結(jié)構(gòu)性減稅存在的問題現(xiàn)實(shí)困境與路徑選擇

黃慶平++++辛永容++++何景偉

自2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)以來，為保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、改善民生等目標(biāo)，中央政府適時采用大規(guī)模政府支出和結(jié)構(gòu)性減稅為重要載體的積極財政政策。“結(jié)構(gòu)性減稅”一詞，由“減稅”與“結(jié)構(gòu)性”疊合而成，它通過對稅收要素進(jìn)行制度性調(diào)整，將某些主體性稅種的稅負(fù)下調(diào)，同時上調(diào)某些輔助性稅種的稅率，進(jìn)而降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)的實(shí)際稅負(fù)水平，以實(shí)現(xiàn)“有減有增、以減為主”的結(jié)構(gòu)性稅負(fù)調(diào)整，最終為實(shí)現(xiàn)穩(wěn)經(jīng)濟(jì)增長與合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而進(jìn)行的稅制優(yōu)化安排。

一、江蘇省結(jié)構(gòu)性減稅政策當(dāng)前存在的實(shí)際問題

1.結(jié)構(gòu)性減稅政策“減負(fù)”的效果并不顯著。從江蘇省稅收收入與地區(qū)生產(chǎn)總值占比簡表可以看出，在結(jié)構(gòu)性減稅政策實(shí)施的第一年，江蘇省稅收收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重僅為7.35%，隨著結(jié)構(gòu)性減稅政策的持續(xù)推進(jìn)，該比值卻連續(xù)7個年度持續(xù)上升，由2008年的7.35%躍升至2015年的9.43%，年均增加0.29%。從上表可知，江蘇省稅收收入的增長速度是持續(xù)超過地區(qū)生產(chǎn)總值的，也即從2008年至2015年江蘇省的稅收收入彈性始終大于1。在經(jīng)濟(jì)下行的情況下稅收增長仍然保持超過地區(qū)生產(chǎn)總值的速度，這不僅說明稅制保護(hù)經(jīng)濟(jì)的功能較弱，也意味著結(jié)構(gòu)性減稅政策的實(shí)施效果不明顯。

2.稅權(quán)集中度的強(qiáng)化之勢，制約了地方結(jié)構(gòu)性減稅的執(zhí)行力。2016年3月底財政部、國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)財稅 [2016]36號文件，文件要求自當(dāng)年5月1日起，在建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)等四個行業(yè)全面推行營業(yè)稅改征增值稅試點(diǎn)，本次試點(diǎn)被稱為“營改增”收官之戰(zhàn)。營業(yè)稅改征增值稅的收官，將原先構(gòu)成地方主要稅收收入來源的營業(yè)稅，納入屬于中央和地方共享稅的增值稅的征收范圍。雖然營業(yè)稅改征增值稅有助于現(xiàn)代增值稅制的規(guī)范與優(yōu)化，但由于營業(yè)稅是當(dāng)前分稅制財政體制的重要稅制基礎(chǔ)，加之增值稅分稅的決定權(quán)在中央，“營改增”而導(dǎo)致的稅權(quán)上不利于地方政府形成確定的收入預(yù)期，稅權(quán)上移導(dǎo)致省級政府地方財權(quán)的缺失，進(jìn)而對結(jié)構(gòu)性減稅政策在地方的執(zhí)行力產(chǎn)生消極的影響。

3.當(dāng)前結(jié)構(gòu)性減稅政策缺乏長期獨(dú)立運(yùn)行的頂層制度性設(shè)計。不同于西方發(fā)達(dá)國家，我國現(xiàn)行以流轉(zhuǎn)稅為主、所得稅和財產(chǎn)稅為輔的稅制結(jié)構(gòu)。在此稅制結(jié)構(gòu)下，結(jié)構(gòu)性減稅政策更多的是圍繞流轉(zhuǎn)稅系的增值稅（含已經(jīng)改征增值稅的原營業(yè)稅）、消費(fèi)稅等主體稅種，所得稅的減稅稅種主要定位于企業(yè)所得稅。眾所周知，以稅收優(yōu)惠方式為主的結(jié)構(gòu)性減稅政策具有顯著的“人為”相機(jī)抉擇的特性，當(dāng)經(jīng)濟(jì)下行風(fēng)險增大時通過縮小征稅范圍、降低稅率、減免稅等方式減緩經(jīng)濟(jì)下行，待經(jīng)濟(jì)駛出低谷，政策風(fēng)向?qū)⑦m時調(diào)整，政策操作主要依賴人工穩(wěn)定方式，也即宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控路徑的結(jié)構(gòu)性減稅政策偏重相機(jī)抉擇式的“人為穩(wěn)定器”。

