鄒奕

?

檢視開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)——基于規(guī)范分析的視角

鄒奕

(四川大學(xué)法學(xué)院，四川成都，610207)

作為地方行政組織，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)不甚明晰，將其認(rèn)定為人民政府的“派出機(jī)構(gòu)”抑或“派出機(jī)關(guān)”均具有一定的規(guī)范依據(jù)。然而，第一種定性在現(xiàn)實(shí)中將面對(duì)復(fù)雜的法律問題，如作出具體和抽象行政行為的主體資格問題；第二種定性則會(huì)遭遇明顯的規(guī)范困境，它不僅背離了《地方組織法》對(duì)于派出機(jī)關(guān)的設(shè)置，而且不符合《憲法》有關(guān)行政區(qū)劃的設(shè)計(jì)。應(yīng)對(duì)這一兩難之境的進(jìn)路有三：其一是限定和控制開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力，使其基本符合“派出機(jī)構(gòu)”的定性；其二是修改《憲法》和法律，將其界定為一類新型的“派出機(jī)關(guān)”；其三是逐漸取消開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的建制，代之以縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)人民政府或者街道辦事處。相比之下，第三條進(jìn)路最為理想。

開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)；人民政府；派出機(jī)構(gòu)；派出機(jī)關(guān)

一、兩難之境：徘徊于“派出機(jī)關(guān)”與“派出機(jī)構(gòu)”之間

截止2006年12月，我國共有222個(gè)國家級(jí)開發(fā)區(qū)和1 346個(gè)省級(jí)①開發(fā)區(qū)[1]，其他級(jí)別的開發(fā)區(qū)在數(shù)量上則更為龐大②。最近十年，各級(jí)各類開發(fā)區(qū)的數(shù)量仍在持續(xù)上升。當(dāng)前，大部分經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)以及一部分其他類型的開發(fā)區(qū)均采取了政府治理模式③，因而陸續(xù)設(shè)立了開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)④。相對(duì)于開發(fā)區(qū)人民法院(下文將“人民法院”簡稱為“法院”)的設(shè)立，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立受到的質(zhì)疑和批評(píng)較少⑤。然而，當(dāng)論及開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)時(shí)，法學(xué)界見仁見智，尚未形成統(tǒng)一的認(rèn)知。開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)究竟是地方人民政府(下文將“人民政府”簡稱為“政府”)的“派出機(jī)構(gòu)”⑥抑或“派出機(jī)關(guān)”？有學(xué)者將其認(rèn)定為“派出機(jī)構(gòu)”[2]，有學(xué)者則將其認(rèn)定為“派出機(jī)關(guān)”[3]，還有的學(xué)者主張根據(jù)具體情況來界定其性質(zhì)[4]。實(shí)際上，現(xiàn)行的相關(guān)立法對(duì)于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)之法律性質(zhì)的界定同樣陷入了兩難之境。

作為一類普遍設(shè)立的地方行政組織，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)行使著廣泛而重要的行政權(quán)力。可以說，它們實(shí)際上發(fā)揮著一級(jí)地方政府的綜合管理功能。但名不正則言不順，由于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)不夠明確，其在現(xiàn)實(shí)中存在的一系列問題難以得到根除。當(dāng)然，我國并不缺乏直擊開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)之定性的法律、行政法規(guī)(草案)以及地方性法規(guī)。然而，法律和行政法規(guī)作為中央立法位階較高，但態(tài)度曖昧；地方性法規(guī)立場明確，但位階較低。有鑒于此，本文嘗試從《憲法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(下文簡稱“《地方組織法》”)以及其他法律的有關(guān)規(guī)定中探尋答案。竊以為，只有將該問題置于我國既有的法律規(guī)范中加以審視和研判，才能從根本上澄清理論上的誤區(qū)、消解規(guī)范上的沖突以及糾正實(shí)踐中的錯(cuò)誤。

二、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為人民政府的“派出機(jī)構(gòu)”？

將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)認(rèn)定為政府的“派出機(jī)構(gòu)”具有一定的規(guī)范依據(jù)。相對(duì)于中央立法，地方立法更加支持這一定性。但是，如此定性將面對(duì)復(fù)雜的法律 問題。

(一)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為“派出機(jī)構(gòu)”的規(guī)范 依據(jù)

綜觀我國現(xiàn)行的中央立法，法律、行政法規(guī)并未將任何組織直接界定為政府或者政府工作部門的“派出機(jī)構(gòu)”⑦。雖然如此，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為政府“派出機(jī)構(gòu)”的定性仍可見于少數(shù)較低位階的中央立法。一方面，個(gè)別部門規(guī)章明確將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)表述為“派出機(jī)構(gòu)”。譬如，《安全生產(chǎn)違法行為行政處罰辦法》第12條第1款就有如下表述：“街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)等地方人民政府的派出機(jī)構(gòu)?！绷硪环矫?，國務(wù)院工作部門的一些其他規(guī)范性文件將特定的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)直接界定為“派出機(jī)構(gòu)”。例如，根據(jù)《商務(wù)部、財(cái)政部、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局關(guān)于規(guī)范和促進(jìn)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展的意見》，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)⑧應(yīng)是“所在地人民政府的派出機(jī)構(gòu)”。

對(duì)于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)，如果說中央立法的態(tài)度還不夠明朗的話，地方立法的立場則比較明確。這里以地方性法規(guī)為例。根據(jù)“北大法律檢索數(shù)據(jù)庫”的檢索結(jié)果⑨，標(biāo)題中含有“開發(fā)區(qū)”并且將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)直接界定為“派出機(jī)構(gòu)”的地方性法規(guī)達(dá)26部⑩。若以制定主體作為標(biāo)準(zhǔn)，其中的7部地方性法規(guī)由省級(jí)人民代表大會(huì)(下文將“人民代表大會(huì)”簡稱為“人大”)或者省級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)(下文將“人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)”簡稱為“人大常委會(huì)”)制定，另外的19部則由設(shè)區(qū)的市的人大常委會(huì)制定。若以規(guī)范對(duì)象作為標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一規(guī)范各類開發(fā)區(qū)的地方性法規(guī)有1部，專門規(guī)范經(jīng)濟(jì)(技術(shù))開發(fā)區(qū)的有14部，專門規(guī)范高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)的有9部，專門規(guī)范其他類型開發(fā)區(qū)的有2部。相比之下，標(biāo)題中含有“開發(fā)區(qū)”的地方性法規(guī)無一將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)直接界定為“派出機(jī)關(guān)”。另外，對(duì)于開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行如此定性的地方政府規(guī)章也不乏其例。譬如，《四川省開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第6條規(guī)定：“開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)是設(shè)立開發(fā)區(qū)的縣級(jí)以上人民政府的派出機(jī)構(gòu)?！?/p>

