●錢立群 馬善記

“八個必須”推動財政內(nèi)控建設(shè)
———以湖北省襄陽市為例

●錢立群 馬善記

財政部門內(nèi)部控制建設(shè)是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范的重要組成部分，是內(nèi)部控制要素與過程的統(tǒng)一。加強財政內(nèi)部控制工作，提高自身“免疫力”，是規(guī)范財政系統(tǒng)內(nèi)部管理的治本之策，對于提高財政系統(tǒng)管理水平、改進公共服務(wù)的質(zhì)量和效率、規(guī)范財經(jīng)秩序、建設(shè)服務(wù)型政府都具有重要意義。本文結(jié)合湖北省襄陽市財政局內(nèi)控工作實際，提出財政內(nèi)控建設(shè)必須做到“八個必須”，既是對實踐經(jīng)驗的總結(jié)，又提出了些許建設(shè)性意見。

財政 內(nèi)部控制 操作規(guī)程績效考核

財政部門內(nèi)部控制是財政部門將行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的基本原理與財政部門工作實際相結(jié)合，通過梳理業(yè)務(wù)流程，查找內(nèi)部管理中的薄弱環(huán)節(jié)和財政風(fēng)險點，制定、完善并有效實施一系列內(nèi)部管理制度、工作流程和控制方法，堅持“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”等制衡性原則，構(gòu)建對財政工作各個環(huán)節(jié)進行事前防范、事中控制、事后監(jiān)督和糾正的動態(tài)控制體系。從2016年初開始，湖北省襄陽市財政局就開始加強內(nèi)控建設(shè)，到2016年底已全面完成內(nèi)控制度的建立和實施工作，并取得明顯成效。根據(jù)上級財政部門對內(nèi)控工作的要求，結(jié)合襄陽市財政局的工作實際，筆者以為，財政內(nèi)控建設(shè)必須做到“八個必須”。

一、抓好財政內(nèi)控建設(shè)，必須提高認(rèn)識

要搞好財政內(nèi)控建設(shè)，必須首先提高思想認(rèn)識。財政內(nèi)部控制是一個復(fù)雜的、需要持續(xù)改進并自我完善的管理體系，需要對財政工作各個環(huán)節(jié)存在的法律風(fēng)險、政策制定風(fēng)險、預(yù)算編制和執(zhí)行風(fēng)險、公共關(guān)系風(fēng)險、機關(guān)運轉(zhuǎn)風(fēng)險、信息系統(tǒng)管理風(fēng)險、崗位利益沖突風(fēng)險進行識別、評估、分級、應(yīng)對、監(jiān)測和報告進行全過程的控制，需要財政部門內(nèi)部各個崗位加強溝通、相互協(xié)調(diào)與合作，形成整體聯(lián)動機制，才能保障內(nèi)控工作順利推進。

在當(dāng)前“新常態(tài)”的政治生態(tài)環(huán)境下，推行內(nèi)控制度是建設(shè)法治政府、推進國家治理現(xiàn)代化的客觀要求，是落實全面從嚴(yán)治黨、源頭治腐的重要抓手，是深化財稅體制改革、加強財政管理的重要保障，也是防范廉政風(fēng)險、強化對行政權(quán)力制約和監(jiān)督的重要舉措，還是落實新發(fā)展理念、推動財政管理方式創(chuàng)新的有效探索。而財政部門又是重要的宏觀經(jīng)濟管理部門，是重要的權(quán)力部門，與經(jīng)濟社會發(fā)展息息相關(guān)，與群眾的利益緊密相連，必須依法規(guī)范行使權(quán)力，絕不能任性用權(quán)?！按蜩F需要自身硬”，財政干部必須充分認(rèn)識到，加強內(nèi)部控制工作，提高自身“免疫力”，是規(guī)范財政系統(tǒng)內(nèi)部管理的治本之策，對于提高財政系統(tǒng)管理水平、改進公共服務(wù)的質(zhì)量和效率、規(guī)范財經(jīng)秩序、建設(shè)服務(wù)型政府都具有重要意義。只要思想認(rèn)識提高了，財政內(nèi)控建設(shè)就會變成一種自覺行動，進而從“要我內(nèi)控”轉(zhuǎn)化為“我要內(nèi)控”，從“受人監(jiān)督”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白晕曳婪丁保ぷ魍七M起來也就變得簡單多了。

