何打造升級(jí)版？

取勢(shì)不取利

2017年4月，江陰—靖江工業(yè)園區(qū)兩地聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)會(huì)議，在中斷了5年之后又重新召開(kāi)，“聯(lián)席會(huì)議的恢復(fù)，是個(gè)重大的標(biāo)志性事件”。此時(shí)，園區(qū)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)在江陰、靖江兩市的占比，分別從最高峰的7%和20%，落到了2%和5%。

跌入谷底的江陰—靖江工業(yè)園，堪稱(chēng)飛地中的典型案例。作為國(guó)內(nèi)首個(gè)“飛地經(jīng)濟(jì)”，十多年來(lái)的發(fā)展過(guò)程一波三折，其中曲折與探索，對(duì)后來(lái)者當(dāng)是鏡鑒。

早在2003年成立之初，江陰—靖江工業(yè)園區(qū)曾被各方寄予厚望，“締造中國(guó)第一個(gè)真正打破行政區(qū)域樊籬、由兩地整合行政資源和經(jīng)濟(jì)資源、從而由先發(fā)地區(qū)帶動(dòng)后發(fā)地區(qū)工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程的實(shí)操案例”。彼時(shí)，靖江有沿江土地與勞動(dòng)力優(yōu)勢(shì)，江陰有機(jī)制與資本優(yōu)勢(shì)，兩地優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，園區(qū)各取所長(zhǎng)，當(dāng)走雙贏之路。

時(shí)任江蘇省主要領(lǐng)導(dǎo)曾有過(guò)論斷：有兩種可能，第一種是政府聯(lián)動(dòng)得最好，這就看我們干部的覺(jué)悟，看領(lǐng)導(dǎo)者的協(xié)調(diào)水平；第二種也可能是政府聯(lián)動(dòng)得最差。因?yàn)閺睦鏅C(jī)制上來(lái)說(shuō)，如果各個(gè)部門(mén)從各自利益去考慮，政府聯(lián)動(dòng)就可能最差。

現(xiàn)在看來(lái)，竟然一語(yǔ)成讖。

在飛地合作中，園區(qū)投資開(kāi)發(fā)、經(jīng)濟(jì)管理以江陰為主，社會(huì)事務(wù)、土地、勞動(dòng)力和環(huán)境配套以靖江為主?？此品止っ鞔_，實(shí)際運(yùn)作中卻矛盾重重。

園區(qū)建設(shè)首先要征地拆遷，而征地拆遷由靖江負(fù)責(zé)，但拆遷補(bǔ)償中的補(bǔ)償金額主導(dǎo)權(quán)在江陰。靖江方面認(rèn)為在工作時(shí)很被動(dòng)，比如碰到“釘子戶”，可能稍微增加一點(diǎn)補(bǔ)償款就能解決，但自己沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)；而江陰方面則認(rèn)為，這是“弄個(gè)火坑讓我們跳”。

在園區(qū)運(yùn)行中，這樣的矛盾糾結(jié)比比皆是。由于管理體制不順，園區(qū)管理機(jī)構(gòu)經(jīng)歷過(guò)兩次大的調(diào)整。一是在2004年前后，初步確定省直管部分權(quán)限的機(jī)制；二是在2007年前后，采取委托授權(quán)的方式，將涉及到兩市的一些管理權(quán)力交由園區(qū)管理。

靖江市充分授權(quán)之后，園區(qū)可以不再為行政管理沖突而煩惱，但同時(shí)園區(qū)也必須自籌資金開(kāi)發(fā)建設(shè)，尋求財(cái)務(wù)平衡。這讓園區(qū)面臨巨大的財(cái)務(wù)壓力，發(fā)展更為困難。

除了資金，園區(qū)最重要的是土地。由于土地審批實(shí)行屬地管理，雖然靖江的支持力度也很大，但畢竟靖江有自己的園區(qū)板塊，在同等條件下會(huì)優(yōu)先保障自己的園區(qū)。園區(qū)計(jì)劃內(nèi)土地指標(biāo)每年只有區(qū)區(qū)200畝，對(duì)稍大體量的項(xiàng)目而言，一年的土地指標(biāo)根本不夠用。

2013年，雙方約定“十年兩地受益分成”到期后，關(guān)于園區(qū)的調(diào)整傳聞四起，干部隊(duì)伍人心渙散，園區(qū)最高決策會(huì)議——聯(lián)席會(huì)議也開(kāi)始中斷。園區(qū)發(fā)展陷入衰退，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)老化，招商引資舉步維艱。而此時(shí)，江陰數(shù)百億資本外遷，卻無(wú)一落戶靖江園區(qū)。園區(qū)不但不能成為兩地發(fā)展的紐帶，反而嚴(yán)重制約了靖江的發(fā)展，導(dǎo)致靖江寶貴的長(zhǎng)江深水岸線不能連片開(kāi)發(fā)。

