美國愛荷華州圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究及啟示*

楊嘉駱

(廣州圖書館，廣東廣州 510623)

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美國愛荷華州圖書館法人治理結(jié)構(gòu)研究及啟示*

楊嘉駱

(廣州圖書館，廣東廣州 510623)

愛荷華州圖書館在總館層面建立理事會，作為最高決策及監(jiān)督機構(gòu)，其法人治理體系已經(jīng)形成了較為完善的內(nèi)部分權(quán)制衡機制和外部監(jiān)督約束機制。愛荷華州圖書館理事會制度不僅有完善的法律保障，還對理事會成員組成、理事會會議、下設(shè)委員會、理事會官員、館長選拔以及績效評估等多個方面有著嚴(yán)格、明確的規(guī)定。在我國，部分公共圖書館開始進(jìn)行法人治理結(jié)構(gòu)試點工作，但發(fā)展不夠成熟，由此可以學(xué)習(xí)借鑒愛荷華州圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)經(jīng)驗，并從健全法制保障、加強理事會自身建設(shè)、完善理事會內(nèi)外監(jiān)督機制等方面不斷完善我國公共圖書館理事會制度。

愛荷華州圖書館 法人治理結(jié)構(gòu) 理事會

愛荷華州圖書館歷史悠久，于19世紀(jì)40年代正式成立，愛荷華州圖書館系統(tǒng)日益發(fā)展，目前已擴大到99個分館和1個法律圖書館，每年都能吸引超過數(shù)千萬的到館讀者和100多個國家的數(shù)百萬網(wǎng)絡(luò)用戶。愛荷華州圖書館法人治理歷經(jīng)百余年，經(jīng)過長期探索，發(fā)展比較成熟[1]。

1 愛荷華州圖書館法人治理的基本架構(gòu)

愛荷華州圖書館下設(shè)99個分館和1個法律圖書館，每個分館業(yè)務(wù)工作相似度較高，因此愛荷華州圖書館只在總館層面設(shè)置了理事會，對各分館實行統(tǒng)一管理，以提高工作效率。理事會作為圖書館的最高決策及內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，負(fù)責(zé)研究確定圖書館的發(fā)展戰(zhàn)略、政策、經(jīng)費等問題，以及對各分館的工作進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。理事會根據(jù)提名委員會擬定的候選名單，通過理事投票確定各分館的館長。館長對理事會負(fù)責(zé)，主要職責(zé)是按照理事會的決策行使日常業(yè)務(wù)管理權(quán)、工作人員管理權(quán)以及財務(wù)資產(chǎn)管理權(quán)[2]。

2 理事會

2.1 理事成員

愛荷華州圖書館理事會由9名理事組成，每屆任期為4年，其中1名理事由愛荷華州最高人民法院指派任命，1名理事由州教育部門負(fù)責(zé)人或者該負(fù)責(zé)人指派的人擔(dān)任，其余的7名理事由愛荷華州州長指派任命。若理事連續(xù)三次或以上次數(shù)未參加理事會會議或者一年內(nèi)理事參加的理事會會議次數(shù)少于全年會議次數(shù)的一半，則視為辭職。

愛荷華州圖書館理事的職責(zé)包括：充分準(zhǔn)備和準(zhǔn)時參加所有的會議；積極參與討論，但不要將自己的觀點強加給其他理事；遵守會議程序，遵守愛荷華州的相關(guān)法律；學(xué)會傾聽與妥協(xié)；重點討論圖書館的使命以及如何為公眾提供更好的服務(wù)；支持理事會的最終決策。

2.2 理事會會議

理事會會議必須遵守愛荷華州公開會議法(Iowa’s Open Meetings Law)。公共圖書館需要立足于公眾利益。愛荷華州公開會議法要求政府部門應(yīng)公開舉行全體會議，旨在保護(hù)公眾免受政府部門相關(guān)委員會的秘密交易。關(guān)于會議舉行的日期、時間和地點的公告必須在會議前至少24小時內(nèi)公布。理事會會議的召開需要符合羅伯特議事規(guī)則條例(Robert’s Rules of Order)中的議會程序。若獲得理事會多數(shù)理事贊成，理事會會議可以暫時不按羅伯特議事規(guī)則條例中的議會程序執(zhí)行。