二、抓好財政內(nèi)控建設(shè)，必須加強領(lǐng)導(dǎo)

財政內(nèi)控的實施無疑要靠單位全員參與，但關(guān)鍵還在于領(lǐng)導(dǎo)的決心和魄力。很難想象，一項領(lǐng)導(dǎo)不重視的工作，職工能夠自覺地把它搞好；沒有領(lǐng)導(dǎo)強力支持、強力推進的內(nèi)控建設(shè)，往往也會流于形式。襄陽市財政局局黨組書記、局長對財政內(nèi)控建設(shè)的重視程度是空前的，幾乎逢會必講，親自掛帥成立內(nèi)控建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和工作專班，即內(nèi)部控制委員會，下設(shè)內(nèi)部控制辦公室。市財政局密集印發(fā)了《襄陽市財政局內(nèi)部控制制度體系建設(shè)工作方案》、《襄陽市財政局內(nèi)部控制基本制度 （試行）》、《襄陽市財政局法律風(fēng)險等8個專項內(nèi)部控制辦法》、《襄陽市財政局各科 （室）、單位內(nèi)部控制管理人員名單》等6個文件。不僅如此，為了討論這些方案、制度、辦法，襄陽市財政局還專門開了5次黨組擴大會，集思廣益，聽取、采納各科室業(yè)務(wù)骨干的意見，使這些方案、制度、辦法更加完善。

三、抓好財政內(nèi)控建設(shè)，必須加強指導(dǎo)

財政部下發(fā)的《財政部關(guān)于加強財政內(nèi)部控制工作的若干意見》不失為各級財政部門做好內(nèi)控工作的“指南針”，雖有一定的規(guī)律可循，但財政內(nèi)控建設(shè)還是有很強的專業(yè)性和一定的復(fù)雜性，需要加強專業(yè)指導(dǎo)，細(xì)化工作內(nèi)容，增強工作的可操作性。一方面，財政部和省級財政部門要派出內(nèi)控專家，對地、市、州及以下的財政部門提供專業(yè)指導(dǎo)，開展專業(yè)培訓(xùn)，讓內(nèi)控制度更好的執(zhí)行到位；另一方面，各地、市、州及以下的財政部門也要培養(yǎng)出自己的內(nèi)控專家，提升一線職工的專業(yè)水準(zhǔn)，使制度落實更接地氣。

襄陽市財政局就很注重對內(nèi)控建設(shè)的專業(yè)指導(dǎo)，尤其注重培養(yǎng)自己的內(nèi)控專家，通過“請進來”與“走出去”相結(jié)合的辦法，普及全體干部的財政內(nèi)控知識，對財政監(jiān)督局、法規(guī)綜合科、預(yù)算科、國庫科、信息中心等單位和科（室）的相關(guān)骨干進行重點培養(yǎng)，使其成為財政內(nèi)控專家。2016年以來，襄陽市財政局先后分兩次選派直屬單位和科（室）負(fù)責(zé)人以及業(yè)務(wù)骨干，由局領(lǐng)導(dǎo)帶隊，到上海財經(jīng)大學(xué)集中學(xué)習(xí)，還多次邀請省財政廳、中南財經(jīng)政法大學(xué)等上級部門和高校的內(nèi)控專家給全局干部集中授課，為扎扎實實地開展工作奠定了良好的基礎(chǔ)，營造了“言必談內(nèi)控，行必思后果”的良好氛圍，“資金安全、干部安全”意識深入人心。