(二) 開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為“派出機(jī)構(gòu)”的法律問題

將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)認(rèn)定為政府的“派出機(jī)構(gòu)”會(huì)面臨兩個(gè)層面的法律問題：其一，“派出機(jī)構(gòu)”作為法律概念的統(tǒng)一性和確定性不足；其二，無論是作出具體行政行為還是制定規(guī)范性文件，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)都不享有必要的主體資格。

1. 法律概念的一致性和確定性問題

政府的“派出機(jī)構(gòu)”與“派出機(jī)關(guān)”同屬地方性行政組織這一范疇，是兩個(gè)并存且對(duì)應(yīng)的法律概念?；谶@一邏輯，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)不可能被同時(shí)認(rèn)定為“派出機(jī)構(gòu)”和“派出機(jī)關(guān)”，二者只能居其一。行政法學(xué)者習(xí)慣于借助行政主體理論在行政組織法、行政行為法和行政救濟(jì)法上對(duì)二者加以區(qū)分。通說認(rèn)為，“派出機(jī)關(guān)”是當(dāng)然的行政主體，因而能夠以自己的名義對(duì)外行使行政職權(quán)、承擔(dān)行政責(zé)任，可以成為行政復(fù)議的被申請人以及行政訴訟的被告；“派出機(jī)構(gòu)”則只有在法律、法規(guī)授權(quán)時(shí)方才可以充當(dāng)行政主體[5](324,580)。作為我國的法律概念，“派出機(jī)關(guān)”和“派出機(jī)構(gòu)”均可見于法律、行政法規(guī)以及其他中央立法。從大多數(shù)相關(guān)中央立法的規(guī)定來看，二者在組織依據(jù)、設(shè)立機(jī)關(guān)和權(quán)力范圍這三個(gè)方面都存在重要區(qū)別：其一，就組織依據(jù)而言，“派出機(jī)關(guān)”是由《地方組織法》統(tǒng)一創(chuàng)設(shè)的，而“派出機(jī)構(gòu)”則是由其他法律、行政法規(guī)以及下位法分別規(guī)定的。其二，就設(shè)立機(jī)關(guān)而言，“派出機(jī)關(guān)”是由政府設(shè)立的，而“派出機(jī)構(gòu)”則是由政府的工作部門設(shè)立的。其三，就權(quán)力范圍而言，“派出機(jī)關(guān)”是綜合性的，享有涉及各個(gè)領(lǐng)域的多種行政權(quán)力；“派出機(jī)構(gòu)”則是專門性的，只具有特定領(lǐng)域的某些行政權(quán)力。有鑒于此，在規(guī)范意義上將政府設(shè)立的、具有綜合性行政職權(quán)的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)認(rèn)定為“派出機(jī)構(gòu)”勢必會(huì)突破以上三個(gè)方面的區(qū)別。中央立法和地方立法對(duì)于“派出機(jī)構(gòu)”的表述因而缺乏一致性。

2. 作出具體行政行為的資格問題——以三種具體行政行為為例

作為地方行政組織，“派出機(jī)構(gòu)”和“派出機(jī)關(guān)”之所以具備實(shí)施特定具體行政行為的資格，無非存在兩種可能：其一，該組織得到了較高位階規(guī)范性文件的授權(quán)；其二，該組織受到了特定行政機(jī)關(guān)的委托。這里以行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制為例加以說明(見表1)。

先討論經(jīng)授權(quán)實(shí)施具體行政行為這種情況。根據(jù)《行政許可法》《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定，“派出機(jī)構(gòu)”必須得到法律、法規(guī)的授權(quán)才能實(shí)施行政許可和行政處罰，必須得到法律、行政法規(guī)的授權(quán)才能實(shí)施強(qiáng)制措施和進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。相對(duì)于“派出機(jī)關(guān)”，“派出機(jī)構(gòu)”不僅無法基于規(guī)章的授權(quán)而實(shí)施行政處罰，而且不能基于地方性法規(guī)的授權(quán)而實(shí)施強(qiáng)制措施。

再討論受委托實(shí)施具體行政行為這一情況。就實(shí)施行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制這三種行政行為來說，“派出機(jī)關(guān)”可以因特定行政機(jī)關(guān)的委托而實(shí)施行政許可。但是，“派出機(jī)構(gòu)”卻無法接受委托實(shí)施任何一種行政行為。

表1“派出機(jī)關(guān)”和“派出機(jī)構(gòu)”實(shí)施行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制的資格情況

行政許可行政處罰行政強(qiáng)制 強(qiáng)制措施強(qiáng)制執(zhí)行 經(jīng)授權(quán)實(shí)施如果得到法律、法規(guī)的授權(quán)，派出機(jī)關(guān)即有資格如果得到法律、法規(guī)、規(guī)章的授權(quán)，派出機(jī)關(guān)即有資格只有得到法律、法規(guī)的授權(quán)，派出機(jī)關(guān)才有資格如果得到法律的授權(quán)，派出機(jī)關(guān)即有資格 只有得到法律、法規(guī)的授權(quán)，派出機(jī)構(gòu)才有資格只有得到法律、法規(guī)的授權(quán)，派出機(jī)構(gòu)才有資格只有得到法律、行政法規(guī)的授權(quán)，派出機(jī)構(gòu)才有資格只有得到法律、行政法規(guī)的授權(quán)，派出機(jī)構(gòu)才有資格 受委托實(shí)施派出機(jī)關(guān)有資格派出機(jī)關(guān)無資格派出機(jī)關(guān)無資格派出機(jī)關(guān)無資格 派出機(jī)構(gòu)無資格派出機(jī)構(gòu)無資格派出機(jī)構(gòu)無資格派出機(jī)構(gòu)無資格