4.結(jié)構(gòu)性減稅方案側(cè)重規(guī)則公平而忽視實(shí)質(zhì)公平。目前結(jié)構(gòu)性減稅方案主要集中于我國的主體稅種流轉(zhuǎn)稅，如營業(yè)稅改征增值稅和消費(fèi)稅制改革。然而由于流轉(zhuǎn)稅的稅基是商品勞務(wù)流轉(zhuǎn)額，與價格機(jī)制相互嵌合，屬于初次分配領(lǐng)域的稅種，因此以流轉(zhuǎn)稅為主的結(jié)構(gòu)性減稅方案主要是為市場經(jīng)濟(jì)營造公平競爭的良序環(huán)境而無法影響再分配領(lǐng)域。

二、當(dāng)前江蘇結(jié)構(gòu)性減稅政策面臨的現(xiàn)實(shí)困境

1.稅收收入增速放緩。當(dāng)前，江蘇省經(jīng)濟(jì)已深深融入整個世界經(jīng)濟(jì)之中，地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同時受到國內(nèi)、國外經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重深刻影響。據(jù)江蘇省統(tǒng)計局統(tǒng)計年鑒顯示，江蘇省自2014年開始其地區(qū)生產(chǎn)總值年度增速開始低于10%，2016年實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值76086.2億元，比上年僅增長7.8%，經(jīng)濟(jì)決定稅收。正因?yàn)閲鴥?nèi)經(jīng)濟(jì)形勢下行直接使得江蘇稅收收入增速逐步放緩。江蘇省統(tǒng)計局統(tǒng)計年鑒顯示：從2010年開始江蘇省稅收收入增速逐年下滑，2016年稅收收入增速首次低于10%。

2.財政支出壓力加大。由于江蘇省財政支出中直接或間接用于“養(yǎng)人”的支出份額一直占比較大，這導(dǎo)致財政支出的剛性較強(qiáng)。江蘇省統(tǒng)計局統(tǒng)計年鑒顯示：近三年稅收收入平均增速為8.23%，但近三年一般公共預(yù)算支出的平均增速卻為8.7%。假若江蘇省支出增速在中長期都將超過同期財政收入，其結(jié)果必然是財政收支矛盾不斷擴(kuò)大，如果沒有切實(shí)可行的減支措施，必然會對稅收收入提出更高要求，這顯然與結(jié)構(gòu)性減稅的初衷相悖。

3.財政收入的來源結(jié)構(gòu)掣肘結(jié)構(gòu)性減稅政策的執(zhí)行力。中央政府在2008年末推出結(jié)構(gòu)性減稅政策的初衷是作為我國深度調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、切實(shí)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的開創(chuàng)性財政舉措。該項(xiàng)政策一方面寄希望于通過對戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等的減稅，確立促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)合理化的正向引導(dǎo)機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的增量擴(kuò)容；另一方面也寄希望于通過對“兩高一資”行業(yè)等低端和低效產(chǎn)能實(shí)施增稅，建立促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)負(fù)向壓力機(jī)制與退出機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的存量調(diào)整。

4.稅制外因素實(shí)質(zhì)上構(gòu)成對結(jié)構(gòu)性減稅政策減負(fù)效果的抵減。根據(jù)財政部的分類，政府財政總收入由稅收、債務(wù)、稅外收費(fèi)、國有資產(chǎn)收入等構(gòu)成。稅外收費(fèi)均具有稅收的性質(zhì)，對納稅人而言構(gòu)成實(shí)質(zhì)意義上的負(fù)擔(dān)。在中央主導(dǎo)的分稅制財政體制扭曲了地方政府的財政行為，使得地方政府在弱稅收權(quán)的格局下對稅外收費(fèi)的強(qiáng)烈偏好，這不僅擠占了正稅收入在地方財政收入結(jié)構(gòu)中的地位，而且也嚴(yán)重弱化了結(jié)構(gòu)性減稅政策的有效性與執(zhí)行力。