四、抓好財政內(nèi)控建設(shè)，必須因地制宜

各地的財政內(nèi)控建設(shè)當(dāng)然必須圍繞《財政部關(guān)于加強財政內(nèi)部控制工作的若干意見》而全面展開，但每個地方的具體情況千差萬別，不能照本宣科，照搬照抄，不能千篇一律，千人一面，而是要因地制宜。試想，如果每個地方的內(nèi)控制度、辦法都是一模一樣的，那還要各個地方動什么腦筋，財政部直接統(tǒng)一制定一個制度、辦法不就行了嗎？顯然不行，在遵循《財政部關(guān)于加強財政內(nèi)部控制工作的若干意見》這個大的框架下，還必須結(jié)合本地財政業(yè)務(wù)的特點，針對本單位工作中的薄弱環(huán)節(jié)，科學(xué)設(shè)計工作流程，將重點放在業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化和內(nèi)容的整合上，分級分類，分崗分權(quán)，將職責(zé)和任務(wù)細(xì)化到每個科室、每個職工身上，編織一張縱橫交錯的風(fēng)險防控安全網(wǎng)。比如，襄陽市財政局內(nèi)部控制制度構(gòu)成為1+8+N，劃分為三個層次，即：1個基本制度，8個專項內(nèi)部控制辦法和32個局內(nèi)各科（室）、單位內(nèi)部操作規(guī)程。其中8個專項內(nèi)部控制辦法規(guī)范的是跨科（室）、單位的業(yè)務(wù)活動，對應(yīng)的是一級流程；32個局內(nèi)各科 （室）、單位制定的本科（室）、單位內(nèi)部控制操作規(guī)程規(guī)范的是本科（室）、單位內(nèi)部的二級流程。而有些地方財政部門在 “8+1”模式的基礎(chǔ)上根據(jù)具體情況，結(jié)合實際，因地制宜，研究提出了“1+10”的內(nèi)控制度體系建設(shè)方案。

值得一提的是，襄陽市財政局從2012年開始對廉政風(fēng)險進行全面排查，查找風(fēng)險點322個，在全面分析、審視和優(yōu)化制度及流程的基礎(chǔ)上，對財政業(yè)務(wù)流程進行梳理、規(guī)范和再造，建立了“4+2”財政內(nèi)控機制（完整的財政資金指標(biāo)管理體系、嚴(yán)格的財政資金撥付程序、統(tǒng)一的非稅收入管理模式、規(guī)范的政府采購流程四大制度+預(yù)警防范的內(nèi)審制度和會計輪崗交流制度兩大保障措施），實現(xiàn)了“預(yù)算一個盤子、支出一個口子、收入一個籠子、創(chuàng)新政府采購”的監(jiān)管模式，加強內(nèi)控建設(shè)，防范廉政風(fēng)險，由市財政監(jiān)督局負(fù)責(zé)內(nèi)審檢查，由局紀(jì)委對落實內(nèi)審制度情況進行效能督辦，確保各項制度執(zhí)行不走樣。從2013年開始著力優(yōu)化財政內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，構(gòu)建“三系互動制衡”（預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、財政監(jiān)督）的工作機制，實行財政預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分立，相互制衡，把財政權(quán)力關(guān)進制度的籠子里。從2014年開始著力完善以黨委民主集中制為核心、財政大監(jiān)督體系建設(shè)為載體的內(nèi)控制度體系，開展了財經(jīng)紀(jì)律專項檢查，對局內(nèi)部財務(wù)收支實行集中統(tǒng)一管理，規(guī)范財務(wù)開支行為。幾年來堅持不懈的實踐探索，建立了權(quán)責(zé)清晰、職能明確、相互制約、運轉(zhuǎn)高效的管理機制，實現(xiàn)了授權(quán)與執(zhí)行分離、執(zhí)行與審查分離的約束制衡機制，積累了豐富的經(jīng)驗，這些都為現(xiàn)在的1+8+N的內(nèi)部控制制度的建立打下了堅實的基礎(chǔ)。

五、抓好財政內(nèi)控建設(shè)，必須上下聯(lián)動

財政內(nèi)控建設(shè)是一個復(fù)雜的管理體系，貫穿于決策、執(zhí)行、監(jiān)督、改進和反饋的全過程，貫穿財政各項業(yè)務(wù)流程和環(huán)節(jié)，覆蓋所有的單位和崗位，并由全體干部職工共同參與。因此，在內(nèi)控建設(shè)上必須上下聯(lián)動，整體推進，建立科學(xué)有效的運作機制和崗責(zé)體系。一方面，要積極關(guān)注和研究上級財政部門的內(nèi)控辦法，充分考慮其組織架構(gòu)、傳導(dǎo)機制、控制范圍、分工情況等內(nèi)容，了解其重點、難點與關(guān)鍵點，吃透制度的精神實質(zhì)，有的放矢，將制度執(zhí)行落實到位，達到預(yù)期的效果；另一方面，要結(jié)合自身特點，補充和完善相關(guān)制度和操作規(guī)程，制定科學(xué)務(wù)實的人事政策和激勵約束機制，界定財政內(nèi)部管理機構(gòu)和崗位責(zé)任說明書，明確分工合作事項，將工作職責(zé)、工作目標(biāo)、工作質(zhì)量和績效考評與年終干部考核結(jié)合起來，為建立程序嚴(yán)密、配套完備的考核機制打下堅實基礎(chǔ)，提高內(nèi)控制度的執(zhí)行力。

