吳穎

“流程圖很清楚，照著上面的清單做錯不了！”“還有個小微權(quán)力事項服務(wù)二維碼，對著上面掃一掃，列出來的條條框框自己就能看明白，很方便快捷”……蕪湖市弋江區(qū)馬塘街道洪橋社區(qū)的居民談到社區(qū)曬出的小微權(quán)力流程圖都贊不絕口，流程圖上清楚的列出了社區(qū)居民要辦理事務(wù)的各項流程以及需要準(zhǔn)備材料，一目了然，大大提高了辦事效率和百姓的知情權(quán)。

2015年4月以來，蕪湖縣圍繞開展整治腐敗問題任務(wù)，率先在全省探索建立村級“小微權(quán)力”監(jiān)督制約新機(jī)制，梳理村級組織和村干部的權(quán)力清單，基本做到“小微權(quán)力進(jìn)清單，清單之外無權(quán)力”，并在實踐中取得了明顯效果。

權(quán)力的“鏡鑒”

“小微權(quán)力”的特點在于權(quán)力“小”，且與人們的利益息息相關(guān)，多見于基層組織，自國家將“小微權(quán)力”放手給地方以來，確實給地方實踐帶來了一定的便利，也提高了地方的辦事效率。但越是“小”的權(quán)力，越容易被忽視，如果得不到較好的監(jiān)督和制約，便會給基層組織腐敗的滋生提供一定的可能。

孟德斯鳩曾經(jīng)說過：“自古以來的經(jīng)驗表明，所有擁有權(quán)力的人，都傾向于濫用權(quán)力，而且不用到極限堅決不罷休”。造成“小微權(quán)力”被濫用的根本原因在于權(quán)力集中在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部手中，百姓不了解權(quán)力操作過程，權(quán)力不能在陽光下運行，自然也就得不到監(jiān)督。“小微權(quán)力”的本質(zhì)是基層組織的自治權(quán)，基層領(lǐng)導(dǎo)掌握著地方的資源配置，這也成為他們貪欲和腐敗的主要原因。

基層是黨的執(zhí)政之基、力量之源?！靶∥?quán)力”的監(jiān)督制約直接關(guān)系到基層群眾的切身利益和基層社會的長治久安。近年來，基層領(lǐng)導(dǎo)干部貪污腐敗的案件越來越多，造成了嚴(yán)重的社會影響。加強(qiáng)對基層是黨的執(zhí)政之基的監(jiān)督和引導(dǎo)，保障百姓的利益不受損害，真正實現(xiàn)為民服務(wù)成為各地不斷探索的方向。

因此，在黨的十八屆三中全會《決定》中，明確提出要求地方各級政府及其工作部門建立權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。權(quán)力清單制度的優(yōu)勢在于明確了權(quán)力的界限，基層自治組織能夠行使自治權(quán)的權(quán)力有哪些，通過清單制度列出來，告訴領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)行使的權(quán)力，而“清單之外無權(quán)力”也有效防止了領(lǐng)導(dǎo)干部借政策之名濫用權(quán)力，從而實現(xiàn)對人民利益的保障。

在此大背景下，蕪湖縣通過公開“小微權(quán)力”清單把村干部的每一項權(quán)力行使過程進(jìn)行分解，公開透明、一目了然，讓群眾看得懂、看得清、用得了，保障社會大眾對各項權(quán)力的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使群眾“人人知曉流程、個個監(jiān)督權(quán)力。”

權(quán)力的“路線圖”

基層事務(wù)往往比較龐雜，如何實現(xiàn)權(quán)力行使過程中的公開化？

蕪湖縣的做法是根據(jù)清單內(nèi)容編制手冊，以漫畫和流程圖的形式刊出共9大類37條政府及村級代理工作內(nèi)容，包括村級重大事項決策、村級財務(wù)管理、陽光村務(wù)事項等為民服務(wù)事項，基本覆蓋了基層公共服務(wù)各領(lǐng)域，供大家監(jiān)督。

比如，在五保戶的評定上，對符合條件的五保戶向所在村委會進(jìn)行申請，村委會對其進(jìn)行條件符合進(jìn)行調(diào)查，并組織村民代表會議討論通過后，報所在地人民政府審核，鎮(zhèn)人民政府在了解情況后需要對上報家庭情況開展入戶調(diào)查核實，審查核實后報縣民政局，縣民政局需要在20個工作日內(nèi)上門審核，對于符合條件的，下發(fā)批復(fù)到鎮(zhèn)人民政府準(zhǔn)予發(fā)放五保供養(yǎng)費。

一套流程下來將基層領(lǐng)導(dǎo)干部的工作過程進(jìn)行分解展示，保障權(quán)力行使過程公開透明，使百姓能夠及時了解政策動態(tài)和事務(wù)流程，保障權(quán)力行使正常運行。

同時，還通過推進(jìn)“小微權(quán)力”事項二維碼，更為方便的將流程發(fā)放給百姓，只需掃一掃就能看到各項事務(wù)的條條框框，人們可以根據(jù)路線圖進(jìn)行操作，一目了然，既快捷又實用。