綜上所述，無論是經(jīng)授權(quán)實(shí)施還是受委托實(shí)施三類具體行政行為，“派出機(jī)關(guān)”在權(quán)力空間上都要明顯大于“派出機(jī)構(gòu)”。由此觀之，如果將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)認(rèn)定為政府的“派出機(jī)構(gòu)”，其權(quán)力空間無疑應(yīng)當(dāng)受到更為嚴(yán)格的限制。而不容否認(rèn)的是，當(dāng)前開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)不僅經(jīng)?；谛姓?guī)章、地方性法規(guī)乃至其他規(guī)范性文件的“授權(quán)”而作出行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制這三種具體行政行為，也時(shí)常因特定行政機(jī)關(guān)的委托而作出上述具體行政行為。諸如此類的行為明顯超越了《行政許可法》《行政處罰法》和《行政強(qiáng)制法》等法律設(shè)置的權(quán)力界限。

3. 制定行政規(guī)范性文件的資格問題

與其他行政機(jī)關(guān)相同，“派出機(jī)關(guān)”一般均有權(quán)制定行政規(guī)范性文件。這一準(zhǔn)立法性的權(quán)力來自于《憲法》和憲法性法律的概括授權(quán)。在立法沒有特別限制和禁止的情況下，它可以在職權(quán)范圍之內(nèi)制定相關(guān)的行政規(guī)范性文件。相比之下，“派出機(jī)構(gòu)”只能在法律、法規(guī)專門授權(quán)的情況下制定行政規(guī)范性文件。我國主流的行政法學(xué)教科書有如下表述：“組織法上對(duì)行政規(guī)范性文件的制定主體，要求并不是很嚴(yán)格。也就是說，行政主體在組織法上都有行政規(guī)范性文件的制定權(quán)?！薄胺切姓黧w的行政組織，當(dāng)然不具有組織法上的行政規(guī)范性文件的制定權(quán)?！盵6](179)筆者贊同這一觀點(diǎn)。實(shí)際上，一些專門規(guī)范行政規(guī)范性文件的地方政府規(guī)章就明確禁止“派出機(jī)構(gòu)”制定行政規(guī)范性文件。

盡管如此，許多開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)在缺乏法律、法規(guī)專門授權(quán)的情況下依然制定了數(shù)量眾多的行政規(guī)范性文件，其中一部分文件甚至涉及行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制的設(shè)定。由此觀之，若只是將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)界定為“派出機(jī)構(gòu)”，由其制定的許多行政規(guī)范性文件均存在合法性問題。

三、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為人民政府的“派出機(jī)關(guān)”？

將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)認(rèn)定為政府的“派出機(jī)關(guān)”同樣不乏規(guī)范依據(jù)。較之于地方立法，中央立法更加支持這一定性。不過，如此定性將遭遇明顯的規(guī)范困境。

(一) 開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為“派出機(jī)關(guān)”的規(guī)范依據(jù)

作為國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的其他規(guī)范性文件，《關(guān)于促進(jìn)國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)進(jìn)一步提高發(fā)展水平的若干意見》(以下簡稱“《若干意見》”)有如下表述：“國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)一般是所在地市級(jí)以上人民政府的派出機(jī)構(gòu)，除其中具有企業(yè)性質(zhì)的外，根據(jù)授權(quán)行使同級(jí)人民政府行政審批、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與管理等職能?！憋@然，這一規(guī)定將國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的管理機(jī)構(gòu)界定為政府的“派出機(jī)構(gòu)”。但是，國務(wù)院已于2015年11月通過決定宣布這一規(guī)范性文件失效。

不僅如此，國務(wù)院正試圖以行政法規(guī)的形式將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)鎖定為政府的“派出機(jī)關(guān)”，《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例(草案征求意見稿)》即為明證。該征求意見稿第22條規(guī)定：“行政公署、區(qū)公所、街道辦事處和作為派出機(jī)關(guān)的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的撤銷、更名、駐地遷移及其管轄范圍變更等涉及行政區(qū)劃的變更事項(xiàng)，由依法批準(zhǔn)設(shè)立該機(jī)關(guān)的人民政府依照本條例規(guī)定審批?！备鶕?jù)一般的理解，所謂“作為派出機(jī)關(guān)的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)”無疑言明了開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律屬性。至于這一定性背后的具體立法意圖，民政部發(fā)布的《關(guān)于〈行政區(qū)劃管理?xiàng)l例(草案征求意見稿)〉的說明》只字未提。然而，從上述規(guī)定來看，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的撤銷、更名、駐地遷移及其管轄范圍變更皆屬于行政區(qū)劃的變更事項(xiàng)。按照這一邏輯，開發(fā)區(qū)——開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的管轄區(qū)域——就應(yīng)當(dāng)具備行政區(qū)的法律地位。

如果說《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例》尚在制定之中且效力位階有限，那么《安全生產(chǎn)法》似乎能夠?yàn)殚_發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為“派出機(jī)關(guān)”提供更為有力的規(guī)范依據(jù)。該法第8條第3款規(guī)定：“鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府以及街道辦事處、開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)等地方人民政府的派出機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)狀況的監(jiān)督檢查，協(xié)助上級(jí)人民政府有關(guān)部門依法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)?！备鶕?jù)這一規(guī)定，“開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)”得以與“街道辦事處”共同躋身于“地方人民政府的派出機(jī)關(guān)”之列。在界定開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)之法律性質(zhì)的現(xiàn)行立法中，《安全生產(chǎn)法》具有最高的效力位階。值得注意的是，當(dāng)這部法律于2002年通過時(shí)，上述規(guī)定并不存在。直到該法于2014年修改時(shí)，這一規(guī)定方才加入。由此或許可以揣摩全國人大常委會(huì)近年來的立法傾向。

(二) 開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為“派出機(jī)關(guān)”的規(guī)范困境

