張鵬, 尤洋,邱立莉,李石,敬紅

(中國環(huán)境監(jiān)測總站，北京 100012)

·監(jiān)管新論·

建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收現(xiàn)狀及建議

張鵬, 尤洋*,邱立莉,李石,敬紅

(中國環(huán)境監(jiān)測總站，北京 100012)

簡述了當(dāng)前建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收的現(xiàn)狀，指出竣工環(huán)境保護驗收存在權(quán)責(zé)不明、事中監(jiān)管缺失、事后監(jiān)管落地難、監(jiān)測數(shù)據(jù)“失真”等問題，提出應(yīng)落實建設(shè)單位的主體責(zé)任，規(guī)范建設(shè)項目竣工環(huán)境保護企業(yè)自行驗收，加強事中、事后監(jiān)管，整合建設(shè)單位監(jiān)測數(shù)據(jù)，使驗收監(jiān)測數(shù)據(jù)發(fā)揮實效。

環(huán)境保護；建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收；監(jiān)督管理

Abstract： This study discussed the status of environmental protection in constructional project for check and accept of completed construction project.It points out that some problems exist in check and accept of completed construction project such as the ambiguity of power and duties, the lack of effective supervision and data distortion, the difficulties inpost- mortem supervision and soon.Combined with the new situation, comments and constructive suggestions are list out for future.

Keywords： Environmental protection；Check and accept of completed construction project; Supervision and management

1 建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收現(xiàn)狀

建設(shè)項目“三同時”制度為我國環(huán)境管理八項制度之一，建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收(以下簡稱“驗收”)行政許可作為“三同時”制度實施的有效監(jiān)管手段，符合我國基本國情，在過去的20余年間發(fā)揮了重要作用[1-2]。為落實國務(wù)院簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)的重要部署，《建設(shè)項目管理條例》(修正案)擬取消驗收行政許可，行政許可取消后驗收工作的改革成為了關(guān)注的重點[3]。

行政許可的取消并不意味著驗收工作的取消，而是通過變更責(zé)任主體的方式理順機制，逐步實施建設(shè)項目竣工環(huán)境保護企業(yè)自行驗收，更好地發(fā)揮驗收的積極作用。環(huán)保驗收是環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度及總量控制的重要抓手，過去一段時間由于建設(shè)項目事中、事后監(jiān)管不到位，環(huán)保驗收作為建設(shè)項目環(huán)境準(zhǔn)入的最后一道關(guān)口，肩負著考核建設(shè)項目是否能夠長期穩(wěn)定達標(biāo)的任務(wù)，面臨很大的挑戰(zhàn)[4]。實施建設(shè)項目竣工環(huán)境保護企業(yè)自行驗收是圍繞放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，貫徹《“十三五”環(huán)境影響評價改革實施方案》的重要抓手；是理順環(huán)境保護體制機制、探索環(huán)境保護新道路的現(xiàn)實需要；有利于發(fā)揮政府的指導(dǎo)作用，引導(dǎo)和約束建設(shè)單位更好地落實“三同時”制度及環(huán)境影響評價制度要求；有利于更好地發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，提升企業(yè)環(huán)境保護管理水平，推動企業(yè)實現(xiàn)綠色升級；是落實以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，加強生態(tài)環(huán)境治理的重要保障[5]。

2 竣工環(huán)境保護驗收存在的問題

2.1 權(quán)責(zé)不明

《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》(國務(wù)院令253號)明確了驗收的主體是環(huán)境行政主管部門(以下簡稱“管理部門”)?！蛾P(guān)于建設(shè)項目環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收監(jiān)測管理有關(guān)問題的通知》(環(huán)發(fā)〔2000〕38號文)確立了驗收監(jiān)測工作由建設(shè)單位委托負責(zé)驗收的管理部門所屬的監(jiān)測站開展。《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》(國家環(huán)境保護總局令第13號)對驗收工作進行了細化，將建設(shè)項目分為工業(yè)類和生態(tài)類，工業(yè)類項目要提交驗收監(jiān)測報告，生態(tài)類項目要提交驗收調(diào)查報告，驗收調(diào)查工作可委托有資質(zhì)的監(jiān)測站或有資質(zhì)的環(huán)境影響評價機構(gòu)(不能是該項目的環(huán)境影響評價單位)開展[6]。