在上下聯(lián)動方面，襄陽市財政局做出了卓有成效的嘗試，采取了“兩下一上”的指導(dǎo)和控管方式，由市財政局內(nèi)控辦統(tǒng)一細(xì)化分工與合作事項，組織各縣（市）區(qū)財政部門制定內(nèi)設(shè)機構(gòu)內(nèi)控操作規(guī)程。具體流程是：市財政局內(nèi)控辦將內(nèi)設(shè)科室的內(nèi)控操作規(guī)程框架下發(fā)給市屬各科室、各縣（市）區(qū)財政部門參考；市局各科室、各縣（市）區(qū)財政部門內(nèi)控辦組織相應(yīng)業(yè)務(wù)骨干力量，結(jié)合自身職能、實際工作對承擔(dān)的科室操作規(guī)程進行修改、補充完善后上報市財政局內(nèi)控辦；市財政局內(nèi)控辦組織專門力量對市屬各科室、各縣（市）區(qū)財政部門上報的內(nèi)控操作規(guī)程進行審核把關(guān)后再統(tǒng)一下發(fā)基本模板，各縣（市）區(qū)財政部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)再結(jié)合自身實際對基本模板進行完善補充，這樣一來，各單位的內(nèi)控操作規(guī)程就最終形成了。在執(zhí)行中嚴(yán)格按流程操作，有序、快捷運作，有效控制風(fēng)險的發(fā)生。

六、抓好財政內(nèi)控建設(shè)，必須全員參與

財政內(nèi)控建設(shè)不止是領(lǐng)導(dǎo)的事，也不僅僅是財政監(jiān)督人員的事，而是所有財政干部的事，必須全員參與、全程控制、全面覆蓋、全部關(guān)聯(lián)。要樹立“大內(nèi)控”、“大監(jiān)督”觀念，人人都是監(jiān)督員，個個都是內(nèi)控對象。在財政內(nèi)控建設(shè)中，財政監(jiān)督部門及其工作人員無疑要充當(dāng)“主力軍”的角色，但其他財政干部也不能袖手旁觀，要積極參與其中。襄陽市財政局在內(nèi)控建設(shè)中注重發(fā)揮每個人的作用，不僅要求全員參與，而且把崗位責(zé)任、懲戒機制落實到每個人的頭上，真正讓每個人都動起來，讓每個業(yè)務(wù)人員的能力都能夠滿足內(nèi)控管理的要求。主要表現(xiàn)在三個方面：一是全員查找風(fēng)險點。市財政局曾專門集中了半年的時間，堅持全員參與、自下而上、集體研究、科學(xué)決策，對整個權(quán)力運行環(huán)節(jié)進行全面的搜索，對廉政風(fēng)險進行全面排查，共查找了322個風(fēng)險點，列入管控重點。二是把工作職責(zé)和工作目標(biāo)量化到每一個崗位。市財政局對每一個崗位職責(zé)都進行界定、明晰和細(xì)化，到崗位到人員，進一步完善明責(zé)、確責(zé)、考責(zé)、問責(zé)“四位一體”的績效考評責(zé)任體系，使風(fēng)險防控責(zé)任具體化、可量化、可考核，確保風(fēng)險防控直達神經(jīng)末梢，真正做到縱向到底、橫向到邊，網(wǎng)絡(luò)覆蓋。三是考評到人。市財政局積極探索建立“三級考核評估機制”（個人自評、群眾測評、組織考評），重點考核評估各科室、單位內(nèi)控工作開展情況，并將檢查結(jié)果作為年終單位績效考核的重要依據(jù)，不積極抓內(nèi)控建設(shè)，一旦發(fā)生違紀(jì)違法的事件，堅決按照黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制和內(nèi)控建設(shè)的有關(guān)規(guī)定，實行“一崗雙責(zé)”，問責(zé)當(dāng)事人，追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