一旦將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)認(rèn)定為政府的“派出機(jī)關(guān)”，其在法律性質(zhì)上就類似于行政公署、區(qū)公所和街道辦事處。從橫向的管轄區(qū)域來看，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)得以獨(dú)立地管理特定的行政區(qū)域，與之同級(jí)的政府在屬地管轄上不得涉足其管轄區(qū)域。從縱向的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系來看，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)不僅要接受設(shè)立它的政府的領(lǐng)導(dǎo)，還可能要對(duì)級(jí)別較低的政府(通常是鄉(xiāng)級(jí)政府)或者政府派出機(jī)關(guān)(通常是街道辦事處)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。就我國大部分開發(fā)區(qū)的治理實(shí)踐而言，情況大抵也是如此。但問題在于：如此定性不僅違反了《地方組織法》對(duì)于派出機(jī)關(guān)的設(shè)置，而且不符合《憲法》有關(guān)行政區(qū)劃的設(shè)計(jì)。

1. 作為“派出機(jī)關(guān)”的合法性困境

如前所述，現(xiàn)行《安全生產(chǎn)法》第8條第3款以及《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例(草案征求意見稿)》第22條都將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)歸入了“派出機(jī)關(guān)”這一范疇。但嚴(yán)格說來，這些規(guī)定與《地方組織法》第68條之間缺乏一致性，突破了后者對(duì)于派出機(jī)關(guān)的設(shè)置。

《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例(草案征求意見稿)》第22條只是提到了“作為派出機(jī)關(guān)的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)”，整個(gè)征求意見稿均未明確：哪些地方政府可以設(shè)立作為派出機(jī)關(guān)的開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)。在實(shí)踐中，設(shè)立開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的政府一般限于地級(jí)和縣級(jí)兩個(gè)層級(jí)，通常是設(shè)區(qū)的市、不設(shè)區(qū)的市以及市轄區(qū)政府。另外，由于直轄市不存在地級(jí)政府的建制，直轄市政府直接設(shè)立開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的實(shí)例也不少見。即使以此實(shí)踐來限定設(shè)立開發(fā)區(qū)之地方政府的范圍，也難以消解《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例(草案征求意見稿)》第22條與《地方組織法》第68條之間的沖突。其一，根據(jù)《地方組織法》第68條第1款，省、自治區(qū)政府可以設(shè)立派出機(jī)關(guān)，而在實(shí)踐中，省、自治區(qū)政府一般只是開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)設(shè)立主體。其二，《地方組織法》第68條并未規(guī)定直轄市政府設(shè)立派出機(jī)關(guān)的情形。其三，《地方組織法》第68條也未規(guī)定地級(jí)政府設(shè)立派出機(jī)關(guān)的情形。其四，根據(jù)《地方組織法》第68條第3款，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)政府可以設(shè)立派出機(jī)關(guān)，但是這類派出機(jī)關(guān)被限定為“街道辦事處”。依據(jù)“明示其一等于否定其余”(expressio unius est exclusio alterius)的法律解釋規(guī)則，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)基本上可以被排除在“派出機(jī)關(guān)”這一范疇之外。

既然《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例(草案征求意見稿)》存在合法性問題，那么《安全生產(chǎn)法》又如何呢？筆者認(rèn)為其同樣存在這一問題。應(yīng)該看到，“明示其一”規(guī)則確實(shí)存在若干例外，其中就包括：“明示其一”之立法的同位法或者上位法列舉了其他事項(xiàng)。如果將《安全生產(chǎn)法》和《地方組織法》視為同位法，那么前者完全可以在后者的基礎(chǔ)上增列一類新型的派出機(jī)關(guān)——“開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)”?？墒?，《安全生產(chǎn)法》與《地方組織法》雖均為法律但不完全同位，前者屬于全國人大常委會(huì)制定的“非基本法律”，后者屬于全國人大制定的“基本法律”。依據(jù)憲法學(xué)界的主流論說，兩種法律的效力位階不可等量齊觀，“基本法律”應(yīng)當(dāng)高于“非基本法律”[7]。由此觀之，就涉及開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)之法律屬性的規(guī)定而言，即便是《安全生產(chǎn)法》，也應(yīng)當(dāng)符合《地方組織法》的制度安排。

不僅如此，就法律名稱和立法目的來看，《安全生產(chǎn)法》有關(guān)開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)之定性的規(guī)定應(yīng)該是附帶性的。它畢竟不是專門調(diào)整行政區(qū)域劃分和行政機(jī)關(guān)體系的法律，其附帶性的規(guī)定尚不足以確定開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)。

2. 作為“派出機(jī)關(guān)”的合憲性困境

考慮到開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為“派出機(jī)關(guān)”的合法性困境，相當(dāng)一部分學(xué)者建議修改《地方組織法》，直截了當(dāng)?shù)刈鞒鲱愃埔?guī)定：特定的地方政府，經(jīng)特定的上級(jí)政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，作為它的派出機(jī)關(guān)[3,8,9]。而在筆者看來，這一修法方案并不能全然消解開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為“派出機(jī)關(guān)”的規(guī)范困境。雖然合法性問題基本上得到了解決，但是合憲性問題依然存在。

《安全生產(chǎn)法》和《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例(草案征求意見稿)》都將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)表稱為政府的“派出機(jī)關(guān)”。依照這一邏輯，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)可以獨(dú)立成為一類新型的行政區(qū)，這就必然與現(xiàn)行《憲法》有關(guān)行政區(qū)劃的設(shè)計(jì)發(fā)生抵牾。通過修改《地方組織法》將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)界定為“派出機(jī)關(guān)”并不能化解這一矛盾。甚至可以說，該法關(guān)于派出機(jī)關(guān)的規(guī)定本身就存在合憲性問題。