相關(guān)法律和管理要求雖然明確了管理部門是驗收的主體，但是作為驗收依據(jù)的驗收監(jiān)測工作卻是由建設(shè)單位進行委托的市場行為[7]。當(dāng)時政策的出臺，主要是受到財政保障不足、監(jiān)測市場不成熟、建設(shè)單位環(huán)保意識薄弱等多種因素的限制，結(jié)果導(dǎo)致驗收的定位不明確。由于體制機制不順，開展驗收監(jiān)測工作的監(jiān)測站面臨很大挑戰(zhàn)：一方面作為事業(yè)單位要對管理部門負責(zé)，要站在污染治理、質(zhì)量改善、公眾健康的大局去考慮；另一方面作為受委托方，要為建設(shè)單位服務(wù)，指導(dǎo)建設(shè)單位做好相應(yīng)工作通過驗收。兩種身份的矛盾導(dǎo)致開展驗收工作的困難，從管理部門的角度考慮，監(jiān)測因子和頻次越多越好，環(huán)境管理檢查的內(nèi)容越細越好，從建設(shè)單位角度考慮，則截然相反。一些環(huán)保意識淡薄的建設(shè)單位甚至以純粹的市場行為要求監(jiān)測單位，如不通過驗收就不予支付全額驗收監(jiān)測經(jīng)費等。

2.2 事中監(jiān)管缺失

由環(huán)境保護部負責(zé)審批的項目，從項目通過審批到項目投產(chǎn)的周期通常在3～5年，甚至更長(表1)。在項目建設(shè)過程中，生產(chǎn)工藝、環(huán)境管理要求以及污染防治技術(shù)都有可能發(fā)生變化，應(yīng)該通過事中監(jiān)管來動態(tài)管理建設(shè)項目。根據(jù)《建設(shè)項目“三同時”監(jiān)督檢查和環(huán)保驗收管理規(guī)程(試行)》(環(huán)發(fā)〔2009〕150號文)，環(huán)境保護督查中心和地方各級環(huán)境保護行政主管部門應(yīng)跟蹤建設(shè)項目進展信息，并編寫監(jiān)督檢查報告。

但是該項制度的落實尚不到位，一旦錯過了源頭參與的機會，在驗收階段解決問題的成本和難度均顯著增高。如廣西某銅冶煉項目，環(huán)評及批復(fù)中要求傾動爐和陽極爐煙氣經(jīng)布袋除塵器除塵后送脫硫系統(tǒng)，在驗收階段發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位實際用洗滌塔替代布袋除塵器，建設(shè)單位隨后向環(huán)境保護部提出變更申請，未獲得批準(zhǔn)，建設(shè)單位不得不在有限的空間之內(nèi)，勉強設(shè)計了一個小型的布袋除塵器，施工難度大且影響美觀，處理效果也受到了一定程度的影響。

表1 部分項目建設(shè)周期情況

2.3 事后監(jiān)管落實難

由于事后監(jiān)管不到位，處罰力度不夠，驗收監(jiān)測結(jié)果被用來考核建設(shè)單位是否能夠長期穩(wěn)定達標(biāo)排放。但驗收并不能“包治百病”，如某項目在驗收階段符合環(huán)境管理要求，但在運營期建設(shè)單位為了節(jié)約成本，關(guān)閉了廢水處理設(shè)施，對周邊居民造成了不利影響。

同時由于監(jiān)測數(shù)據(jù)并沒有和排污收費等其他制度銜接，未對建設(shè)單位形成約束，所以建設(shè)單位為了順利通過驗收，采用調(diào)節(jié)生產(chǎn)工況等手段限制污染物的產(chǎn)生，采用加大環(huán)保藥劑的方法短時間提升環(huán)保設(shè)施的處理效果。