蕪湖縣的生育登記服務(wù)流程圖簡要明確地將百姓需要了解的流程展現(xiàn)出來，包括申請人提出申請（申請條件、所需材料、辦結(jié)時限、公示要求）、村（社區(qū)）受理、鎮(zhèn)計生辦審核發(fā)證、每季度末公示（鎮(zhèn)、村、社區(qū)），老百姓只要對照流程圖就可以知道自己是否符合申請條件、辦理時需要攜帶的材料以及辦理時間等。一方面，權(quán)力清單制度增加了權(quán)力運行的透明度；另一方面，也能夠使基層領(lǐng)導(dǎo)干部快速掌握工作流程，減少以往因為材料不齊備導(dǎo)致跑“冤枉路”的情形，大大提高了辦事效率，有效地節(jié)約了權(quán)力運行的成本。領(lǐng)導(dǎo)干部嚴(yán)格按照路線圖的程序，防止了一些權(quán)力的“暗箱操作”現(xiàn)象，保障百姓的知情權(quán)。

為了防止權(quán)力被濫用，蕪湖縣還增加了辦事后評價一項，讓老百姓為機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)辦事的態(tài)度、效率、服務(wù)水平進(jìn)行打分和評價，增加百姓的參與度，也對領(lǐng)導(dǎo)干部行為起到一定的督促作用。各地根據(jù)實際情況，對涉及百姓利益的政策法規(guī)進(jìn)行梳理和歸納，保障各項政策為百姓所知，各項權(quán)力信息得到公開。

探索的過程中，蕪湖縣還推出精準(zhǔn)監(jiān)督這一創(chuàng)新監(jiān)督方式，規(guī)范“民生資金、三資管理、土地征收”等領(lǐng)域的“小微權(quán)力”運行流程，排查重點領(lǐng)域的廉潔風(fēng)險。比如，每年確定3—5類監(jiān)督項目，實行精準(zhǔn)監(jiān)督，哪類項目有問題就突出督查哪類項目，重點問題重點突破。精準(zhǔn)監(jiān)督與常規(guī)監(jiān)督相結(jié)合，為小微權(quán)力規(guī)范運行保駕護(hù)航。

權(quán)力的“緊箍咒”

作為安徽省深化紀(jì)檢體制改革試點縣，蕪湖縣自2015年以來積極深入基層、先行先試，逐步形成了“小微權(quán)力”公開、監(jiān)督、運行、抓早抓小、風(fēng)險防控“五位一體”的體制機(jī)制新模式，為全省基層權(quán)力的監(jiān)督制約開出了良方。

為了避免基層監(jiān)督流于形式，蕪湖市一方面完善對基層領(lǐng)導(dǎo)干部的考核制度，落實考核問責(zé)制，將上級政府對村級小微權(quán)力實行的一季一檢查一通報，半年一考核與村級干部廉潔評估情況、年終獎勵相對接，做到哪里出了問題能及時問責(zé)相關(guān)責(zé)任人，多為領(lǐng)導(dǎo)干部敲敲鐘，督促基層領(lǐng)導(dǎo)干部自覺辦事，主動接受監(jiān)督，這樣能夠長期有效的監(jiān)督村級干部的行為，保障“小微權(quán)力”的規(guī)范運行。

另一方面，通過建立由村民代表組成的村務(wù)監(jiān)督委員會，作為“小微權(quán)力”監(jiān)督的主體，加強(qiáng)對監(jiān)委會政策流程的培訓(xùn)，明確其監(jiān)督責(zé)任，強(qiáng)化村監(jiān)委會對“小微權(quán)力”運行的流程和結(jié)果的監(jiān)督，對涉及村級資源交易、資金使用、村民代表大會等環(huán)節(jié)的規(guī)范性，賦予村監(jiān)會對于“小微權(quán)力”工作一定的糾錯救濟(jì)和考核獎懲的工作機(jī)制，這樣就形成了在上級政府領(lǐng)導(dǎo)下，村與民合力監(jiān)督的監(jiān)督效果。

2015年，蕪湖縣組織開展的農(nóng)村“小微工程”廉潔風(fēng)險排查，共排查村級小型工程項目239項，發(fā)現(xiàn)問題線索86條，對發(fā)現(xiàn)的一般性問題約談?wù)]勉、責(zé)令整改，共約談村主要負(fù)責(zé)人23人；對違紀(jì)違法的立案審查，共立案46件。

除此之外，蕪湖縣通過“小微權(quán)力”監(jiān)督制約新機(jī)制，加強(qiáng)了基層領(lǐng)導(dǎo)干部的廉政教育。通過典型人物案例，使得領(lǐng)導(dǎo)干部真正認(rèn)識到“什么事情自己該做，什么事情不能放手去做，有些事情做了后果很嚴(yán)重”，從而明確自身的崗位職責(zé)，防止小微權(quán)力的腐敗。

社情民意是一項政策能否實現(xiàn)預(yù)期效果的根本，很多基層領(lǐng)導(dǎo)干部為了抓政績而忽略了民意。蕪湖縣通過完善基層監(jiān)督制約新機(jī)制，充分發(fā)揮群眾的民主性，對基層事務(wù)、政務(wù)充分公開，保障百姓的發(fā)言權(quán)。在關(guān)系到人們切身利益的重大問題上，通過政策解讀、群眾會議等方式發(fā)揮群眾思維，聽取群眾意見，提高群眾的參與自治的熱情，保障人們真正參與到基層建設(shè)中去。通過一些列綜合舉措，蕪湖縣讓“小微權(quán)力”清單真正在基層實現(xiàn)了落地生根。

（作者單位：安徽財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）