綜觀我國的現(xiàn)行《憲法》，有關(guān)行政區(qū)劃的規(guī)定集中于第30條。根據(jù)該條第1款第2、3項(xiàng)以及第2條規(guī)定，“省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市”。由此觀之，省、自治區(qū)、直轄市、市、縣、自治縣之下的行政區(qū)都是有所限定的。如果下位法可以增設(shè)其他行政區(qū)，那么《憲法》的這一列舉便失去了意義。結(jié)合其第95條第1、3款以及第112條可知，無論是省、自治區(qū)之下的自治州、縣、自治縣、市，還是縣、自治縣之下的鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，抑或是直轄市、較大的市之下的區(qū)、縣，均設(shè)有政府。若嚴(yán)格按照《憲法》的要求，省、自治區(qū)、直轄市、市、縣、自治縣下轄的所有行政區(qū)都必須設(shè)有政府。而“派出機(jī)關(guān)”的管轄區(qū)域卻均不設(shè) 政府。

《地方組織法》以基本法律的形式創(chuàng)設(shè)了“派出機(jī)關(guān)”這一地方行政組織，它是區(qū)別于政府及其工作部門的第三類行政機(jī)關(guān)。根據(jù)該法第68條規(guī)定，省、自治區(qū)政府可以設(shè)立派出機(jī)關(guān)，而縣、自治縣政府以及市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市政府也可以分別設(shè)立區(qū)公所和街道辦事處作為其派出機(jī)關(guān)。但在規(guī)范層面以及實(shí)踐層面，這些派出機(jī)關(guān)的管轄區(qū)域都具有行政區(qū)的地位。先看規(guī)范層面，這里以國務(wù)院專門規(guī)范行政區(qū)劃的行政法規(guī)為例。不管是現(xiàn)行有效的《國務(wù)院關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》，還是有待通過的《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例(草案征求意見稿)》，都針對(duì)政府的派出機(jī)關(guān)進(jìn)行了規(guī)范。顧名思義，這兩部行政法規(guī)所規(guī)范的主要事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是行政區(qū)域的劃分而非行政機(jī)關(guān)的組織。由此可以推論，二者的確將派出機(jī)關(guān)的管轄區(qū)域納入到了我國的行政區(qū)劃當(dāng)中。再看實(shí)踐層面，這里以民政部編制的《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊·2015》為例。依據(jù)該簡冊，截至2014年12月31日，我國共有4個(gè)行政區(qū)劃級(jí)別、23種行政區(qū)劃單位[10](1)。其中，行政公署管理的“地區(qū)”、區(qū)公所管理的“縣轄區(qū)”以及街道辦事處管理的“街道”均在其列，其數(shù)量分別為12個(gè)、2個(gè)以及7 696個(gè)?？梢?，上述三類派出機(jī)關(guān)的管轄區(qū)域作為行政區(qū)的地位已經(jīng)得到了民政部的認(rèn)可。眾所周知，如果以是否設(shè)有人大和政府為標(biāo)準(zhǔn)，無論是在規(guī)范層面抑或?qū)嵺`層面，我國的行政區(qū)都可以劃分為兩類：一類設(shè)有人大和政府；另一類不設(shè)人大和政府，而只設(shè)有政府的派出機(jī)關(guān)。這兩類行政區(qū)在我國長期并存。為了表述的便利，下文稱前者為“標(biāo)準(zhǔn)行政區(qū)”，稱后者為“非標(biāo)準(zhǔn)行政區(qū)”。

言及至此，派出機(jī)關(guān)存在的合憲性問題就非常清楚了。根據(jù)《憲法》的有關(guān)規(guī)定，省、自治區(qū)、設(shè)區(qū)的市、縣和自治縣只能下轄標(biāo)準(zhǔn)行政區(qū)。而根據(jù)《地方組織法》的有關(guān)規(guī)定，省、自治區(qū)、縣和自治縣政府都可以設(shè)立派出機(jī)關(guān)，這些行政區(qū)得以下轄非標(biāo)準(zhǔn)行政區(qū)。如此看來，《地方組織法》對(duì)于非標(biāo)準(zhǔn)行政區(qū)的間接創(chuàng)設(shè)忽視了《憲法》有關(guān)行政區(qū)劃的設(shè)計(jì)。因此，一旦通過修改《地方組織法》直接將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)界定為“派出機(jī)關(guān)”，各級(jí)各類開發(fā)區(qū)將成為非標(biāo)準(zhǔn)行政區(qū)，這一修法勢必會(huì)與《憲法》第30條發(fā)生抵觸。

四、三條進(jìn)路：權(quán)衡于既有憲法秩序與開發(fā)區(qū)治理實(shí)踐之間

綜上所述，基于我國現(xiàn)行的相關(guān)法律規(guī)范，將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的法律性質(zhì)界定為“派出機(jī)構(gòu)”或者“派出機(jī)關(guān)”均不完全恰當(dāng)。嚴(yán)格地說，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)目前依然是法律性質(zhì)不夠明確的地方行政組織。對(duì)于這一組織的定性之難實(shí)際上反映了開發(fā)區(qū)治理實(shí)踐與既有憲法秩序之間的割裂與沖突。應(yīng)對(duì)這一問題的主要進(jìn)路有三：其一是限定和控制開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力，從而使其基本符合“派出機(jī)構(gòu)”這一定性；其二是通過修改《憲法》《地方組織法》及相關(guān)下位法，最終將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)界定為一類新型的“派出機(jī)關(guān)”；其三是逐漸取消開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的建制，并在特定開發(fā)區(qū)設(shè)立縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)政府以及街道辦事處。相比之下，第三條進(jìn)路最為理想，它既維護(hù)了既有憲法秩序的安定性，又關(guān)照了開發(fā)區(qū)治理實(shí)踐的需求。

(一) 限權(quán)控權(quán)：將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)認(rèn)定為“派出機(jī)構(gòu)”的進(jìn)路

較之于將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)認(rèn)定為“派出機(jī)關(guān)”，將其認(rèn)定為“派出機(jī)構(gòu)”并不存在憲法及組織法上的障礙。當(dāng)然，在此進(jìn)路之下，《安全生產(chǎn)法》和《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例(草案征求意見稿)》則不應(yīng)當(dāng)將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)表述為“派出機(jī)關(guān)”?？墒牵x擇這一進(jìn)路的關(guān)鍵并不在于修改既有的法律規(guī)范，而是匡正當(dāng)前的執(zhí)法實(shí)踐。作為派出機(jī)構(gòu)，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)無論作出具體行政行為還是制定行政規(guī)范性文件都有賴于法律、法規(guī)、規(guī)章的明確授權(quán)。從開發(fā)區(qū)治理的實(shí)踐來看，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)目前遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到這一要求。有鑒于此，批準(zhǔn)設(shè)立和直接設(shè)立開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的地方政府都應(yīng)當(dāng)對(duì)其行政權(quán)力加以限定和控制。作為最高國家行政機(jī)關(guān)，國務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國地方各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的工作。因此，國務(wù)院也應(yīng)當(dāng)在宏觀層面規(guī)范開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力。

