滕 飛，張樹安

(1.大連民族大學，遼寧 大連 116600；2.大連理工大學，遼寧 大連 116600)

政府主導下民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、問題及對策
——以阜蒙縣為例

滕 飛1，2，張樹安1

(1.大連民族大學，遼寧 大連 116600；2.大連理工大學，遼寧 大連 116600)

以阜蒙縣為例，對民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題進行了調(diào)研，闡述了阜蒙縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，分析了土地流轉(zhuǎn)過程中存在流轉(zhuǎn)合同周期短、組織形式多處于初級、合作社資金周轉(zhuǎn)壓力大等問題，并結合民族地區(qū)的特殊性提出了相應的發(fā)展對策。

民族地區(qū)；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；政府主導

農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展不僅受到人口流動影響，農(nóng)村土地利用的效率問題也長期制約了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。如何讓土地集中連片，實現(xiàn)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，是亟待解決的問題。《2016年政府工作報告》中提到：“要完善對家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社等新型經(jīng)營主體的扶持政策，鼓勵農(nóng)戶依法自愿有償流轉(zhuǎn)承包地”。習總書記也多次指出：“要深入推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”。以往因為國家政策等因素的制約，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)案例少、規(guī)模小、效果無從估量。自2014年起，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題得到政府的高度重視，各地方政府也積極出臺政策，推動實現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，并積極探索政府主導下農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的成熟模式和成功經(jīng)驗。而在城鎮(zhèn)化改革和產(chǎn)業(yè)融合的大趨勢下，政府主導農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)新模式的研究仍需深入?，F(xiàn)有文獻對于民族地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的特殊性研究較少。民族地區(qū)的現(xiàn)實決定了在土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新方面要有所突破,要在少數(shù)民族群眾能夠理解、能夠接受且能保證其利益的基礎上不斷創(chuàng)新流轉(zhuǎn)方式。民族地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)工作能否做好,以及土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的土地權益能否得到保障是破解“三農(nóng)問題”的起點,是構建和諧社會的基礎,是鞏固民族團結的必由之路。

阜新蒙古族自治縣(以下簡稱“阜蒙縣”)在貫徹落實國家和遼寧省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策方面取得了豐碩成果。近年來，阜新蒙古族自治縣堅持以科學規(guī)劃為引領，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，以民族團結為基礎，探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的可行模式和成熟經(jīng)驗，被評為“省級土地流轉(zhuǎn)示范縣”。阜蒙縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作在取得較好成效的同時，也暴露了一些問題。在這種情況下,深入調(diào)研阜蒙縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，摸清具體情況，有助于形成政府主導、市場引導、農(nóng)民自愿、依法有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)機制，為推進農(nóng)村土地承包管理市場化、制度化、規(guī)范化，促進農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定提供實踐基礎。

1 阜蒙縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

阜蒙縣俗稱“蒙古貞”，地處遼寧省西北部邊緣地帶，隸屬遼寧省阜新市。截至2014年，阜蒙縣(圖1)轄1個街道，包括東梁鎮(zhèn)、佛寺鎮(zhèn)、伊瑪圖鎮(zhèn)等19個鎮(zhèn)，蜘蛛山鄉(xiāng)、臥鳳溝鄉(xiāng)等15個鄉(xiāng)，有蒙古族、漢族、滿族、回族、錫伯族、朝鮮族等21個民族。阜蒙縣土地資源較多，全縣耕地面積23.73萬hm2，人均占有0.37 hm2，高于全省、全市平均水平。

2015年，阜蒙縣新增土地流轉(zhuǎn)2.53萬hm2，全縣累計流轉(zhuǎn)土地面積6.89萬hm2；開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記試點工作；全年完成實測面積3.24萬hm2，矢量化面積3.24萬hm2，完成率均達到97.1%；向市農(nóng)委推薦11家省級示范家庭農(nóng)場，經(jīng)省專家評審，有8家被確定為示范家庭農(nóng)場；被評為“省級土地流轉(zhuǎn)示范縣”。