在一年中定期召開的理事會會議次數(shù)不少于4次。理事會會議議題和會議材料應(yīng)該至少早于會議召開4天前的時間發(fā)送至各位理事，讓理事提前熟悉會議內(nèi)容，從而提高理事會會議的效率。理事沒有特殊情況，應(yīng)該參加所有的理事會會議。如果因理事缺席未達(dá)到法定人數(shù)(5人)，重要議題的討論和決策將被推遲。每位理事都有權(quán)在投票前發(fā)表自己的觀點。理事會會議記錄，是正式的官方記錄。理事會會議需要形成會議記錄，會議記錄按照愛荷華公開記錄法(Iowa Open Records Law)要求進(jìn)行。會議記錄對公眾公開，它是理事會和公眾之間的一個重要的溝通窗口。新理事應(yīng)查閱至少過去一年的理事會會議記錄，從而更好地了解理事會工作情況。理事可在理事會會議開始的幾分鐘內(nèi)對上次會議記錄提出修改意見，并通過投票決定是否采納。

2.3 理事會官員

理事會官員包括理事長和副理事長。理事會理事長主持理事會工作，扮演著規(guī)劃者、領(lǐng)導(dǎo)者、溝通者、團(tuán)隊建設(shè)者等角色。副理事長協(xié)助理事長各項理事會工作，若理事長因特殊原因無法處理理事會事務(wù)，副理事長可以被授權(quán)主持理事會工作；副理事長常常被視為理事長的接替者。圖書館館長指派一位圖書館工作人員擔(dān)任理事會秘書。理事會秘書牽頭負(fù)責(zé)理事會會議記錄工作，但為了讓理事會秘書可以充分參與理事會會議討論，理事會安排一位圖書館工作人員對理事會會議內(nèi)容進(jìn)行記錄，理事會秘書審核會議記錄的準(zhǔn)確性。

2.4 委員會

理事長根據(jù)實際情況需要或者館長、理事會理事的建議任命專門委員會，如章程委員會、提名委員會、預(yù)算委員會、戰(zhàn)略規(guī)劃委員會等。每一個委員會應(yīng)充分發(fā)揮咨詢功能與特性，應(yīng)向理事會報告提供專業(yè)的咨詢建議。

3 執(zhí)行層

理事會聘任館長，再由館長挑選高級管理人員組建執(zhí)行層，認(rèn)真執(zhí)行理事會決議，對圖書館具體業(yè)務(wù)工作進(jìn)行指導(dǎo)和管理。

3.1 館長招募

招募一位好的館長是理事會最重要的工作職責(zé)之一。理事會在招募館長時，需確定他們到底想招募一個什么樣的館長。為確定好方向，理事會需要對以下問題進(jìn)行討論，分別是：(1)對于公眾，圖書館扮演一個什么樣的角色。(2)公眾需求有變化？圖書館能跟上步伐嗎？(3)圖書館發(fā)展方向是什么？(4)館長應(yīng)該具備什么樣的素質(zhì)？(5)對上一屆館長的工作表現(xiàn)是否滿意？