七、抓好財政內(nèi)控建設(shè)，必須穩(wěn)步推進

財政內(nèi)控建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，工作量大，涉及面廣，牽一發(fā)而動全身，不能急于求成，也不可能一蹴而就，急不得，急也沒有用。那種所謂的“速勝論”，那種指望“一口吃個胖子”的想法和做法，不僅是幼稚可笑的，而且也是有害的，必須堅決摒棄。羅馬不是一天建成的，財政內(nèi)控建設(shè)也需要穩(wěn)步推進，久久為功。各級財政部門主要領(lǐng)導(dǎo)要做到主動部署、積極推動、堅持督辦，內(nèi)控辦要認(rèn)真履職，敢于擔(dān)當(dāng)，抓好日常內(nèi)控工作的組織與實施，各單位和內(nèi)設(shè)機構(gòu)要具體抓好內(nèi)控工作的落實。要通過建立分工明確、責(zé)任清晰、齊抓共管的內(nèi)部控制組織領(lǐng)導(dǎo)體系和管理框架，層層傳導(dǎo)壓力，層層抓好落實，整體推進財政內(nèi)控制度建設(shè)。襄陽市財政局在內(nèi)控建設(shè)中結(jié)合實際，根據(jù)控制環(huán)境的變化，不斷修改完善內(nèi)控制度，不斷充實完善內(nèi)控制度體系，增加新內(nèi)容，前后差不多花了整整一年的時間。

八、抓好財政內(nèi)控建設(shè)，必須注重實效

“世不患無法，而患無必行之法”。這就要求在財政內(nèi)控建設(shè)中，既要注重可操作性，又要注重實效。抓財政內(nèi)控建設(shè)不是扎花架子圖好看，不是為了應(yīng)付上級檢查，不是把內(nèi)控制度、辦法裝訂成冊就萬事大吉了，而是要落到實處，切切實實地改進工作方式，改變我們每位職工的思維方式，最終起到增強財政干部風(fēng)險意識和責(zé)任意識的作用，明確內(nèi)控管理機構(gòu)責(zé)任，加強防范，確保財政干部和財政資金“雙安全”。

襄陽市財政局在內(nèi)控建設(shè)中注重內(nèi)控結(jié)果運用，將內(nèi)控制度的執(zhí)行情況納入考核指標(biāo)體系，建立了“日記錄、周小結(jié)、月總結(jié)、季考核、年評價”標(biāo)準(zhǔn)化績效管理系統(tǒng)，同時將內(nèi)控制度和操作規(guī)程以及控制措施等融入到財政信息一體化系統(tǒng)中，各種信息一目了然，且有據(jù)可查，從傳統(tǒng)的強調(diào)結(jié)果導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)過程控制和結(jié)果運用，從而真正實現(xiàn)財政部門風(fēng)險防控的程序化和常態(tài)化，有效防范了重大風(fēng)險事件的發(fā)生。

2016年，襄陽市財政局在內(nèi)控建設(shè)中對3個直屬單位開展了內(nèi)控、廉政巡查，對發(fā)現(xiàn)的問題嚴(yán)肅問責(zé)，協(xié)助有關(guān)部門調(diào)查信訪件4件，誡勉談話1人，約談3人，函詢2個單位，抓早抓小，有效地預(yù)防和制止腐敗現(xiàn)象發(fā)生，確保了財政資金安全運行?！?/p>

（作者單位：湖北省襄陽市財政局）

[1]刁潔.完善財政管理內(nèi)部控制建設(shè)工作的思考——以遼寧省為例[J].財政監(jiān)督，2017，（03）.

[2]茆曉穎，孫文基.我國財政內(nèi)部控制問題研究[J].財政研究，2010，（02）.

[3]唐大鵬，任少波.財政監(jiān)督導(dǎo)向下財政管理內(nèi)部控制體系構(gòu)建[J].財政監(jiān)督，2016，（03）.

（本欄目責(zé)任編輯：范紅玉）