1.1 阜蒙縣農(nóng)村土地可借鑒流轉(zhuǎn)模式

近年來，阜蒙縣充分發(fā)揮典型引路作用，通過開展代耕勞務、集體帶動、合作經(jīng)營、家庭農(nóng)場等模式，積極探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)途徑。具體模式如下。

1.1.1 鼓勵代耕勞務，形成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的初級模式 代耕作業(yè)是土地流轉(zhuǎn)模式的重要創(chuàng)新。這種方式以勞務形式獲得實際上的部分土地經(jīng)營自由權，既容易獲得農(nóng)戶支持，也能得到政府的扶持。阜蒙縣森茂農(nóng)機合作社由桃李村11戶農(nóng)機戶于2009年創(chuàng)辦，開展代耕服務，向農(nóng)戶提供機械化服務，農(nóng)戶繳納相應服務費。每年代耕服務作業(yè)面積2000 hm2以上，服務500多農(nóng)戶，覆蓋全鎮(zhèn)18個村，并輻射周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)。到2013年底，累計實現(xiàn)代耕收入80萬元。僅2012年，流轉(zhuǎn)農(nóng)民承包地2580 hm2，簽訂土地流轉(zhuǎn)合同580份。此外，充分利用惠農(nóng)政策，享受種糧大戶補貼貸款50萬元，銀行貸款350萬元，國家農(nóng)機具購置補貼200多萬元。2013年1月，森茂農(nóng)機合作社被國家農(nóng)業(yè)部授予“中國農(nóng)機合作示范社”。這種模式在阜蒙縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)多被采用。

1.1.2 村委會牽頭，以集體帶動流轉(zhuǎn) 村委會在我國農(nóng)村土地管理陣地中處于最基層、最前沿的“地位”。集體帶動個人，是土地流轉(zhuǎn)過程中較為成熟的模式之一。這種模式可以規(guī)避農(nóng)戶個人風險，也利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化快速發(fā)展。阜蒙縣新德村村委會推動農(nóng)民“抱團取暖”，走土地集約化道路。一是結合村情，成立合作社，以土地流轉(zhuǎn)方式建設29棟暖棚種植玫瑰，通過縣財政支持、村委會自籌、養(yǎng)殖戶集資方式建成生豬養(yǎng)殖暖棚。此外，玉米、苗木、花生等合作社也取得了很好的收益。二是發(fā)起農(nóng)民成立資金互助合作社，以不超過同期貸款利息為限，為農(nóng)民提供資金支持，年資金周轉(zhuǎn)量達到近百萬元。這種模式以基層組織信用為基礎，以政府背景為依托，形成村委—農(nóng)戶為基礎構架的專業(yè)合作社，為土地流轉(zhuǎn)提供了資金支持、技術扶助及信用保障。

1.1.3 鼓勵個人合作，形成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的專業(yè)合作社 合作經(jīng)營是農(nóng)戶之間面對土地流轉(zhuǎn)風險的聯(lián)合行為，是由代耕勞務發(fā)展而來的土地流轉(zhuǎn)模式。阜蒙縣大固本村張樹春聯(lián)合15戶農(nóng)民成立合作社，采取“合作社+農(nóng)戶”模式，即農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權入股方式加入合作社。合作社初期為社員提供土地代耕代種及農(nóng)機農(nóng)具推廣、技術培訓等服務。由合作社統(tǒng)一購進種子化肥農(nóng)藥，統(tǒng)一品種、統(tǒng)一化肥、統(tǒng)一防治病蟲害，并同農(nóng)戶簽訂正常年景保底單產(chǎn)11250 kg/hm2，超產(chǎn)部分由合作社與農(nóng)戶平分的協(xié)議。當年，共有249戶加入了合作社，流轉(zhuǎn)耕地面積達800 hm2。2014年末，共有900余戶以土地承包經(jīng)營權入股的方式加入合作社，流轉(zhuǎn)面積達2000 hm2。個人推動成立的合作社，有助于經(jīng)營風險的分擔，但由于股權分散，有可能導致合作社經(jīng)營中出現(xiàn)糾紛與問題。這種模式仍待進一步改進。

