政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金結(jié)存原因及對(duì)策分析

【摘要】政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金通過市場(chǎng)化長(zhǎng)效機(jī)制帶動(dòng)更多社會(huì)資本沉淀到實(shí)體經(jīng)濟(jì)，在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下創(chuàng)新了財(cái)政資金支出方式，發(fā)揮著引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本“補(bǔ)短板”支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的作用。當(dāng)前引導(dǎo)基金運(yùn)行中存在大量資金結(jié)存現(xiàn)象，究其原因包括宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)影響、政府競(jìng)爭(zhēng)性設(shè)立導(dǎo)致浪費(fèi)以及自身運(yùn)行機(jī)制問題等。分析并解決好當(dāng)前政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運(yùn)行過程中產(chǎn)生的結(jié)存問題，對(duì)于切實(shí)發(fā)揮創(chuàng)投基金的引導(dǎo)帶功能具有重大意義。

【關(guān)鍵詞】政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金 結(jié)存 政府競(jìng)爭(zhēng)性設(shè)立 運(yùn)行機(jī)制

一、引導(dǎo)基金結(jié)存概況

（一）政策推動(dòng)

政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金具有雙重引導(dǎo)作用，一是有效引導(dǎo)民間資金設(shè)立各類商業(yè)性創(chuàng)業(yè)投資子基金，從而促進(jìn)創(chuàng)業(yè)資本形成；二是引導(dǎo)所扶持的創(chuàng)業(yè)投資子基金投資處于種子期、起步期等創(chuàng)業(yè)前期的創(chuàng)業(yè)企業(yè)。{1}原財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉也指出，采用政府引導(dǎo)基金方式吸引社會(huì)出資和引導(dǎo)投向，是財(cái)政治理理念和資金管理方式的深刻變革，也是實(shí)施供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要舉措。我國(guó)自1984年開始由政府推動(dòng)創(chuàng)業(yè)投資的發(fā)展，國(guó)有獨(dú)資上海創(chuàng)業(yè)投資有限公司的成立標(biāo)志著政府進(jìn)入創(chuàng)投領(lǐng)域的早期探索，但是這種財(cái)政直接投資方式存在人員專業(yè)性不強(qiáng)、收益激勵(lì)與風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制缺失等弊端。上個(gè)世紀(jì)九十年代以色列YOZMA基金的運(yùn)作大獲成功，2002年我國(guó)借鑒其經(jīng)驗(yàn)設(shè)立首家政府主導(dǎo)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金——中關(guān)村創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)資金，中國(guó)開始了利用間接模式扶持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展。2005年11月頒布《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》，“創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”的概念第一次在政府法規(guī)中被明確提出。在該辦法及相關(guān)政策激勵(lì)下，從中央到地方各級(jí)政府設(shè)立各類創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的熱情進(jìn)一步提高。兩年后《關(guān)于促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展有關(guān)稅收政策的通知》和《科技型中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金管理暫行辦法》相繼頒布，促進(jìn)了創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的快速發(fā)展。為進(jìn)一步有效規(guī)范引導(dǎo)基金的設(shè)立與運(yùn)作，2008年10月國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運(yùn)作的指導(dǎo)意見》，為我國(guó)政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的進(jìn)一步發(fā)展作出了制度化規(guī)制。2014年5月在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中李克強(qiáng)總理提出“加快設(shè)立國(guó)家新型產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金”，可見在“三期疊加”的特殊時(shí)期，國(guó)家及政府對(duì)創(chuàng)業(yè)投資及新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展對(duì)于提振經(jīng)濟(jì)的作用寄予厚望。2014年12月國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，在規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的同時(shí)，鼓勵(lì)地方政府創(chuàng)新運(yùn)用引導(dǎo)基金等政府間接投資方式，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用。