如驗收某電廠項目時，發(fā)現(xiàn)脫硫廢氣出口SO2數(shù)據(jù)出現(xiàn)異常低值，最后通過脫硫廢水進口pH值異常，判斷出建設(shè)單位采取了非常規(guī)手段，采用石灰石-石膏法的脫硫廢水進口的pH值應(yīng)該在5～6之間，呈弱酸性，而該項目脫硫廢水進口pH值為8.2～8.4，因此推斷出建設(shè)單位為了增加SO2的處理效果，在脫硫藥劑中混入了強堿。監(jiān)測數(shù)據(jù)的“失真”導(dǎo)致了驗收監(jiān)測數(shù)據(jù)使用的局限性，無論是對建設(shè)單位還是監(jiān)測單位，投入和產(chǎn)出明顯不成正比，是一種數(shù)據(jù)浪費。

3 建議

3.1 落實建設(shè)單位的主體責(zé)任

(1) 亟需出臺相應(yīng)的管理文件，規(guī)范建設(shè)單位的自行驗收行為。隨著環(huán)境影響評價的改革，《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收管理辦法》( 總局令第13號)、《關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境保護設(shè)施竣工驗收監(jiān)測管理的有關(guān)問題的通知》(環(huán)發(fā)〔2000〕38 號 )等管理文件及技術(shù)文件均已廢止，僅剩的《建設(shè)項目“三同時”監(jiān)督檢查和環(huán)保驗收管理規(guī)程(試行)》(環(huán)發(fā)〔2009〕150號)也難以適應(yīng)新的管理要求。目前《建設(shè)項目管理條例》(修正案)已經(jīng)上報國務(wù)院法制辦。建議條例修正完成后，盡快出臺建設(shè)項目竣工環(huán)境保護企業(yè)自行驗收指導(dǎo)意見等相應(yīng)的管理文件，指導(dǎo)建設(shè)單位科學(xué)、規(guī)范地開展建設(shè)項目竣工環(huán)境保護企業(yè)自行驗收，充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用和市場在資源配置中的決定性作用，確保建設(shè)單位及受委托的社會第三方機構(gòu)規(guī)范驗收工作，提高企業(yè)自行驗收的實施效能。

(2) 完善現(xiàn)有建設(shè)項目環(huán)保驗收技術(shù)規(guī)范，建立科學(xué)、系統(tǒng)、完備的技術(shù)體系。通過20余年的不斷實踐，驗收監(jiān)測已形成一套規(guī)范的技術(shù)體系和管理體系。目前已經(jīng)發(fā)布實施了21項建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收技術(shù)規(guī)范，用于指導(dǎo)調(diào)查，以及指導(dǎo)監(jiān)測單位科學(xué)、規(guī)范地開展驗收工作，應(yīng)充分利用好現(xiàn)有的技術(shù)規(guī)范，根據(jù)實際需求進一步補充完善，并建立科學(xué)、系統(tǒng)、完備的規(guī)章制度，嚴格約束建設(shè)單位自行驗收行為。

3.2 加強事中、事后監(jiān)管

(1) 實踐證明，僅通過驗收來實現(xiàn)對企業(yè)全生命周期的環(huán)保監(jiān)管是行不通的，應(yīng)該采用多環(huán)節(jié)、多手段的發(fā)展模式。下一步應(yīng)積極探索驗收與“三同時”制度、排污許可制度的銜接與聯(lián)動，明確“三同時”制度、環(huán)境影響評價制度、排污許可制度三者之間的管理邊界，加強頂層設(shè)計，使各項制度形成一個有機整體，對建設(shè)項目全生命周期進行有效監(jiān)管。

(2) 環(huán)境保護部門的工作人員編制嚴重受限，如何利用有限的人員，實現(xiàn)對全國規(guī)模固定污染源的監(jiān)管，現(xiàn)階段切實可行的辦法是發(fā)揮社會的力量。首先應(yīng)加強信息公開，保障公眾對建設(shè)項目信息的知情權(quán)，利用大數(shù)據(jù)等多種科技手段，形成一個建設(shè)項目全生命周期信息大平臺，使公眾可以直觀地了解到建設(shè)項目的進展以及其對周邊環(huán)境的影響，讓每個人都成為環(huán)保監(jiān)督員。其次是注重宣傳，加強公眾的環(huán)境保護意識，讓公眾知道如何科學(xué)、理性地對建設(shè)項目開展監(jiān)督。最后是暢通社會監(jiān)督渠道，強化反饋機制，對公眾發(fā)現(xiàn)的問題及時解決。