1.1.4 鼓勵家庭農(nóng)場，形成家庭流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的可靠模式 在土地流轉(zhuǎn)過程中，個人、家庭的能動性使得“家庭農(nóng)場”形式在土地流轉(zhuǎn)中迅速發(fā)展，并得以壯大。阜蒙縣官營子村張慶年在合作社基礎上開展土地流轉(zhuǎn)，并投資創(chuàng)建家庭農(nóng)場，當年簽訂土地流轉(zhuǎn)合同400余份，流轉(zhuǎn)土地933.33 hm2，實現(xiàn)年產(chǎn)值2500余萬元，盈利336萬元。2014年后，家庭農(nóng)場進一步完善流轉(zhuǎn)協(xié)議，總面積達到1333.33 hm2。土地流轉(zhuǎn)后，規(guī)模經(jīng)營降低了單位種植成本，提高了耕作效率，提升了農(nóng)機裝備水平；經(jīng)濟效益顯著提升，進一步增收3000元/hm2，效益提高了28.6%。家庭農(nóng)場是擴大的農(nóng)戶家庭經(jīng)營模式，既具備傳統(tǒng)農(nóng)戶家庭經(jīng)營的所有優(yōu)勢，又有助于克服農(nóng)戶家庭經(jīng)營存在的弊端。家庭農(nóng)場是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)組織體系的基礎，是我國未來農(nóng)業(yè)經(jīng)營的發(fā)展方向。

阜蒙縣在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中形成并推廣了上述模式，這些模式雖然代表了土地流轉(zhuǎn)的不同階段、不同形式，但從根本上來講，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形成的集約化、規(guī)?；?jīng)營模式有效降低了經(jīng)營土地成本，增加了農(nóng)戶收入，緩解了人口流動、土地經(jīng)營成本增高等問題，值得推廣借鑒。

1.2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中阜蒙縣政府的主導作用

1.2.1 成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專屬機構 為加快阜蒙縣農(nóng)業(yè)建設步伐，推進土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，2014年阜蒙縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)服務中心成立?？h土地流轉(zhuǎn)服務中心成立以來積極開展各項工作，制定土地流轉(zhuǎn)信息收集發(fā)布、糾紛調(diào)解、登記備案、檔案管理4項制度；明確了村土地流轉(zhuǎn)信息員、流轉(zhuǎn)合同鑒證原則；制定了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)流出意向意向簿》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)流入意向簿》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)臺賬簿》；起草了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)抵押登記暫行辦法》及《關于進一步規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)工作的指導意見》等文件，規(guī)范了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作。

1.2.2 出臺農(nóng)地流轉(zhuǎn)扶持政策 為提升阜蒙縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作成效，阜新市政府出臺了《阜新市人民政府關于全面推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)工作的實施意見》(阜政發(fā)[2014]16號)，補助參與土地流轉(zhuǎn)的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等規(guī)模經(jīng)營主體；阜蒙縣政府安排1000萬元，用于示范帶建設土地流轉(zhuǎn)貸款貼息；對當年新增流轉(zhuǎn)面積達133.33 hm2以上的村，縣政府給予一次性以獎代補資金2萬元；對當年新增流轉(zhuǎn)面積達333.33 hm2以上的村，縣政府給予一次性以獎代補資金5萬元。在政策推動下，2015年上半年全縣新增流轉(zhuǎn)2.53萬hm2，流轉(zhuǎn)面積累計10.52萬hm2，占全縣耕地面積的33%。由此可見，扶持政策起到了應有的效果。