2015年初以來，中國(guó)政府引導(dǎo)基金數(shù)量和規(guī)模呈現(xiàn)“井噴”狀態(tài)。2015年1月和9月分別成立兩支國(guó)家級(jí)引導(dǎo)基金：總規(guī)模400億元的國(guó)家新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和總規(guī)模600億元的國(guó)家中小企業(yè)發(fā)展基金，這兩支國(guó)家級(jí)引導(dǎo)基金的成立目的在于支持創(chuàng)業(yè)初期企業(yè)和產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)。2015年11月財(cái)政部出臺(tái)的《政府投資基金暫行管理辦法》，從基金的設(shè)立、風(fēng)險(xiǎn)控制、退出、監(jiān)管等方面做出詳細(xì)規(guī)范。《辦法》中最鮮明的一點(diǎn)是明確要求各級(jí)財(cái)政部門對(duì)基金運(yùn)作績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政資金投資使用效果的考量。隨后財(cái)政部又頒布《關(guān)于財(cái)政資金注資政府投資基金支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，從出資結(jié)構(gòu)、退出機(jī)制等方面提出規(guī)范要求。正是國(guó)家各項(xiàng)政策的積極推動(dòng)，我國(guó)政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展態(tài)勢(shì)如火如荼。

（二）審計(jì)結(jié)果

已成“井噴”之勢(shì)的政府投資引導(dǎo)基金，說的只是其設(shè)立金額規(guī)模龐大，而其實(shí)施效果只能從具體的投資項(xiàng)目或投資企業(yè)經(jīng)營(yíng)成果中體現(xiàn)，那么引導(dǎo)基金充分實(shí)現(xiàn)了其設(shè)立的目的了嗎？根據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于2015年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》顯示，政府投資基金支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的作用尚未得到有效發(fā)揮。至2015年底，中央財(cái)政出資設(shè)立的13項(xiàng)政府投資基金募集資金中，有1082.51億元（占30%）結(jié)存未用。抽查創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)現(xiàn)，通過審批的206個(gè)子基金中，有39個(gè)因未吸引到社會(huì)資本無法按期設(shè)立，財(cái)政資金13.67億元滯留在托管賬戶；已設(shè)立的167個(gè)子基金募集資金中有148.88億元（占41%）結(jié)存未用，其中14個(gè)從未發(fā)生過投資。地方政府投資基金也存在類似現(xiàn)象，抽查地方設(shè)立的6項(xiàng)基金發(fā)現(xiàn)，財(cái)政投入187.5億元中，有124億元（占66%）轉(zhuǎn)作了商業(yè)銀行定期存款2。

（三）數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)

根據(jù)清科集團(tuán)旗下私募通數(shù)據(jù)顯示，如圖1所示，近些年來政府引導(dǎo)基金呈“井噴”式發(fā)展設(shè)立，截至2015年底，各級(jí)政府已累計(jì)設(shè)立780支引導(dǎo)基金，基金規(guī)模超過2萬億。關(guān)于引導(dǎo)基金的信息并國(guó)內(nèi)沒有官方統(tǒng)計(jì)，許多數(shù)據(jù)口徑也不一致，比較全面統(tǒng)計(jì)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金數(shù)據(jù)的有私募通數(shù)據(jù)庫(kù)和CVSource數(shù)據(jù)庫(kù)，為進(jìn)一步分析我國(guó)省、市、區(qū)縣各級(jí)政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金設(shè)立情況，本文根據(jù)CVsource投資數(shù)據(jù)庫(kù)終端進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，由于信息過多本文并未列示。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金呈現(xiàn)出區(qū)域不平衡性，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)引導(dǎo)基金設(shè)立數(shù)目眾多，相比較，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般甚至落后的中、西部地區(qū)基金成立數(shù)量較少。具體來看，江蘇和浙江這兩個(gè)省份比較突出，基金設(shè)立最為密集，占全國(guó)的比重接近40%，很多市級(jí)、區(qū)級(jí)甚至縣級(jí)紛紛設(shè)立引導(dǎo)基金。除此之外，廣東、北京、天津、山東地區(qū)引導(dǎo)基金設(shè)立較多。中西部地區(qū)引導(dǎo)基金雖然起步時(shí)間較晚，但是湖北、安徽、河北發(fā)展速度較快，陸續(xù)出現(xiàn)十億級(jí)規(guī)模以上的大型引導(dǎo)基金。