3.2 館長任職學(xué)歷資格

人口(單位：人)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)0-2，499Ⅰ，Ⅱ，Ⅲ，Ⅳ，Ⅴ，Ⅵ2，500-4，999Ⅱ，Ⅲ，Ⅳ，Ⅴ，Ⅵ5，000-19，999Ⅳ，Ⅴ，Ⅵ>20，000ⅥⅠ級高中文憑或成人教育(GeneralEducationalDevelopment，以下簡稱GED)；完成公共圖書館管理的1級和2級培訓(xùn)(由愛荷華州圖書館服務(wù)培訓(xùn)機構(gòu)提供)Ⅱ級高中文憑或成人教育(GED)；完成公共圖書館管理的1級和2級培訓(xùn)(由愛荷華州圖書館服務(wù)培訓(xùn)機構(gòu)提供)；5年的圖書館工作經(jīng)驗或被認(rèn)證的學(xué)院或大學(xué)的30學(xué)時學(xué)分Ⅲ級高中文憑或成人教育(GED)；完成公共圖書館管理的1級和2級培訓(xùn)(由愛荷華州圖書館服務(wù)培訓(xùn)機構(gòu)提供)；10年的圖書館工作經(jīng)驗或被認(rèn)證的學(xué)院或大學(xué)60學(xué)時學(xué)分Ⅳ級認(rèn)可的學(xué)院或大學(xué)的學(xué)士學(xué)位；完成公共圖書館管理1級和2級培訓(xùn)(由愛荷華州圖書館服務(wù)提供)Ⅴ級認(rèn)可的學(xué)院或大學(xué)的學(xué)士學(xué)位；完成以下四個領(lǐng)域課程并獲得學(xué)分：圖書館管理，圖書館文獻(xiàn)采訪，圖書館文獻(xiàn)編目，參考咨詢和信息服務(wù)Ⅵ級認(rèn)可的學(xué)院或大學(xué)的圖書館和信息科學(xué)研究生學(xué)位

3.3 館長職責(zé)

館長負(fù)責(zé)圖書館具體業(yè)務(wù)的管理工作，其職責(zé)包括：為圖書館理事會提供關(guān)于圖書館政策、財務(wù)、發(fā)展規(guī)劃、圖書館績效等方面的專業(yè)建議；聘用和管理圖書館工作人員；執(zhí)行理事會制定的政策，為公眾解讀圖書館政策；管理圖書館的預(yù)算；發(fā)展圖書館館藏；為讀者提供優(yōu)質(zhì)的圖書館服務(wù)；指導(dǎo)并為社區(qū)提供外延服務(wù)；管理和維護(hù)圖書館建筑、圖書館自動化系統(tǒng)、閱覽書架和座椅以及其他圖書館設(shè)備。

3.4 館長與理事會職責(zé)的區(qū)別

理事會、館長職責(zé)區(qū)別一覽表

4 監(jiān)督措施

愛荷華州圖書館理事會為確保理事會有效運行，制定了績效評估制度、信息公開制度等。愛荷華州圖書館理事會十分注重服務(wù)效率和結(jié)果評價，理事會會定期對理事以及館長進(jìn)行評估。愛荷華州圖書館理事會對理事進(jìn)行年度評估，對理事履行職責(zé)的表現(xiàn)給予綜合評定。愛荷華州圖書館理事會制定書面的館長績效評估工作說明，主要針對圖書館長期目標(biāo)和戰(zhàn)略計劃的實施情況對館長進(jìn)行績效評估。整個評估過程始終遵守公開、誠信、面對面的原則。理事會運作公開透明，理事會定期向社會發(fā)布年度報告，對于政策文件、服務(wù)項目、財務(wù)預(yù)算進(jìn)度、戰(zhàn)略規(guī)劃以及會議記錄等重要檔案，讓公眾行使對圖書館工作的監(jiān)督權(quán)力，從而獲得公眾的充分信任和支持，有利于理事會的可持續(xù)發(fā)展[1]。

5 完善我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的建議

愛荷華州圖書館通過法人治理的方式對圖書館進(jìn)行管理，使得決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互分離，推動了業(yè)務(wù)效率的提高。雖然愛荷華州圖書館在推行理事會制度的過程中也曾經(jīng)歷困境，但經(jīng)過對理事會章程的多次修訂以及對理事會組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行不斷改善，目前已形成了比較成熟的管理體系。愛荷華州圖書館理事會制度不僅有完善的法律保障，而且理事會制度本身具有高度完整性，在理事會成員組成、理事會會議、下設(shè)委員會、理事會官員、館長選拔以及績效評估等多個方面有著嚴(yán)格、明確的規(guī)定，使得圖書館管理有章可循，使其變得更加規(guī)范化。這無疑對我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)的建設(shè)和公共圖書館理事會的運行實踐有著極強的參考價值和重要的借鑒意義。