1.2.3 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，保障農(nóng)戶利益和土地有序流轉(zhuǎn) 為建立土地流轉(zhuǎn)登記備案制度，探索完善合同鑒證機制，阜蒙縣現(xiàn)已完成6699份6.67 hm2以上土地流轉(zhuǎn)合同的備案、歸檔，涉及面積0.73萬hm2。同時，縣土地流轉(zhuǎn)服務中心在工作指導與監(jiān)督中要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)工作要做到程序公開、價格透明、合同規(guī)范、手續(xù)健全。對流出土地的農(nóng)戶要充分保護其應得收益，確保自愿、公平。經(jīng)檢查驗收，全縣土地集中連片的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種糧大戶等規(guī)模經(jīng)營主體，流轉(zhuǎn)土地手續(xù)合法、公平，符合規(guī)定。對合同合法性的規(guī)范，將保障農(nóng)戶的利益和流轉(zhuǎn)的有序性。

1.2.4 農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作 在土地確權工作中，阜蒙縣2014年起進行確權登記，涉及7000余農(nóng)戶、0.8萬hm2土地，實際測量耕地面積1.274萬hm2，建立承包方檔案和登記簿6891份，實現(xiàn)入戶權屬調(diào)查和外業(yè)測繪成果的有效對接。2015年，確權工作范圍進一步擴大，共涉及49個村，25085戶，農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同面積近1.93萬hm2，已測量近1.33萬hm2。

1.2.5 開展土地流轉(zhuǎn)業(yè)務培訓 2015年，阜蒙縣委多次對全縣土地流轉(zhuǎn)管理部門百余名業(yè)務骨干進行培訓。培訓重點強調(diào)建立基于計算機技術信息發(fā)布和登記備案平臺的必要性，培訓各鄉(xiāng)鎮(zhèn)掌握土地流轉(zhuǎn)意向和流轉(zhuǎn)情況，建設縣級土地流轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)庫，并要求建立獨立、高效的聯(lián)絡機制，落實阜蒙縣土地流轉(zhuǎn)服務等重要任務。

1.2.6 成功申報省級土地流轉(zhuǎn)示范縣 土地流轉(zhuǎn)工作業(yè)績得到上級政府的認可。2014年經(jīng)《遼寧省農(nóng)委關于確定省級推進土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)促進土地集約化經(jīng)營示范縣的通知》確定阜蒙縣為省級“推進土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)促進土地集約化經(jīng)營”示范縣。根據(jù)文件精神，阜蒙縣土地流轉(zhuǎn)應著力推進土地承包經(jīng)營權流向家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社等各類規(guī)模經(jīng)營主體，提高土地的集約化經(jīng)營。在土地流轉(zhuǎn)中突出管理和服務、土地經(jīng)營中突出規(guī)模和集約、政策導向上突出績效考評和持續(xù)性，盡快形成一批成規(guī)模、效益佳、示范作用強的示范項目。

1.3 民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨突出問題

以往文獻表明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關問題主要表現(xiàn)為我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)面臨產(chǎn)權關系不清晰、土地流轉(zhuǎn)市場不健全、農(nóng)村社會保障制度缺失等困境，應完善土地流轉(zhuǎn)制度、健全社會保障體系、積極培育農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場和推進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移。以阜蒙縣為例，通過對政府、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)企業(yè)的調(diào)研，發(fā)現(xiàn)存在以下問題。

1.3.1 土地流轉(zhuǎn)合同周期短，組織形式多處于初級階段 短期合同較多。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民往往面臨“兩難問題”，一方面愿意以土地換取收益，另一方面又擔心土地流出存在風險。土地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)民對土地上生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品不再擁有支配權，一方面導致農(nóng)民需要自行購買農(nóng)產(chǎn)品，與其固有習慣不符，農(nóng)民固有的守土情節(jié)也使農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)積極性降低；另一方面，擔憂土地流轉(zhuǎn)價格會讓自己利益受損，法律意識的淡薄使得農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的認識模糊，降低了農(nóng)戶土地流出的意愿。所以除了村組織出租土地時一般會與企業(yè)簽訂比較長期的合同外，其他出租、轉(zhuǎn)包多不簽合同,即使簽訂合同，期限也很短。根據(jù)阜蒙縣多個村合同的統(tǒng)計，期限在3年以下的占90.5%，合同一年一訂的占78%。從以上的調(diào)查情況看，除非從事特種種植，土地流轉(zhuǎn)價格較低，轉(zhuǎn)出方?jīng)]有積極性，轉(zhuǎn)入方利潤較低，流轉(zhuǎn)雙方均缺乏流轉(zhuǎn)積極性。甚至一些農(nóng)民還搞不清楚土地所有權、承包權和經(jīng)營權之間的關系，因而不敢參與流轉(zhuǎn)(表1)。

