行政約談法治化

王彥祺

【摘要】行政約談制度的興起在行政執(zhí)法領(lǐng)域得到廣泛的認(rèn)可，其柔性的執(zhí)法特點充分體現(xiàn)了行政軟法化的新型行政模式，顯示了建設(shè)服務(wù)型政府的內(nèi)在訴求。文章認(rèn)為行政約談制度具有較充分的法理依據(jù)，其降低了行政執(zhí)法的成本，體現(xiàn)了公益與私益、權(quán)力與義務(wù)的平衡，使得行政執(zhí)法更加民主化，公法與私法在一定的領(lǐng)域得到了融合。

【關(guān)鍵詞】行政約談；法治化；法理

行政約談在現(xiàn)實行政執(zhí)法的多個領(lǐng)域中已得到廣泛的應(yīng)用，但由于學(xué)理界將行政約談分為不同的類型，例如決策參謀型、糾紛協(xié)調(diào)型、違法預(yù)警型等多種類型，所以其傾向的法律屬性也有些許的差異，不同學(xué)者亦有不同的看法，本文所論述的行政約談制度，主要以違法預(yù)警型為主。

一、行政約談性質(zhì)界定

（一）行政約談的法律性質(zhì)界定

行政約談自出現(xiàn)以來，其行為性質(zhì)就頗受爭議，由于立法的滯后性，并未對行政約談的行為性質(zhì)在法律上予以明確地定性，有些學(xué)者將行政約談制度看作是“政府對市場經(jīng)濟(jì)的一種干預(yù)”。甚至有人對此種干預(yù)持反對態(tài)度，認(rèn)為其會打破市場的原有秩序，擾亂市場的自我調(diào)節(jié)能力。有些學(xué)者則認(rèn)為，行政約談制度與傳統(tǒng)的行政執(zhí)法模式中的行政指導(dǎo)行為屬于同種方式，即在一定的建議、引導(dǎo)作用下使行為人采取一定的作為或不作為的方式來達(dá)到行政執(zhí)法的目的。但上述觀點所涉之面過于偏頗，首先就第一種觀點而言，所有的行政約談并非均采取實體上的約談，在大數(shù)據(jù)的背景下，網(wǎng)絡(luò)約談已成為當(dāng)今執(zhí)法的一種潮流。而且行政約談制度所實行的領(lǐng)域并非都涉及政府對市場的干預(yù)，例如稅收征管。其次，筆者對于第二種觀點也不予認(rèn)同，行政指導(dǎo)過程中具有一定的利益誘導(dǎo)因素，而行政約談的行為并不具有利益誘導(dǎo)因子，其只是在平等協(xié)商的基礎(chǔ)上先約后談的一種制度。因此，筆者看來，行政約談制度是行政機(jī)關(guān)對于行政相對人在特定的行政活動中可能出現(xiàn)的違法行為或已經(jīng)出現(xiàn)輕微違法的行為的一種事前的審查預(yù)防機(jī)制，其具有新型性和獨(dú)立性，既不是政府對市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，也不同于行政指導(dǎo)行為。

（二）行政約談的執(zhí)法方式界定

行政約談是一種非強(qiáng)制性的行政執(zhí)法行為，其最大特點在于它的柔性執(zhí)法方式。與其他依靠國家強(qiáng)制力而實現(xiàn)的行政處罰與行政強(qiáng)制等剛性執(zhí)法存在明顯區(qū)別。行政機(jī)關(guān)與行政相對人在平等的基礎(chǔ)上，采取勸告、建議、警示、告誡等柔性方式達(dá)到預(yù)防違法行為發(fā)生的目的，當(dāng)然，在此過程中我們不可避免行政主體由于其身份的特殊性，而給行政相對人造成一定心理上的壓力或造成一定的法律影響，但在行政約談的過程中，行政機(jī)關(guān)并不要求行政相對人強(qiáng)制的接受或服從，即行政相對人可以自愿的接受或不接受，這充分體現(xiàn)了傳統(tǒng)行政模式向“協(xié)商一合作”的行政模式轉(zhuǎn)變。行政約談雖作為一種非強(qiáng)制性的行政執(zhí)法方式，但這并不阻礙其效力的實現(xiàn)，其在一定的層面具有警示、告誡的作用。