5.1 健全法制保障

現(xiàn)階段，我國公共圖書館立法滯后，其理事會權(quán)利受到一定的約束，加上我國公共圖書館法人治理頂層設(shè)計不到位，缺乏相應(yīng)的配套政策，因此加強圖書館立法建設(shè)和完善法人治理配套政策是我國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)的重要基礎(chǔ)。(1)加強圖書館立法建設(shè)。為推動我國公共圖書館理事會制度更快更好地發(fā)展，中央和地方政府應(yīng)重視理事會的決策地位，從法律層面出發(fā)，通過立法形式將公共圖書館確定為法定機構(gòu)，并將公共圖書館擁有獨立的人事、財政、績效等權(quán)利明確寫入法律條款中，從而確定理事會的決策地位，使其從現(xiàn)有的事業(yè)單位管理體制下剝離出來，這是有效實現(xiàn)理事會制度下法人治理的一種重要捷徑。另外，中央編辦制定的《事業(yè)單位章程示范文本》(中央編辦發(fā)[2012]11號)對理事會的設(shè)立、理事成員的構(gòu)成、理事會以及理事的權(quán)利義務(wù)、理事會會議、監(jiān)督制度、信息披露等內(nèi)容均有示范性的規(guī)定[3]，各地方公共圖書館可以根據(jù)工作實際進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整與完善，并呼吁出臺相關(guān)法規(guī)予以明確，使文本形式上升到法律法規(guī)層面，讓理事會制度得以更快更有效地落實。(2)完善配套政策。呼吁中央政府應(yīng)抓緊研究制定相關(guān)配套政策法規(guī)，創(chuàng)新體制機制，建立長效機制，重視改革的系統(tǒng)性、協(xié)同性、完整性，在機構(gòu)編制管理、人事管理、財政管理、績效考核、分配制度等多個方面真正給公共圖書館松綁放權(quán)，真正落實公共圖書館法人自主權(quán)。

5.2 加強理事會自身建設(shè)

為有效發(fā)揮理事會的各項職能，理事會加強自身建設(shè)尤為重要，可以從以下兩方面著手：(1)科學(xué)組建理事會。理事會應(yīng)該堅持民主、公開、競爭、擇優(yōu)的方針科學(xué)選人，充分體現(xiàn)了各利益相關(guān)方共同治理的原則。首先，理事會理事應(yīng)具有良好的道德水平和高度的責(zé)任心，具備履職的知識和能力，同時熱心社會公益，熱愛圖書館事業(yè)。道德品質(zhì)、責(zé)任心、專業(yè)能力、熱心是理事選擇的重要標(biāo)準(zhǔn)。其次，理事會理事需要具有廣泛代表性，可以代表社會各階層的利益。由此，除了政府方理事代表和圖書館方理事代表，理事會可以更廣泛地吸收社會各界代表為理事，如地方歷史界、文化藝術(shù)界、教育界、企業(yè)界等專家以及圖書館服務(wù)對象，從而加強各利益相關(guān)方的溝通交流，在一定程度上又可以實現(xiàn)閱歷、知識結(jié)構(gòu)的有效互補，讓其決策變得更加科學(xué)化。第三，按規(guī)章制度選人，建立科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的選人用人制度，避免隨意選人和任人唯親的現(xiàn)象。(2)提升理事會決策水平。為提升理事會決策水平，可以從以下入手：一是設(shè)立戰(zhàn)略、審計、薪酬等多個專家咨詢委員會。建議每個專業(yè)咨詢委員會可由3至5名成員組成，聘任理事會成員或者相關(guān)領(lǐng)域的專家擔(dān)任委員，沒有行政權(quán)力，負(fù)責(zé)吸納專家意見、公眾意見以及建立科學(xué)反饋機制等，專為理事會決策提供專業(yè)咨詢建議，從而提升理事會決策水平。二是加強對理事會理事的專業(yè)化水平培訓(xùn)。理事來自多個領(lǐng)域，對于非專業(yè)人士需加強其對公共圖書館基礎(chǔ)業(yè)務(wù)等專業(yè)知識的培訓(xùn)，定期或非定期開展專業(yè)培訓(xùn)課，不斷提升理事的專業(yè)素養(yǎng)，切實提高履職能力，以確保理事會決策的科學(xué)化水平。