此外，多數(shù)土地流轉(zhuǎn)處于代耕勞務階段。根據(jù)對阜蒙縣的調(diào)查，60%的土地流轉(zhuǎn)以代耕代種為流轉(zhuǎn)形式，這種形式存在較高的不穩(wěn)定性，從另一層面可以驗證阜蒙土地流轉(zhuǎn)組織處于初級階段的現(xiàn)實。

表1 阜蒙縣土地流轉(zhuǎn)相關調(diào)查數(shù)據(jù)

注：數(shù)據(jù)來源于筆者調(diào)查整理。

1.3.2 合作社資金周轉(zhuǎn)壓力大，農(nóng)村土地金融有待進一步發(fā)展 土地流轉(zhuǎn)需要大量資金。阜蒙縣的土地合作社發(fā)展尚處于初始階段，主要以代耕或村委會主導的形式出現(xiàn)。這主要源于農(nóng)戶自身融資能力差，組織管理欠規(guī)范，資金使用效率低，抗風險能力很差等方面。多名土地流轉(zhuǎn)帶頭人指出，土地流轉(zhuǎn)投入資金大，不但需要向農(nóng)戶繳納土地流轉(zhuǎn)金，還需購買種子、化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料，雇傭勞動力，農(nóng)機具購置、維修等，資金壓力大。

1.3.3 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場需要進一步的配套規(guī)范 從整體看，我國農(nóng)戶承包地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)尚處于探索階段，許多工作需要進一步規(guī)范。從流轉(zhuǎn)程序合法性上看，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)程序以及流轉(zhuǎn)糾紛的處理程序都有不完備之處。農(nóng)民對土地的認識發(fā)生了變化，由于以前農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)政策不完備、土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范引發(fā)的土地流轉(zhuǎn)矛盾糾紛不斷。從土地流轉(zhuǎn)價格來看，價格制定尚待改進與發(fā)展。多數(shù)土地流轉(zhuǎn)只是事先簡單約定價格，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、土地市場發(fā)育和物價上漲，土地的遠期價值難以準確評估，事先簡單約定價格，容易損害農(nóng)民利益。土地使用產(chǎn)權改革中土地使用產(chǎn)權交易服務市場體系尚待完善。阜蒙縣土地流轉(zhuǎn)交易服務場所、機構等交易載體正在逐步完善中，原本土地使用產(chǎn)權轉(zhuǎn)入、轉(zhuǎn)出的信息傳播不通暢、土地流轉(zhuǎn)地域范圍小、缺乏大范圍、統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場等問題正在改善。

1.3.4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)多限于社群關系，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化有待發(fā)展 以阜蒙縣為代表的區(qū)域土地流轉(zhuǎn)行為多是自發(fā)的，農(nóng)戶內(nèi)部流轉(zhuǎn)情況較多，通過土地流轉(zhuǎn)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的案例較少。建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作社或者把土地流轉(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)的情況在調(diào)研中較少。阜蒙縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化集聚度不強，產(chǎn)品競爭力偏弱。主要表現(xiàn)在以下方面：(1)企業(yè)規(guī)模小。全縣57家農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)中，年產(chǎn)值超過1億元的只有9家，多數(shù)企業(yè)規(guī)模較小。(2)加工業(yè)發(fā)展滯后。主要農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化率為24.8%，低于全國5個百分點。(3)產(chǎn)品研發(fā)能力弱，企業(yè)產(chǎn)品同質(zhì)化嚴重，未能形成較強品牌，也未能在上、下游產(chǎn)品開發(fā)上取得創(chuàng)新。(4)基地建設需進一步加強，規(guī)?；藴驶唾|(zhì)量品質(zhì)都有待進一步提升。