三、進(jìn)一步優(yōu)化江蘇省結(jié)構(gòu)性減稅政策的路徑選擇

1.明確稅收分權(quán)的目標(biāo)，統(tǒng)籌規(guī)劃由各省分別制訂結(jié)構(gòu)性減稅的方案。自“結(jié)構(gòu)性減稅”這一提法提出，目前該項(xiàng)政策推行已有約九年的時間，目前各級政府應(yīng)充分總結(jié)與反思我國結(jié)構(gòu)性減稅政策取得的成效與存在的問題，全面、客觀地評判結(jié)構(gòu)性減稅政策的實(shí)際效應(yīng)和面臨的實(shí)際困境，在對我國當(dāng)前國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢進(jìn)行科學(xué)判斷的基礎(chǔ)上，明確當(dāng)前及今后一段時期內(nèi)結(jié)構(gòu)性減稅政策的具體目標(biāo)，在明確稅收分權(quán)的基礎(chǔ)上，由各省分別制訂更加有針對性的減稅方案。

2.深入優(yōu)化結(jié)構(gòu)性減稅的“減”。①重新啟動個人所得稅的綜合制改革。當(dāng)前工資薪金在我國個人所得稅中占比較高，卻未能正常發(fā)揮個人所得稅在西方發(fā)達(dá)國家“自動穩(wěn)定器”的作用，一個主要的原因就是近些年我國個人所得稅的改革近乎停滯，最近一次調(diào)整個人所得稅起征點(diǎn)（免征額調(diào)增至3500元）還是在2011年，距今已經(jīng)過去七年的時間。因此當(dāng)前有必要在破除制約我國個稅綜合累進(jìn)征收的涉稅信息嚴(yán)重不對稱的基礎(chǔ)上建立健全綜合累進(jìn)征收的個人所得稅制。②全面推進(jìn)我國第一大稅種——增值稅的改革。a.繼續(xù)實(shí)施增值稅稅率的兼并，爭取以增值稅立法的形式適度減低增值稅稅率。增值稅，作為我國稅制體系中的第一大稅種，未來的改革仍然是我國結(jié)構(gòu)性減稅的重頭戲。2017年4月國務(wù)院常務(wù)會議決定，從當(dāng)年7月1日起，將增值稅稅率由四檔減至17%、11%和6%三檔，取消13%這一檔稅率，預(yù)計2017年能夠減稅3800億。b.以金融業(yè)為突破口，徹底貫通增值稅抵扣鏈條上斷頭路。目前，以銀行業(yè)為主的金融業(yè)無法從存款人手中獲取增值稅專用發(fā)票用于生成進(jìn)項(xiàng)稅額，同樣貸款企業(yè)也無法從銀行獲取增值稅專用發(fā)票用于生成進(jìn)項(xiàng)稅額。基于部門規(guī)章的限制所造成金融業(yè)出現(xiàn)兩頭無法抵扣的現(xiàn)狀，實(shí)際上形成了增值稅抵扣鏈條上斷頭路，因此未來全國人大（或者全國人大常委會）在增值稅立法的時候，可以考慮徹底貫通銀行體系上下游的增值稅抵扣鏈條，將銀行支付給各類存款人的利息支出和銀行收取的貸款利息收入全部納入增值稅抵扣鏈條。

3.合理推進(jìn)結(jié)構(gòu)性減稅的“加”。①合理調(diào)整消費(fèi)稅征稅范圍與稅率結(jié)構(gòu)。首先，有必要強(qiáng)化對奢侈品、高碳產(chǎn)品、高檔消費(fèi)行為的消費(fèi)稅調(diào)節(jié)，對已納入消費(fèi)稅征稅范圍的上述消費(fèi)品，適度提高其消費(fèi)稅稅率；其次，借鑒增值稅價外征收的計稅形式，實(shí)施消費(fèi)稅價稅分離的計稅模式，明確消費(fèi)稅的引導(dǎo)方向。②適時開征環(huán)境稅、遺產(chǎn)贈與稅。在征管措施配套的前提下，適時開征環(huán)境稅與遺產(chǎn)贈與稅，以分別發(fā)揮其在調(diào)節(jié)收入分配與消解負(fù)外部性方面的積極功用，發(fā)揮其在公平收入分配與實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定中的重要作用。[基金項(xiàng)目：江蘇教育廳2016年度高校哲學(xué)社會科學(xué)研究一般項(xiàng)目“2008年以來結(jié)構(gòu)性減稅對江蘇第二三產(chǎn)業(yè)影響效果的比較研究”（2016SJB790024）；2014年江蘇省“青藍(lán)工程”優(yōu)秀青年骨干教師項(xiàng)目（QLGC-2014006）；江蘇省政府資助項(xiàng)目“江蘇高校品牌專業(yè)建設(shè)工程一期項(xiàng)目”（PPZY2015B195）]

（作者單位：江蘇開放大學(xué)商學(xué)院）endprint