二、行政約談法治化之法理探析

（一）法經(jīng)濟(jì)學(xué)之成本利益探析

1.執(zhí)法上的效益成本

首先，在執(zhí)法人員層面，行政約談制度只需兩個左右的行政人員即可完成，雙方主體在平等的基礎(chǔ)之上，通過協(xié)商、勸告等方式進(jìn)行，換言之，行政約談制度大大減少了行政主體在行政監(jiān)督管理活動中監(jiān)督管理成本。其次，在執(zhí)法方式上，強(qiáng)制性行政執(zhí)法方式，行政機(jī)關(guān)需對與行政違法行為相關(guān)信息進(jìn)行收集，對符合聽證條件的，應(yīng)按照法定的程序舉行聽證，而行政約談制度則無相關(guān)成本支出。再者，在執(zhí)法程序上。行政約談制度對于違法情節(jié)輕微的事項，可采取網(wǎng)絡(luò)約談的簡易程序進(jìn)行，較為復(fù)雜的則約定特定的地點進(jìn)行面對面的約談，兩種程序相對于其他的行政執(zhí)法方式而言更具效率。簡言之，行政約談制度在相同的行政執(zhí)法目的的背景下，能以較少的人力、物力和財力達(dá)到最優(yōu)的行政執(zhí)法效果，實現(xiàn)行政資源的合理配置。

2.手段上的效益成本

行政約談制度作為一種新型的執(zhí)法方式，其充分體現(xiàn)了成本效益的理念，除了在執(zhí)法上節(jié)約了行政資源外，其在手段上也起到了事半功倍的效果。采取柔性的方式，運(yùn)用警示、告誡的方式，使行政相對人認(rèn)識到自己行為的違法性而停止相關(guān)行為，將行政違法行為及時的遏止在事前，不僅減少了政府的行政執(zhí)法成本，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營成本也隨之降低。舉例來說，對于不符合食品安全的產(chǎn)品，一旦投入市場，政府將采取多種途徑，浪費(fèi)較多的行政資源對此批違法產(chǎn)品予以處理，對違法企業(yè)予以處罰，不僅如此，企業(yè)在生產(chǎn)此批商品的過程中所投入的成本將得不到利益的回報，甚至需再投入較多的成本對此批商品予以召回或銷毀。因此，行政約談制度作為一種事前的防范機(jī)制，在手段上不僅對行政主體的成本進(jìn)行了合理配置，也對企業(yè)的成本效益起到了促進(jìn)作用。

（二）執(zhí)法方式及理念的轉(zhuǎn)變

行政約談制度是行政執(zhí)法方式的重大轉(zhuǎn)變，其充分地兼顧了法理與情理，一方面，其依據(jù)雙方意思自治，合理選擇的原則，使得行政執(zhí)法方式更加切合民意，在實現(xiàn)行政目的的進(jìn)程中，更有利于行政目標(biāo)的實現(xiàn)，突破了傳統(tǒng)的行政法中將行政意志強(qiáng)加于行政相對人的局面，緩和了雙方的對立矛盾。另一方面，行政約談制度在行政主體與行政相對人之間建立了有效的溝通機(jī)制，除解決當(dāng)前問題外，還能有效地反饋出行政監(jiān)督管理過程中的其他潛在問題，有利于通過民主的途徑來查找自身的不足。民主性是法治的價值基礎(chǔ)，公民在行政管理中的有效參與使得行政的執(zhí)法方式得以向民主化的軌道轉(zhuǎn)變，公民的主體地位得以充分的實現(xiàn)，行政決策更加的傾向于民生，更加規(guī)范化、科學(xué)化。除此之外，行政約談法治化也是實現(xiàn)行政法治，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念的體現(xiàn)。首先，從行政法的基本要求來看，行政主體的行為必須合法且合理，依法辦事，無法依則不為，行政約談制度要想成為行政執(zhí)法的重要手段，必須將其納入到法治化的軌道當(dāng)中，在法律中予以明確的規(guī)定，這是行政約談法治化的根本要求。其次，行政約談使得行政執(zhí)法理念得到重大轉(zhuǎn)變，在傳統(tǒng)的行政法模式中，行政主體大多采用單方的“命令一控制”的剛性執(zhí)法，而行政約談制度則在行政雙方相互尊重、平等交流的基礎(chǔ)上進(jìn)行，使得新型的行政約談制度的柔性執(zhí)法更具實質(zhì)意義上的正當(dāng)性，使得此種意義上的行為更加民主化。endprint