5.3 完善內(nèi)外監(jiān)督機制

應(yīng)逐步建立和完善決策失誤追究制度、績效考核制度以及信息公開制度等配套制度，拓展社會公眾參與公共圖書館事業(yè)與公共圖書館的管理、運作和監(jiān)督的渠道，著力構(gòu)建內(nèi)外結(jié)合的監(jiān)督機制。(1)建立決策失誤追究制度。對決策嚴(yán)重失誤或依法應(yīng)該及時作出決策但遲遲未作決策從而造成重大損失以及惡劣影響的，應(yīng)該嚴(yán)格追究理事會相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任[4]。(2)建立完善的績效考核制度。以強化公共圖書館公益屬性為核心，建立科學(xué)、合理的績效考核工作機制，客觀、準(zhǔn)確評價公共圖書館履行公益服務(wù)職責(zé)情況，充分發(fā)揮考核的激勵約束作用[5]。要根據(jù)公共圖書館的行業(yè)特點及發(fā)展趨勢，不斷更新完善考核指標(biāo)，提升指標(biāo)設(shè)置的科學(xué)化水平，切實發(fā)揮考核的“指揮棒”作用。(3)建立信息公開制度。公共圖書館的服務(wù)對象是社會公眾，公眾利益貫徹公共圖書館管理和服務(wù)的始終。信息公開透明化，是公共圖書館接受社會監(jiān)督的重要途徑，可以有效解決兩者之間信息不對稱的問題[6]。公共圖書館應(yīng)在網(wǎng)站等平臺主動公開公共圖書館重大決策、年度報告、發(fā)展規(guī)劃、年度服務(wù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)、預(yù)算執(zhí)行情況等信息。年度報告要提交舉辦單位、登記管理機關(guān)以及其他相關(guān)部門，在向公眾公開的同時，同時接受政府機關(guān)及社會的評議。

〔1〕 Iowa Library Trustee's Handbook 2014[EB/OL].[2016-03-17].http://www.statelibraryofiowa.org/ld/t-z/Trustees/trusthandbook14

〔2〕 羅珊珊.紐約公共圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)[J].圖書與情報,2014(2):17-19

〔3〕 張崇和.建立健全公益機構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)是一項重大制度創(chuàng)新[J].中國機構(gòu)改革與管理2013(7):6-7

〔4〕 王虹,蔡兵.事業(yè)單位監(jiān)管方式創(chuàng)新的思考[J].機構(gòu)與行政,2014(2):42-43

〔5〕 胥迅,姚敏.論公共圖書館績效管理[J].江西圖書館學(xué)刊,2012(5):42-44

〔6〕 黃光明.圖書館信息不對稱與信息披露探究[J].情報理論與實踐,2005(1):68-70,9.

ResearchontheCorporateGovernanceStructureofIowaLibraryandItsEnlightenment

Yang Jialuo

Iowa Library has a single board of trustees in the main library, which has the full power to manage and control the property and affairs of Iowa Library. The corporate governance system of Iowa Library has a sound supervision system both internally and externally. The system of Iowa library board of trustees not only has perfect policy guarantee mechanism, but also has strict rules on the trustees, meetings, committees, officers, library director selection, and performance evaluation. In our country, some public libraries began to carry out corporate governance structure pilot work, which is not mature enough. Therefore, we can learn from the corporate governance structure of Iowa library to improve it in our country from legislation, strengthening the building of board of trustees, and improving the supervision system both internally and externally.

Iowa library; Corporate governance structure; Board of trustees

*本文系2015年廣東省圖書館科研課題項目“美國公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)借鑒研究”(項目批準(zhǔn)號為GDTK1511) 的成果之一。

G258.2

A

楊嘉駱(1986-)，女，江西，廣州圖書館理事會秘書，館員，碩士，研究方向為公共圖書館服務(wù)質(zhì)量，發(fā)表論文數(shù)篇。