盡管如此，這一進(jìn)路或許可以作為權(quán)宜之計(jì)，但并非長遠(yuǎn)之計(jì)。在開發(fā)區(qū)的發(fā)展過程中，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政權(quán)力日益擴(kuò)張。長期以來，許多開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)一直以“派出機(jī)構(gòu)”之名行“派出機(jī)關(guān)”之實(shí)，如今已然成為常態(tài)。在許多領(lǐng)導(dǎo)干部和普通民眾的觀念中，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)儼然已經(jīng)成為了“準(zhǔn)政府”。因此，即使立法將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)界定為“派出機(jī)構(gòu)”，限定和控制其行政權(quán)力依然存在觀念上的巨大障礙。實(shí)際上，無論是從經(jīng)濟(jì)規(guī)模還是從人口數(shù)量來看，許多開發(fā)區(qū)都已經(jīng)具備了單獨(dú)設(shè)立鄉(xiāng)級(jí)、縣級(jí)行政區(qū)的條件，其管理機(jī)構(gòu)實(shí)際上行使著一級(jí)地方政府的職權(quán)。有鑒于此，如果只是給予開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)以“派出機(jī)構(gòu)”之名，而不能改變其“派出機(jī)關(guān)”之實(shí)，則可能會(huì)加劇社會(huì)現(xiàn)實(shí)與法律規(guī)范之間的緊張關(guān)系，導(dǎo)致開發(fā)區(qū)治理實(shí)踐的混亂。

(二) 修憲修法：將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)認(rèn)定為“派出機(jī)關(guān)”的進(jìn)路

在既有的憲法秩序下，除非改變《憲法》和《地方組織法》的相關(guān)規(guī)定，《安全生產(chǎn)法》和《行政區(qū)劃管理?xiàng)l例(草案征求意見稿)》均不宜將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)界定為“派出機(jī)關(guān)”，否則將有違憲、違法之嫌。那么，若欲使開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)成為派出機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)如何對(duì)《憲法》和《地方組織法》進(jìn)行修改呢？具體的修憲、修法方案取決于修憲者、修法者的政治決斷以及立法技術(shù)，并不唯一。這里僅例示一種相對(duì)簡單的方案。首先，修改《憲法》，明確開發(fā)區(qū)具有行政區(qū)的憲法地位，從而為開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)充當(dāng)派出機(jī)關(guān)提供必要的地理空間。具體做法是在《憲法》第31條增加一款，作為第4款：“直轄市、自治州、縣、自治縣、市、區(qū)之下可以設(shè)立開發(fā)區(qū)，開發(fā)區(qū)的建制和區(qū)域劃分由法律規(guī)定。”而后，修改《地方組織法》，規(guī)定開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)具有派出機(jī)關(guān)的法律性質(zhì)。具體做法是在第68條增加一款，作為第4款：“直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干開發(fā)區(qū)，作為它的派出機(jī)關(guān)；縣、自治縣、市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市的人民政府批準(zhǔn)，可以設(shè)立若干開發(fā)區(qū)，作為它的派出機(jī)關(guān)?！碑?dāng)然，除了《憲法》和《地方組織法》之外，其他相關(guān)立法也應(yīng)該作相應(yīng)的修改，特別是明確將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)界定為“派出機(jī)構(gòu)”的諸多地方立法。

修改《憲法》《地方組織法》及其下位法的確可以消解開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)作為派出機(jī)關(guān)的規(guī)范困境。然而，此舉不僅在很大程度上影響了憲法秩序的安定性，而且從根本上背離了開發(fā)區(qū)的設(shè)計(jì)初衷。一旦選擇這一進(jìn)路，憲法秩序之下的整個(gè)行政區(qū)域劃分以及行政機(jī)關(guān)體系均不得不作出較大的調(diào)整。如果開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口數(shù)量等方面達(dá)到了一定的水平，確實(shí)具備獨(dú)立成為特定行政區(qū)的可能性，有權(quán)機(jī)關(guān)完全可以考慮為其單獨(dú)設(shè)立行政區(qū)。在此情況下，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)該被地方政府以及街道辦事處取代。因此，通過修改《憲法》和法律將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)正名為“派出機(jī)關(guān)”并無必要。更何況，從我國設(shè)計(jì)開發(fā)區(qū)的本意來看，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)只是有效地、暫時(shí)地分擔(dān)政府的部分行政職能，絕非取而代之、劃疆而治。近三十年，除了數(shù)量眾多的開發(fā)區(qū)以外，一系列國家級(jí)新區(qū)也在我國陸續(xù)成立。其管理機(jī)構(gòu)目前行使著重要而寬泛的行政權(quán)力，它們與開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)面臨著同樣的規(guī)范困境。那么，是否也有必要通過修改《憲法》、法律將國家級(jí)新區(qū)的管理機(jī)構(gòu)設(shè)定為政府的派出機(jī)關(guān)呢？筆者認(rèn)為，如果有其他方案可供選擇，我國沒有必要為之付出如此之高的制度成本。