3.3 整合建設(shè)單位監(jiān)測數(shù)據(jù)，使驗收監(jiān)測數(shù)據(jù)發(fā)揮實效

涉及固定污染源的數(shù)據(jù)目前主要有環(huán)境統(tǒng)計、驗收監(jiān)測、監(jiān)督性監(jiān)測數(shù)據(jù)等。建議借鑒車輛檢測的經(jīng)驗，驗收監(jiān)測應(yīng)類似于新車檢測，是一次全面的檢查，讓企業(yè)自身和公眾對于這個項目的環(huán)境影響有一個清楚的認識，同時也是對環(huán)評預(yù)測的補充和修正。監(jiān)督性監(jiān)測應(yīng)類似于年檢，是保證建設(shè)項目長期穩(wěn)定達標(biāo)的重要監(jiān)管手段。環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)是用數(shù)字反映并計量人類活動引起的環(huán)境變化和環(huán)境變化對人類影響的工作，分為實測法、物料衡算法、產(chǎn)排污系數(shù)法[8]，應(yīng)把驗收監(jiān)測數(shù)據(jù)及監(jiān)督性監(jiān)測數(shù)據(jù)作為重要的實測依據(jù)應(yīng)用于環(huán)境統(tǒng)計。處理好各數(shù)據(jù)的關(guān)系之后，如何讓這些數(shù)據(jù)之間具有可比性是另一個難題，建議加強工況的把控，做好監(jiān)測期間原輔料消耗量、中間產(chǎn)品及產(chǎn)品的產(chǎn)生量、各生產(chǎn)工段的工況負荷等情況的監(jiān)控和記錄，只有工況明確后，才能使監(jiān)測數(shù)據(jù)更有說服力[9]。

[1] 席俊清,韓向宇,敬紅,等.論建設(shè)項目“三同時”驗收監(jiān)測的性質(zhì)與作用[J].中國環(huán)境監(jiān)測,2003 (5):1-3.

[2] 蔣燕浚,陸龍娟.建設(shè)項目“三同時”驗收中的監(jiān)測管理[J].中國環(huán)境監(jiān)測,1992(1):40-43.

[3] 重慶市環(huán)境保護局建管處.改革“三同時”制度 推進生態(tài)文明建設(shè)[J].環(huán)境保護,2015(8):67-68.

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[5] 武攀峰，吳為，陳敏，等.建設(shè)項目竣工環(huán)保驗收環(huán)境風(fēng)險檢查中的問題及對策[J].環(huán)境監(jiān)控與預(yù)警，2010,2(2)：54-56.

[6] 國務(wù)院.建設(shè)項目管理條例[EB/OL].(1998-11-29)[2017-03-28].http://www.zhb.gov.cn/gzfw_13107/zcfg/fg/xzfg/201605/t20160522_343327.shtml.

[7] 胡志鋒.建設(shè)項目“三同時”驗收監(jiān)測中面臨的問題及探討[J].環(huán)境影響評價,2014(2):56-59.

[8] 董廣霞,陳默,傅德黔.我國環(huán)境統(tǒng)計存在的主要問題及對策[J].中國環(huán)境監(jiān)測,2009(5):70-73.

[9] 邊歸國.淺談環(huán)境風(fēng)險防范現(xiàn)場檢查與驗收[J].環(huán)境監(jiān)控與預(yù)警，2017,9(3)：62-66.

StatusandCountermeasuresofEnvironmentalProtectioninConstructionalProjectforCheckandAcceptofCompletedConstructionProject

ZHANG Peng, YOU Yang*,QIU Li- li,LI Shi,JING Hong

(ChinaNationalEnvironmentalMonitoringCenter，Beijing100012，China)

10.3969/j.issn.1674- 6732.2017.05.014

X830

C

1674-6732(2017)05-0062-03

2017-07-13

張鵬(1986—)，男，工程師，碩士，從事環(huán)境監(jiān)測工作。

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尤洋 E- mail:457717880@qq.com