圍棋中有“取勢(shì)”和“撈實(shí)地”兩種風(fēng)格。有專(zhuān)家認(rèn)為，江陰—靖江工業(yè)園生來(lái)就是一個(gè)戰(zhàn)略工具，決非為謀實(shí)利而設(shè)，“雙方若能以‘取勢(shì)的姿態(tài)著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)和戰(zhàn)略，園區(qū)就能獲得良性發(fā)展；反之，倘若斤斤計(jì)較于各自實(shí)際利益和某些權(quán)力分割，則園區(qū)就將陷入窘境?！?/p>

“飛地園區(qū)是用有形的東西幫助后發(fā)地區(qū)解放思想，樹(shù)立最先進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，這一條最重要。”安徽省經(jīng)信委副主任王厚亮告訴《決策》，要從區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的高度，不能搞利益導(dǎo)向，“一定不要去分成，一分錢(qián)都不能要，要了性質(zhì)就變了”。

曾長(zhǎng)期在園區(qū)工作的王厚亮，對(duì)于“飛地經(jīng)濟(jì)”有很深的認(rèn)識(shí)。在他看來(lái)，對(duì)飛地園區(qū)業(yè)績(jī)的要求，不要急于求成，“要用一代人的時(shí)間來(lái)量度，至少20年，沒(méi)有一代人改變不了人的思想”。

“自由戀愛(ài)”

忽如一夜春風(fēng)來(lái)。就在傳統(tǒng)“飛地經(jīng)濟(jì)”合作模式走入困境之時(shí)，《決策》調(diào)查發(fā)現(xiàn)，新一輪飛地建設(shè)已悄然興起。盡管還沒(méi)有引起外界的關(guān)注，但其合作模式卻展現(xiàn)出不一樣的氣息。

浦東祝橋啟東產(chǎn)業(yè)園就是其中的代表。為了加快推進(jìn)浦東祝橋航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展及航空新城建設(shè)，祝橋鎮(zhèn)政府急于土地減量化，以騰出發(fā)展空間。而一江之隔的江蘇啟東，土地資源豐富，發(fā)展空間廣闊。

此前，啟東市在“飛地經(jīng)濟(jì)”方面多有探索，其上海外高橋啟東產(chǎn)業(yè)園也曾領(lǐng)一時(shí)之先。此次，啟東敏銳抓住上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新機(jī)遇，與祝橋合作共建產(chǎn)業(yè)園，祝橋鎮(zhèn)工業(yè)企業(yè)整體外遷至浦東祝橋啟東產(chǎn)業(yè)園。

與以往低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不同，祝橋鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的都是無(wú)污染、低能耗、高技術(shù)、高產(chǎn)出的機(jī)械制造、電子電器等優(yōu)質(zhì)企業(yè)。且祝橋方面不參與園區(qū)收益分成，因?yàn)楹献魇加陔p方切實(shí)需要，成于市場(chǎng)路徑。從2015年11月雙方正式簽訂合作協(xié)議，到2016年開(kāi)工建設(shè)至今，短短一年多時(shí)間，已有31家企業(yè)簽約落戶，總投資33.8億元。

更重要的是，雙方在園區(qū)建設(shè)與管理，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與承接，信息與品牌共享等方面，達(dá)成了很好的合作與共識(shí)，形成了規(guī)劃、建設(shè)、管理等合作機(jī)制，建立了資源互補(bǔ)、互利共贏、協(xié)調(diào)發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展新模式。

“過(guò)去，一些地方通過(guò)行政干預(yù)建了很多共建園區(qū)，但效果都不是太理想，他說(shuō)你不出力，你說(shuō)他不真心，合作很不愉快，各方面矛盾比較大。這是把傳統(tǒng)園區(qū)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行行政性地放大，產(chǎn)業(yè)進(jìn)行行政性地搬家，這是不妥的。”在江蘇省發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院原院長(zhǎng)顧為東看來(lái)，傳統(tǒng)“飛地經(jīng)濟(jì)”是父母之命、媒妁之言，“拉郎配”式的合作。

下一步，打造“飛地經(jīng)濟(jì)”升級(jí)版，就是要“自由戀愛(ài)”，“情投意合很重要，就是要目標(biāo)一致，要有共同利益，能互相取長(zhǎng)補(bǔ)短”。

浦東祝橋鎮(zhèn)因?yàn)橥恋販p量化，需要?jiǎng)訂T企業(yè)外遷，但在動(dòng)遷過(guò)程中遇到企業(yè)很大的阻力和困難，而啟東恰好為祝橋解決了這個(gè)難題，因此雙方一拍即合。土地減量化工作也非祝橋獨(dú)有。按照上海的規(guī)劃要求，全市要嚴(yán)控建設(shè)用地規(guī)模。在顧為東看來(lái)，中西部地區(qū)新一輪飛地建設(shè)面臨很大機(jī)遇，“欠發(fā)達(dá)地區(qū)談飛地合作，不應(yīng)只是為了招商引資，而要研究先發(fā)地區(qū)下一輪發(fā)展瓶頸制約是什么，針對(duì)瓶頸投其所好”。

“自由戀愛(ài)必須在婚姻法的范圍內(nèi)來(lái)談。飛地合作是政府導(dǎo)向在政策范圍內(nèi)來(lái)談，而千萬(wàn)不能再是政府的‘父母之命了”。顧為東把“飛地經(jīng)濟(jì)”新模式總結(jié)為：政府導(dǎo)向、政策為綱、PPP驅(qū)動(dòng)、企業(yè)目張。