（三）法益的平衡

1.公共利益與私人利益的平衡

公共利益的維護(hù)與私人利益的兼顧一直是法學(xué)界所亟待解決的難題，處理好二者之間的關(guān)系，做到利益平衡是我們所追求的目標(biāo)，在當(dāng)代的行政執(zhí)法模式中，國家的強(qiáng)制力需賦予行政機(jī)關(guān)一定的行政監(jiān)管職能，從而更好地維護(hù)國家利益和社會利益。但公民的參與權(quán)等私權(quán)利在此過程中亦不容忽視，公民私人利益的維護(hù)是實現(xiàn)公民行政監(jiān)督和制約的重要保障。均衡二者的關(guān)系是行政執(zhí)法有效執(zhí)行的重要因素。行政約談制度使得雙方在“協(xié)商一合作”、法律地位平等的基礎(chǔ)上實現(xiàn)行政監(jiān)管的目的，公民的有效參與使得行政約談制度實現(xiàn)了公共利益與私人利益的均衡，改變了以往行政相對人只作為被管理對象，此種非強(qiáng)制性的手段，能較好地吸引行政相對人參與到行政的過程中，從而在保證私人利益的同時，實現(xiàn)行政目的。

2.權(quán)利與義務(wù)的平衡

所謂權(quán)利與義務(wù)的平衡亦可稱之為權(quán)力與權(quán)利的平衡，國家權(quán)力的監(jiān)督是行政法治的重要內(nèi)涵，公民權(quán)利的保障也是法治進(jìn)程中的重要內(nèi)容。在行政約談的過程中，行政相對人可對行政主體的約談行為提出質(zhì)疑與反問，并可通過相應(yīng)的途徑充分地維護(hù)自身權(quán)利，換言之，在行政約談這種新型的行政執(zhí)法模式，行政相對人對于行政機(jī)關(guān)的行政公權(quán)力行使不必強(qiáng)制地服從。當(dāng)然，這并不意味著可任由行政相對人不承擔(dān)任何后果的情況下隨意選擇，在確有必要的情況下，行政機(jī)關(guān)會采取后續(xù)的措施來保障行政目的的實現(xiàn)。因此，行政約談制度使得權(quán)利與義務(wù)在一定的限度內(nèi)得到平衡，協(xié)調(diào)了行政執(zhí)法過程中可能出現(xiàn)的利益>中突，實現(xiàn)了多方的博弈，形成對策性的均衡，為非強(qiáng)制性行政執(zhí)法手段提供了理論上的依據(jù)。

（四）公法與私法的融洽

行政約談過程中，雙方主體在平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，遵循著意思自治、自由決策的原則，使得行政約談制度更加地傾向于私法領(lǐng)域的關(guān)系，隨著公民權(quán)利的重視度不斷提高，在許多的領(lǐng)域已經(jīng)突破了傳統(tǒng)行政法的束縛，實現(xiàn)了公法法律關(guān)系向私法法律關(guān)系的轉(zhuǎn)變，但無可否認(rèn)的是，行政法作為典型公法性質(zhì)的法，在實現(xiàn)與私法融洽的同時，仍應(yīng)不忘其本質(zhì)的公法屬性。因此，行政約談制度有效地結(jié)合了行政監(jiān)管與服務(wù)型行政的雙重屬性，在協(xié)商合作的新型行政法模式下實現(xiàn)了市場監(jiān)管與違法行為預(yù)防的結(jié)合，從而實現(xiàn)了行政執(zhí)法的目的。

三、結(jié)語

行政約談行為作為新型的非強(qiáng)制性的行政行為，符合我國建設(shè)服務(wù)型政府，推行新型的“協(xié)商一合作”的行政執(zhí)法方式的要求。雖然其在嚴(yán)謹(jǐn)性、責(zé)任的承擔(dān)等各個方面均受到學(xué)者的質(zhì)疑，但我們不能否認(rèn)其法律上的重大意義，一個新的法律制度的產(chǎn)生需要社會的長期實踐與嚴(yán)密的證成，行政約談制度亦不例外。在法律上，此種柔性的行政執(zhí)法手段應(yīng)當(dāng)?shù)玫脚c行政指導(dǎo)、行政合同、行政調(diào)解等非強(qiáng)制性行政行為同等的對待，肯定其在行政制度上的獨(dú)立性地位。endprint