官員犯錯(cuò)的“容忍尺度”觀察

錢昊平　張?chǎng)螘?/p>

近幾年，越來越多的地方開始容忍官員犯“一定的錯(cuò)誤”。

例如，江蘇省提出，各級(jí)干部今后在解決歷史遺留問題時(shí)，只要是主動(dòng)擔(dān)責(zé)、積極作為，如果出現(xiàn)一定失誤和錯(cuò)誤，將能被容錯(cuò)免責(zé)。這讓江蘇的公務(wù)員吃了一顆“定心丸”。

根據(jù)2017年6月江蘇省委制定的《關(guān)于建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制 激勵(lì)干部改革創(chuàng)新?lián)?dāng)作為的實(shí)施意見（試行）》，共有八種情形可以被免責(zé)，包括在處置突發(fā)事件中臨機(jī)決斷、落實(shí)管黨治黨主體責(zé)任時(shí)出現(xiàn)失誤等。

江蘇的做法是中央精神在地方的又一次落地生根。黨的十八大之后，中央多次強(qiáng)調(diào)“容錯(cuò)”，2016年國務(wù)院的政府工作報(bào)告中也提出“健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，給干事者鼓勁，為擔(dān)當(dāng)者撐腰”。今年7月19日召開的中央深改組第三十七次會(huì)議再次指出，建立健全改革容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。

據(jù)《南方周末》記者不完全統(tǒng)計(jì)，2015年以來，已有河北、浙江、四川、云南、上海、山東等十多個(gè)省份探索建立干部容錯(cuò)機(jī)制，一些干部因此而“躲”過了本來要受到的處分。

在探索容錯(cuò)糾錯(cuò)的實(shí)踐中，浙江走在前列。2014年，溫州在省內(nèi)率先制定容錯(cuò)機(jī)制后，浙江省委于2015年出臺(tái)了《關(guān)于激勵(lì)干部干事創(chuàng)業(yè)治理為官不為若干意見》。此后，杭州、金華、臺(tái)州、紹興等市也制定了相應(yīng)的制度。

寧波市下轄的象山縣自2015年推出容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制后，已有十多名鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和縣直部門的主要負(fù)責(zé)人被免予問責(zé)。現(xiàn)任象山縣丹西街道辦事處黨工委書記的史欣榮就是一個(gè)“幸運(yùn)兒”——本來對(duì)他的問責(zé)程序已經(jīng)啟動(dòng)，最后他不僅沒有被問責(zé)，還順利地被提拔了。

史欣榮的“麻煩”與浙江省在2013年啟動(dòng)的“三改一拆”工作有關(guān)?！叭囊徊稹?，是指在全省開展舊住宅區(qū)、舊廠區(qū)、城中村改造和拆除違法建筑，計(jì)劃用三年時(shí)間完成，2015年是最后一年。為保證進(jìn)度，象山縣一開始就宣告，將對(duì)“三改一拆”工作進(jìn)度遲緩、排名靠后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道負(fù)責(zé)人啟動(dòng)問責(zé)調(diào)查。

2015年1月到9月，由于丹西街道的進(jìn)度排名位于全縣末兩位，縣紀(jì)委啟動(dòng)了對(duì)時(shí)任街道辦主任史欣榮的調(diào)查。被談過話的史欣榮當(dāng)時(shí)覺得委屈，因?yàn)榈の鹘值啦粌H有“三改一拆”任務(wù)，還要承擔(dān)19個(gè)縣重點(diǎn)工程，任務(wù)較重，為避免“多線作戰(zhàn)”，史欣榮對(duì)推進(jìn)方案做出了調(diào)整——上半年集中精力做拆違對(duì)象的思想動(dòng)員工作，下半年再“集中戰(zhàn)斗”，從而導(dǎo)致上半年的進(jìn)度顯得緩慢。

忐忑幾天后，縣紀(jì)委的一個(gè)免責(zé)電話讓史欣榮頓時(shí)感到釋然。象山縣紀(jì)委負(fù)責(zé)人接受媒體采訪時(shí)曾表示，史欣榮所供職的丹西街道拆違量較大，工作難度也較大，必須考慮到社會(huì)穩(wěn)定，還要兼顧縣里其他重點(diǎn)工程的推進(jìn)，進(jìn)度落后不是由于領(lǐng)導(dǎo)主觀上工作推諉或工作安排失當(dāng)造成的。根據(jù)象山縣的免責(zé)規(guī)定，最終對(duì)史欣榮做出了不問責(zé)的決定。