2 政府主導下民族地區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題對策

2.1 強化機構和平臺建設，改善土地流轉(zhuǎn)環(huán)境

為保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的順利實施和有序推進，市政府應成立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)工作領導小組。各縣區(qū)也要成立相應機構，組織編制發(fā)展規(guī)劃，制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)的優(yōu)惠政策和實施方案。建立健全信息資源系統(tǒng)，完善流轉(zhuǎn)意向匹配平臺建設。鼓勵各鄉(xiāng)鎮(zhèn)積極發(fā)布土地流轉(zhuǎn)供求信息，促成農(nóng)戶與流轉(zhuǎn)主體之間的土地流轉(zhuǎn)和信息溝通。鼓勵農(nóng)戶、土地流轉(zhuǎn)委托方、經(jīng)紀人及中介組織在土地流轉(zhuǎn)服務中心登記備案。建立健全專門的服務窗口，為流轉(zhuǎn)雙方提供全面、專業(yè)的信息資訊服務。包括與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關的各種法律服務、價格評估服務、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營及管理咨詢服務、金融及保險服務等。

2.2 保護農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)收益，推進土地自愿有序流轉(zhuǎn)

加強土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管，嚴厲打擊違背農(nóng)民意愿、違反土地政策、擾亂土地流轉(zhuǎn)市場秩序等非法流轉(zhuǎn)。確定土地流轉(zhuǎn)價格的指導意見，要充分考慮土地流轉(zhuǎn)者既不會再重復中低產(chǎn)田傳統(tǒng)生產(chǎn)，又要承擔生產(chǎn)風險和管理責任，所以獲得效益應高于中低產(chǎn)田而低于高產(chǎn)田。

2.3 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，加強土地確權與土地流轉(zhuǎn)管理

認真監(jiān)督各鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)管理部門履行職責。監(jiān)督各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對流轉(zhuǎn)方案、流轉(zhuǎn)面積、“四至”等信息進行公示，確實存在爭議的，爭議解決前不得流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)合同簽訂后，必須在土地流轉(zhuǎn)管理部門備案。堅持土地流轉(zhuǎn)與土地確權登記相結合的原則，按照現(xiàn)有土地承包經(jīng)營關系保持穩(wěn)定并長久不變的要求，開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記工作，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進行土地流轉(zhuǎn)?？h級完善土地流轉(zhuǎn)服務中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)完善土地流轉(zhuǎn)市場，村級完善土地流轉(zhuǎn)服務站。在全縣范圍內(nèi)逐步完善規(guī)范有序、信息快捷、公平合理的縣、鄉(xiāng)、村三級土地流轉(zhuǎn)交易平臺。

2.4 配合有關部門，加強對土地流轉(zhuǎn)行為的信貸和財政支持

設立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專項基金，用于土地規(guī)模經(jīng)營主體修建，直接用于種養(yǎng)業(yè)生產(chǎn)、管理、服務永久性建筑物相關用地手續(xù)費用和添置、更新機耕設備的貸款貼息等；配合扶貧部門和涉農(nóng)金融機構工作，提供專業(yè)意見，通過“政銀?！焙献魃孓r(nóng)貸款等信貸政策，加大對農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營企業(yè)和大戶信貸投入力度，保證土地流轉(zhuǎn)政策的切實落實。對土地集中連片的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場、種糧大戶等規(guī)模經(jīng)營主體，流轉(zhuǎn)期限在5年以上，并與土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶簽訂了規(guī)范性土地流轉(zhuǎn)合同的，給予政策性補助。