(三)體制回歸：超越“派出機(jī)構(gòu)”“派出機(jī)關(guān)”定性的第三條進(jìn)路

要么將開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)認(rèn)定為“派出機(jī)構(gòu)”，要么將其認(rèn)定為“派出機(jī)關(guān)”。這種非此即彼的二元命題一直困擾著政學(xué)兩界，既有憲法秩序的安定性與開發(fā)區(qū)治理實(shí)踐的需求似乎難以兼顧。其實(shí)，若嚴(yán)格審視開發(fā)區(qū)與行政區(qū)的界限，我們完全可以回避開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的定性之難。應(yīng)該看到，二者的區(qū)別原本是比較清楚的。行政區(qū)是綜合性的政治、行政功能區(qū)，其承擔(dān)的是常態(tài)性的政治統(tǒng)治、行政管理職能；而開發(fā)區(qū)則是專門性的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)功能區(qū)，其承載的是階段性的社會(huì)開發(fā)任務(wù)。不同于行政區(qū)，開發(fā)區(qū)在完成其階段性的社會(huì)開發(fā)任務(wù)以后，則應(yīng)當(dāng)宣告終結(jié)。如果開發(fā)區(qū)本身都不復(fù)存在，那么開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)又何以獨(dú)存呢？開發(fā)區(qū)相對(duì)于行政區(qū)而言具有階段性，而相應(yīng)地，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)較之于地方政府來說同樣具有階段性?！伴_發(fā)區(qū)主要作用是開放制度的‘試驗(yàn)田’和區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的‘發(fā)動(dòng)機(jī)’?！盵11]特定區(qū)域的改革開發(fā)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展會(huì)引起并加速當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)化。而“城鎮(zhèn)化是行政區(qū)劃調(diào)整的直接驅(qū)動(dòng)力之一”，“城鎮(zhèn)化率與城鎮(zhèn)行政區(qū)數(shù)量”具有“高度相關(guān)性”[12](27)。從這個(gè)意義上說，開發(fā)區(qū)的發(fā)展最終會(huì)導(dǎo)致行政區(qū)劃的調(diào)整，新的行政區(qū)及其行政機(jī)關(guān)終將產(chǎn)生。而開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)則是這一進(jìn)程之中的過渡形態(tài)。只不過，作為一種地方行政組織，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)缺乏充分的制度供給，其法律性質(zhì)一直不甚明晰。

由于受到優(yōu)惠性的政策支持和優(yōu)先性的社會(huì)開發(fā)，一些開發(fā)區(qū)經(jīng)過較快的發(fā)展具備了較高的城鎮(zhèn)化水平。經(jīng)由法定程序，這些開發(fā)區(qū)完全有可能獨(dú)立成為或者合并成為縣級(jí)或者鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)，尤其是不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)和鎮(zhèn)、街道。此時(shí)，不管開發(fā)區(qū)是否得以保留，其管理機(jī)構(gòu)都將被撤銷，代之以縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)政府或者街道辦事處。應(yīng)當(dāng)看到，在實(shí)踐中，一部分發(fā)展較為成熟的開發(fā)區(qū)確實(shí)存在這一傾向。只不過，它們的管理機(jī)構(gòu)大多沒有被撤銷，而是在實(shí)質(zhì)上被虛化了，其與地方政府合署辦公，實(shí)行“兩套牌子，一班人馬”的體制，典型實(shí)例如常州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)與常州市新北區(qū)。或許正是為了阻止這一傾向，《若干意見》專門規(guī)定：“國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)原則上不與所在行政區(qū)合并管理或取消管委會(huì)建制?！钡牵@一意見已經(jīng)失效。從長遠(yuǎn)來看，在發(fā)展相對(duì)成熟的開發(fā)區(qū)，撤銷其管理機(jī)構(gòu)而設(shè)立地方政府或者街道辦事處乃是大勢所趨。基于開發(fā)區(qū)的區(qū)域而設(shè)立行政區(qū)，不僅可以消解開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的尷尬處境，還可以一并解決開發(fā)區(qū)的人大組織問題以及開發(fā)區(qū)法院、檢察院建制的合法性、合憲性問題。還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)的是，開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)絕不是實(shí)施開發(fā)區(qū)戰(zhàn)略、推行開發(fā)區(qū)政策以及實(shí)現(xiàn)開發(fā)區(qū)治理的唯一組織形態(tài)。在發(fā)展欠成熟的開發(fā)區(qū)，依然可以考慮撤銷其管理機(jī)構(gòu)，從而恢復(fù)特定政府對(duì)于這一區(qū)域的行政管轄?？傊?，通過逐漸取消開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)建制的方案，不僅可以使開發(fā)區(qū)治理實(shí)踐回歸到既有的憲法秩序之下，而且可以達(dá)成規(guī)范行政組織、約束行政權(quán)力以及提高行政效率的目標(biāo)。

注釋：

① “國家級(jí)開發(fā)區(qū)”的“國家級(jí)”以及“省級(jí)開發(fā)區(qū)”的“省級(jí)”是指批準(zhǔn)設(shè)立該開發(fā)區(qū)之人民政府的行政級(jí)別，而非開發(fā)區(qū)本身的行政級(jí)別。

② 有學(xué)者指出，“2004年全國最新土地清理公布結(jié)果是，全國有6 000多個(gè)開發(fā)區(qū)”。見閻川：《開發(fā)區(qū)蔓延反思及控制》，中國建筑工業(yè)出版社2008年版，第17頁。

③ 有學(xué)者總結(jié)了開發(fā)區(qū)的五種治理模式：政府治理型模式、企業(yè)治理型模式、政企合作型模式、委托管理型模式和“協(xié)治”型模式。詳見黃建洪：《中國開發(fā)區(qū)治理與地方政府體制改革研究》，廣東人民出版社2014年版，第68?70頁。

④ 開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的具體名稱一般為“開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)”，也有的稱為“開發(fā)區(qū)管理局”。

⑤ 早在10年前，一些學(xué)者就開發(fā)區(qū)法院的設(shè)立提出了批評(píng)。劉松山教授指出：“在開發(fā)區(qū)尚不是行政區(qū)劃的情況下，設(shè)立開發(fā)區(qū)法院的做法，是與行政區(qū)劃和人民代表大會(huì)的政權(quán)體制背道而馳的。最高人民法院批復(fù)南通市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)設(shè)立法院，是嚴(yán)重的違憲違法行為?！币妱⑺缮剑骸堕_發(fā)區(qū)法院是違憲違法設(shè)立的審判機(jī)關(guān)》，《法學(xué)》2005年第5期。