二、原因分析

（一）地方政府間競(jìng)爭(zhēng)——?jiǎng)?chuàng)業(yè)資本供給問題

實(shí)踐表明，政府干預(yù)對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)發(fā)展是十分必要的，但是政府對(duì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)的干預(yù)并不意味著片面強(qiáng)調(diào)增加資本供給。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展迅速，截至2014年底，我國(guó)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)數(shù)量由2005年319個(gè)增加到2014年1551個(gè)，增長(zhǎng)了將近5倍；管理資本總量達(dá)到5232.4億元，較上一年增幅達(dá)31.7%（表1）。可見，我國(guó)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資資本量較為可觀。endprint

引導(dǎo)基金作為創(chuàng)業(yè)投資市場(chǎng)主要推動(dòng)者和資金提供者之一，受到國(guó)家各項(xiàng)政策鼓勵(lì)，地方政府從績(jī)效考核、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等角度出發(fā)，競(jìng)相采取模仿策略，利用財(cái)政手段設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金。設(shè)立政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金固然能夠發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，引導(dǎo)資金流向創(chuàng)新能力強(qiáng)的早期創(chuàng)業(yè)企業(yè)、培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，但是如果不考慮不同地區(qū)實(shí)際情況，可能會(huì)造成地區(qū)資本供給與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目存在一定程度失衡，出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)，引發(fā)資金閑置、資源浪費(fèi)。

（二）宏觀經(jīng)濟(jì)下行——市場(chǎng)投資熱情問題

政府引導(dǎo)基金大量結(jié)存跟我國(guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)密不可分。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展大環(huán)境看，2012年開始中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)面臨巨大壓力，GDP增幅逐年回落，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，自2012年開始我國(guó)創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資強(qiáng)度持續(xù)下降，2014年為1129.53萬元/項(xiàng)，見表2。這可能跟投資結(jié)構(gòu)變化相關(guān)，比如，往年投資強(qiáng)度較低的軟件、網(wǎng)絡(luò)等行業(yè)獲得較多投資關(guān)注。但總體而言，創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)投資呈現(xiàn)走低趨勢(shì)。

（三）投資目標(biāo)難落實(shí)——機(jī)制體制問題

通過引導(dǎo)基金的形式能夠發(fā)揮財(cái)政資金的引導(dǎo)作用和杠桿效應(yīng)，以小博大，吸引大量閑散社會(huì)資本投入到創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，有助于國(guó)家實(shí)現(xiàn)“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的戰(zhàn)略規(guī)劃。但是由于自身機(jī)制體制原因，引導(dǎo)社會(huì)投資的作用弱化。一是，引導(dǎo)基金對(duì)于政策性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)要求嚴(yán)格，比如投資比例、地區(qū)、階段的限制，因此難以尋找到足夠多的好項(xiàng)目符合投資要求。限制過多的結(jié)果還使得的創(chuàng)實(shí)力雄厚的創(chuàng)投機(jī)構(gòu)不屑與政府引導(dǎo)基金合作，而爭(zhēng)相爭(zhēng)取引導(dǎo)基金資助的創(chuàng)投機(jī)構(gòu)反而投資能力不強(qiáng)，長(zhǎng)此以往，引導(dǎo)基金資金難免出現(xiàn)閑置現(xiàn)象，資金利用效率低下。二是，基金運(yùn)作缺乏整合，各級(jí)政府設(shè)立的基金投向或重復(fù)或近似，基金的協(xié)同創(chuàng)新功能有待發(fā)揮，導(dǎo)致財(cái)政資金的配置效率依然低下。三是，政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金面對(duì)安全性與逐利性的博弈，對(duì)于資金盈利要求不高，但是特別重視財(cái)政資金的安全性，因此對(duì)于投資失敗的容忍度不高，沒有完全的把握將資金成功投向高風(fēng)險(xiǎn)的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域。