2.5 繼續(xù)推進全縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作

為進一步響應2013年中央一號文件“用5年時間基本完成全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記工作”的要求，貫徹落實《遼寧省人民政府關于推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)促進土地集約化經(jīng)營的實施意見》(遼政發(fā)[2014]10號)對確權登記頒證工作“從2015年起全面實施，力爭到2017年基本結束”的計劃安排，阜蒙縣政府應制定土地確權年度工作計劃，利用4年(2014～2017年)時間完成全縣的土地確權工作，基本解決全縣農(nóng)戶土地面積不準、“四至”不清的問題；阜蒙縣可在2年工作成果的基礎上總結經(jīng)驗，并于2016～2017年全面鋪開剩余31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的確權登記工作。

2.6 加強全縣土地流轉(zhuǎn)的宣傳工作，培養(yǎng)示范典型，拓寬流轉(zhuǎn)渠道

發(fā)布、宣傳農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)須知，提高農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)和城鎮(zhèn)化的原則、規(guī)范、流轉(zhuǎn)方式、合同效力、登記備案必要性等各方面的認識；對農(nóng)戶或農(nóng)戶代表進行土地流轉(zhuǎn)相關政策法律的培訓，增強農(nóng)戶法律意識，維護自身權益。繼續(xù)執(zhí)行《阜新市人民政府關于全面推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)工作的實施意見》(阜政發(fā)[2014]16號)和《阜新蒙古族自治縣人民政府關于沈阜13.33萬畝現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范帶建設招商引資優(yōu)惠政策和財政扶持意見》(阜蒙政發(fā)[2014]46號)土地流轉(zhuǎn)補貼政策。通過技術服務、資金傾斜、項目支持等措施，支持種植大戶、農(nóng)事企業(yè)、合作社等發(fā)展設施農(nóng)業(yè)和規(guī)模經(jīng)營，起到帶頭作用和示范效果，帶動社會資本在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的參與度。

3 小結

土地流轉(zhuǎn)的本質(zhì)，就是推進土地要素的市場化，必然會引發(fā)其他要素市場包括農(nóng)村資本市場的發(fā)育。習近平同志一再強調(diào)，土地流轉(zhuǎn)和多種形式規(guī)模經(jīng)營，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，也是農(nóng)村改革的基本方向。阜蒙縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的寶貴經(jīng)驗，為地方政府出臺有效的土地流轉(zhuǎn)政策，摸清實際情況，認清工作進展，找出實際問題，尋找解決方案提供了借鑒。阜蒙縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題相應對策的探索，也為阜蒙縣制定、完善“十三五規(guī)劃”奠定了良好基礎，有助于阜蒙縣的土地流轉(zhuǎn)政策制定，也可供其他地區(qū)借鑒相關經(jīng)驗，推進土地流轉(zhuǎn)工作有序進行，并產(chǎn)生了積極的社會效應。

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(責任編輯：管珊紅)

Current Situation, Problems and Countermeasures of Rural Land Transfer in Minority Areas under Guidance of Government: A Case Study of Fumeng County

TENG Fei1,2, ZHANG Shu-an1

(1. Dalian Minzu University, Dalian 116600, China; 2. Dalian University of Technology, Dalian 116600, China)

Taking Fumeng county as an example, we investigated the rural land transfer in minority areas, stated the current situation of rural land transfer in Fumeng county under the guidance of the government, analyzed the existent problems in the process of rural land transfer, such as short period of land transfer contract, primary organizational form, and high-pressure capital turnover in cooperatives, and put forward some corresponding development countermeasures based on the particularity of minority areas.

Minority area; Rural land transfer; Government-led

2017-05-22

國家自然科學基金項目(71672024)；中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金資助項目(20150321)；大連金州新區(qū)軟科學項目 (2015-2kx2-004)。

滕飛(1984—)，男，吉林樺甸人，講師，博士，主要從事創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)管理研究。

S-9；F301

A

1001-8581(2017)09-0142-05