⑥ 在廣義上，我國法律規(guī)范所指稱的“派出機(jī)構(gòu)”還包括事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的“派出機(jī)構(gòu)”。但本文是在狹義上使用“派出機(jī)構(gòu)”一詞，它僅指政府或者政府工作部門的“派出機(jī)構(gòu)”。

⑦ 例如，“公安派出所”是公安局或者公安分局的派出機(jī)構(gòu)，這一點(diǎn)可以通過相關(guān)法律規(guī)范推導(dǎo)而出。但是，包括《公安機(jī)關(guān)組織管理?xiàng)l例》在內(nèi)的法律、行政法規(guī)并未直接界定公安派出所的性質(zhì)。又如，“稅務(wù)所”是稅務(wù)局或者稅務(wù)分局的派出機(jī)構(gòu)，這一點(diǎn)在規(guī)范層面也無疑問。然而，包括《稅收征收管理法》在內(nèi)的法律、行政法規(guī)也未直接界定稅務(wù)所的性質(zhì)。

⑧ 邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)是《中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄(2006年)》公布的六類國家級(jí)開發(fā)區(qū)之一，其他五類國家級(jí)開發(fā)區(qū)包括：經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、出口加工區(qū)和其他類型的國家級(jí)開發(fā)區(qū)。

⑨ 筆者據(jù)以檢索的限定條件如下：將“法規(guī)標(biāo)題”限定為“開發(fā)區(qū)”，將“發(fā)布日期”限定為2016年10月31日之前，將“時(shí)效性”選定為“現(xiàn)行有效”，將“全文”分別設(shè)定為包含“派出機(jī)構(gòu)”和“派出機(jī)關(guān)”，將“效力級(jí)別”選定為“地方性法規(guī)”。

⑩ 依照通過時(shí)間降序排列，這26部地方性法規(guī)具體包括：(1)《阿拉爾經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》；(2)《喀什經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)條例》；(3)《山東省經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)條例》；(4)《長沙高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》；(5)《昆明經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》；(6)《貴州省開發(fā)區(qū)條例》；(7)《銀川經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》；(8)《貴陽高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》；(9)《長春汽車產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》；(10)《呼和浩特經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》；(11)《石河子經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》；(12)《大同市經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》；(13)《庫爾勒經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》；(14)《長春高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》；(15)《天津經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)條例》；(16)《濟(jì)南高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》；(17)《南昌高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》；(18)《河北省高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》；(19)《廣西壯族自治區(qū)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》；(20)《長春凈月潭旅游經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》；(21)《遼寧省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理規(guī)定》；(22)《蘇州市經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》；(23)《鞍山高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》；(24)《蘇州國家高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)條例》；(25)《長春經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》；(26)《江蘇省經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管理?xiàng)l例》。

[1] 中國開發(fā)區(qū)審核公告目錄(2006年)[EB/OL].國家發(fā)展和改革委員會(huì)官方網(wǎng)站.http://www.sdpc.gov.cn/zcfb/zcfbgg/200704/ t20070406_126961.html, 2007-03-27/2016-07-14.

[2] 袁明圣. 派出機(jī)構(gòu)的若干問題[J]. 行政法學(xué)研究, 2001(3): 14?19.

[3] 潘波. 開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的法律地位[J]. 行政法學(xué)研究, 2006(1): 36?42.

[4] 鐘芳. 開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的主體地位研究[J]. 海南大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版), 2007(4): 386?392.

[5] 北京大學(xué)法學(xué)百科全書編委會(huì). 北京大學(xué)法學(xué)百科全書·憲法學(xué)行政法學(xué)[M]. 北京: 北京大學(xué)出版社, 1999: 324, 580.

[6] 姜明安. 行政法與行政訴訟法[M]. 北京: 北京大學(xué)出版社、高等教育出版社, 2015.

[7] 韓大元, 劉松山. 憲法文本中“基本法律”的實(shí)證分析[J]. 法學(xué), 2003(4): 3?15.

[8] 伊士國. 開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)法律地位問題探析[J]. 行政與法, 2010(2): 69?73.

[9] 劉海潮, 葛傲天. 中國開發(fā)區(qū)的法律地位芻議[J]. 重慶社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào), 2013(1): 84?88.

[10] 中華人民共和國民政部.中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊·2015[M]. 北京: 中國地圖出版社, 2015.

[11] 張志勝. 行政化: 開發(fā)區(qū)與行政區(qū)體制融合的邏輯歸宿[J]. 現(xiàn)代城市研究, 2011(5): 25?28.

[12] 馮俏彬, 等. 新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的行政層級(jí)與行政區(qū)劃改革研究[M]. 北京: 商務(wù)印書館, 2015.

An examination of the legal nature of management organization in development zone: An analysis of current laws

ZOU Yi

(School of Law, Sichuan University, Chengdu 610207, China)

As local administrative organizations, management organizations in development zones have never been clearly defined for the purpose of their legal nature. There are different legal grounds on which they could be recognized as dispatched office or dispatched agency of local people’s governments. However, if recognized as “dispatched offices,” management organizations have to face complex legal problems in effect, such as the subject qualification to perform specific and abstract administrative actions; but if recognized as “dispatched organizations,” they have to encounter obvious legal obstacles in law, and their existence will be in conflict with not only the setting of dispatched agencies underbut also the design of the administrative division under. To get rid of the dilemma, there are three alternatives. Firstly, administrative powers of management organizations shall be limited and controlled to make management organizations conform basically to the legal nature of “dispatched offices.” Secondly, the Constitution and statutes shall be amended so that they could be defined as a new type of “dispatched organizations.” Thirdly, the system of management organization shall be gradually cancelled in development zones, and the governments at the county and township levels or the neighborhood office shall be established instead. By contrast, the third alternative is optimal.

management organization of development zone; people’s government; dispatched office; dispatched agency

[編輯: 蘇慧]

D922.1

A

1672-3104(2017)04?0044?09

2016?12?10；

2016?12?30

民政部2016年度民政政策理論研究委托課題“開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)行政區(qū)的法律機(jī)制研究”(2016MZRL010610)

鄒奕(1984?)，男，湖南長沙人，四川大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，主要研究方向：憲法學(xué)，行政法學(xué)