三、對(duì)策建議

政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金是財(cái)政資金支持創(chuàng)投領(lǐng)域發(fā)展的新舉措，創(chuàng)新不是一蹴而就的，當(dāng)前面臨的問題也并不能否定引導(dǎo)基金強(qiáng)大的引導(dǎo)資本投資功能。面臨一邊是企業(yè)巨大的融資缺口、一邊是引導(dǎo)基金嚴(yán)重結(jié)存現(xiàn)象。應(yīng)該以整合政府引導(dǎo)基金結(jié)存資金為契機(jī)，從提高財(cái)政資金使用效率出發(fā)，剖析當(dāng)前影響政府引導(dǎo)基金投資效率的因素，為引導(dǎo)基金作用的有效發(fā)揮提供政策建議。

（一）統(tǒng)一規(guī)劃

為更有效的利用財(cái)政資金，更充分的發(fā)揮政府引導(dǎo)基金的功能，各級(jí)政府首先應(yīng)該在基金設(shè)立時(shí)注重統(tǒng)籌規(guī)劃，避免重復(fù)設(shè)立，數(shù)量不在多，要能夠形成合力，發(fā)揮像以色列YOZMA基金的帶動(dòng)作用。在現(xiàn)階段基金數(shù)量暴增的情況下，各省級(jí)層面政府應(yīng)該成立相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)，整合已設(shè)立基金，同一地區(qū)要考慮不同基金之間的互補(bǔ)性，避免基金之間的競(jìng)爭(zhēng)帶來的資源浪費(fèi)；同時(shí)應(yīng)該考慮推動(dòng)聯(lián)合創(chuàng)新，比如蒙古自治區(qū)新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金設(shè)立規(guī)模5億元，作為母基金由自治區(qū)政府發(fā)起設(shè)立，自治區(qū)下轄各盟市可根據(jù)實(shí)際需要設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資基金和天使投資基金，并可申請(qǐng)?jiān)撃富鹳Y助，內(nèi)蒙古自治區(qū)新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可參股支持。支持新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、服務(wù)業(yè)發(fā)展基金、科技協(xié)同創(chuàng)新基金等協(xié)同聯(lián)動(dòng)，形成促進(jìn)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新合力。

（二）提供項(xiàng)目資源服務(wù)

為積極盤活現(xiàn)有結(jié)存基金資金，需要更多的優(yōu)質(zhì)的有潛力的可投資項(xiàng)目，為此政府相關(guān)部門、子基金、項(xiàng)目企業(yè)等各引導(dǎo)基金參與主體應(yīng)該加強(qiáng)緊密聯(lián)系，建立項(xiàng)目資源集成平臺(tái)。可以借鑒深圳市創(chuàng)投辦對(duì)參股子基金開展的增值服務(wù)，與南方創(chuàng)投網(wǎng)簽訂協(xié)議向各參股子基金提供項(xiàng)目資源等服務(wù)。有一定項(xiàng)目資源做保證，能夠有效減少引導(dǎo)基金預(yù)算資金沉淀現(xiàn)象。

（三）健全激勵(lì)投資與寬容失敗兼顧機(jī)制

一方面，減少以至消除“擇地不擇優(yōu)”現(xiàn)象，充分尊重市場(chǎng)化選擇，這樣才能擴(kuò)大創(chuàng)業(yè)投資基金規(guī)模，激發(fā)社會(huì)資本參與投資的積極性，提高政府財(cái)政資金的使用效率；另一方面，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)性高而項(xiàng)目?jī)?yōu)良的投資決策，不以盈利與否論英雄，允許失敗的可能性，可以從投資的外溢性、市場(chǎng)反應(yīng)等多角度評(píng)判一個(gè)投資決策。

注釋

{1}劉健鈞.境外創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運(yùn)作模式與啟示.中國(guó)科技投資.2006（10）：45。

{2}資料來源：http：//www.audit.gov.cn/n5/n26/c84918/content.html。

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作者簡(jiǎn)介：劉暢（1991-），女，漢族，天津商業(yè)大學(xué)寶德學(xué)院，研究方向：創(chuàng)業(yè)投資。endprint