“海外飛地”

傳統(tǒng)“飛地經(jīng)濟(jì)”政府主導(dǎo)，行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)色彩濃厚。新時(shí)期，行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)向流域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，真正由市場(chǎng)配置資源，“飛地經(jīng)濟(jì)”正是沖破行政區(qū)劃堡壘的一個(gè)突破口。因此，升級(jí)版的“飛地經(jīng)濟(jì)”在理念和模式上，與過(guò)去大相徑庭。

“飛地經(jīng)濟(jì)是我國(guó)這一輪經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，是沖破我國(guó)行政區(qū)劃經(jīng)濟(jì)最后藩籬的一個(gè)重要戰(zhàn)略舉措?！鳖櫈闁|分析認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了幾個(gè)階段，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向工業(yè)園區(qū)聚集，再到產(chǎn)業(yè)集群，現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)集群又要升級(jí)，就是跳出園區(qū)，向規(guī)模化、國(guó)際化的飛地經(jīng)濟(jì)進(jìn)行升華。

此次國(guó)家八部委出臺(tái)的指導(dǎo)意見(jiàn)，賦予了新時(shí)期“飛地經(jīng)濟(jì)”服務(wù)區(qū)域協(xié)同的重要使命，并首次在國(guó)家層面，鼓勵(lì)上海、江蘇、浙江以及長(zhǎng)江中上游地區(qū)共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)。其中蘊(yùn)含新的戰(zhàn)略導(dǎo)向值得關(guān)注。

“飛地經(jīng)濟(jì)的目的是什么？就是打破行政區(qū)劃，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、流域經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)來(lái)安排經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極和增長(zhǎng)點(diǎn)?！痹陬櫈闁|看來(lái)，“飛地經(jīng)濟(jì)”跨越了行政區(qū)劃，甚至跨越了國(guó)別，進(jìn)行兩種比較優(yōu)勢(shì)的平衡，“平衡的過(guò)程就是經(jīng)濟(jì)流動(dòng)的過(guò)程，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)上看，“飛地經(jīng)濟(jì)”實(shí)質(zhì)上是一種比較優(yōu)勢(shì)，發(fā)達(dá)地區(qū)跟后發(fā)地區(qū)，壓差越大，經(jīng)濟(jì)要素流動(dòng)的動(dòng)力就越大。“飛地經(jīng)濟(jì)”就是要尋找壓差大、有比較優(yōu)勢(shì)的地方，而這種合作并不局限于國(guó)內(nèi)和長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶。

風(fēng)物長(zhǎng)宜放眼量。指導(dǎo)意見(jiàn)要求，“飛地經(jīng)濟(jì)”要服務(wù)“一帶一路”建設(shè)、京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展三大戰(zhàn)略。從“一帶一路”建設(shè)實(shí)踐來(lái)看，“飛地經(jīng)濟(jì)”模式尤為重要。

“飛地經(jīng)濟(jì)”是中國(guó)企業(yè)走向世界的重要路徑。因?yàn)閱蝹€(gè)企業(yè)“走出去”面臨各種風(fēng)險(xiǎn)，如金融風(fēng)險(xiǎn)、政治安全風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)權(quán)糾紛風(fēng)險(xiǎn)等。打造一批高水平海外產(chǎn)業(yè)園區(qū)，既能為“走出去”的企業(yè)提供舒適的生產(chǎn)空間，進(jìn)而降低投資風(fēng)險(xiǎn)，又能從國(guó)家層面加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的國(guó)際產(chǎn)能合作，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)外協(xié)作聯(lián)動(dòng)。

因此，“海外飛地”是“飛地經(jīng)濟(jì)”升級(jí)的又一重要方向。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)已建成的各類(lèi)境外產(chǎn)業(yè)園已超過(guò)150家，其中被商務(wù)部審核認(rèn)定的園區(qū)50多個(gè)，許多園區(qū)成為中資企業(yè)赴境外投資的落地首選。

“如果把以前那種以資本輸出為主導(dǎo)的跨國(guó)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移模式稱(chēng)為1.0時(shí)代的話，那么，我國(guó)這一輪國(guó)際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移可以說(shuō)是2.0時(shí)代，因?yàn)闊o(wú)論從轉(zhuǎn)移方式還是合作模式都發(fā)生了質(zhì)的飛躍?！痹谥袊?guó)社會(huì)科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所產(chǎn)業(yè)布局室副主任葉振宇看來(lái)，這種模式不是單純的資本輸出，而是以資本輸出帶動(dòng)國(guó)際產(chǎn)能合作，以“海外飛地”為依托，促進(jìn)中國(guó)技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、融資等相關(guān)配套服務(wù)打包輸出。

“海外飛地將是多種輸出組合的實(shí)踐載體，實(shí)質(zhì)是中國(guó)模式走向世界，將中國(guó)園區(qū)發(fā)展成功經(jīng)驗(yàn)向發(fā)展中國(guó)家復(fù)制推廣?！比~振宇告訴《決策》。