2015年10月，丹西街道完成了全部拆違任務(wù)，史欣榮本人也被評(píng)為寧波市2015年“三改一拆”工作先進(jìn)個(gè)人，并在2016年升任街道黨工委書記。

史欣榮最終能被免責(zé)的一個(gè)重要原因是“沒有主觀故意”，算上這條，象山縣的免責(zé)條款共有五條，此外還包括“為了改革而大膽探索、先行先試過程中出現(xiàn)失誤或者錯(cuò)誤行動(dòng)”等情形。

在象山縣出臺(tái)容錯(cuò)機(jī)制之前，該縣已經(jīng)出臺(tái)了機(jī)關(guān)工作人員問責(zé)辦法，“免責(zé)與問責(zé)并舉”是大多數(shù)已出臺(tái)容錯(cuò)機(jī)制地區(qū)的通行做法。與象山縣同屬寧波市的奉化、江北、海曙等區(qū)，在出臺(tái)容錯(cuò)機(jī)制之前已經(jīng)對(duì)干部“能上能下”進(jìn)行了一定的探索，并制定了相應(yīng)的問責(zé)制度。

寧波市奉化區(qū)委組織部相關(guān)人員告訴《南方周末》記者，該區(qū)從2012年開始推行“干部能上能下”，到2016年已有20名不適宜擔(dān)任現(xiàn)職的干部被調(diào)整，其中包括5名市管干部?！盀榱梭w現(xiàn)有獎(jiǎng)有罰，我們又出臺(tái)了容錯(cuò)機(jī)制?！痹撊耸空f，這與推行“干部能上能下”是相呼應(yīng)的。

在省一級(jí)，容錯(cuò)機(jī)制大多也與問責(zé)處理機(jī)制并存。江西、廣東、內(nèi)蒙古等地都是分別出臺(tái)了兩個(gè)文件；北京則是在“市委實(shí)施《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》辦法”中直接列出了“容錯(cuò)機(jī)制”條款；山西在2016年實(shí)行“三項(xiàng)機(jī)制”并舉，先后建立了鼓勵(lì)激勵(lì)機(jī)制、容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制、能上能下機(jī)制，容錯(cuò)糾錯(cuò)干部156人，同時(shí)也以“能下”方式調(diào)整干部489人。

各地的“容錯(cuò)”工作一般都由紀(jì)委和組織部負(fù)責(zé)執(zhí)行，但各地下發(fā)這一文件的機(jī)構(gòu)并不一致，江蘇、浙江、山西、陜西都是以省委辦公廳的名義印發(fā)，內(nèi)蒙古、四川是由黨委、政府辦公廳聯(lián)合印發(fā)，江西則由省紀(jì)委和省委組織部聯(lián)合印發(fā)。

“不在于文件是由哪個(gè)部門發(fā)出的?！敝醒肷鐣?huì)主義學(xué)院政治學(xué)教研室主任王占陽說，關(guān)鍵是有了上面的精神之后，下面的干部是不是就真的敢放手去干事。

王占陽說，干部的畏難情緒不克服，即便上面說容錯(cuò)了，下邊也不敢動(dòng)。而據(jù)《瞭望》周刊報(bào)道，山西省委組織部2015年上半年在全省11個(gè)地市進(jìn)行了一次干部狀態(tài)調(diào)研，樣本近兩萬人。結(jié)果顯示，呂梁市有60.2%的干部表示“不敢作為，內(nèi)心沒有安全感”；而在太原、長(zhǎng)治等地，有這種心態(tài)的干部都超過50%。山西11個(gè)市地都有一定比例的干部希望建立容錯(cuò)機(jī)制。

此后，山西省長(zhǎng)治市委常委、組織部部長(zhǎng)郭康峰在接受《人民日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)就表示，不能正確處理、對(duì)待改革中的失誤，會(huì)影響干部干事創(chuàng)業(yè)、改革創(chuàng)新的熱情，或?qū)е赂刹肯垢?、蠻干等亂作為。

在各級(jí)干部中，基層干部對(duì)容錯(cuò)的期待顯得更為迫切。寧波市江北區(qū)委組織部相關(guān)負(fù)責(zé)人向《南方周末》記者表示，建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，是當(dāng)前干部工作中急需破解的重點(diǎn)難點(diǎn)問題。

以江北區(qū)為例，該區(qū)啟動(dòng)了“為官不為”整治行動(dòng)，但在實(shí)踐中，一些干部“不能為”也有一些客觀原因，首先是權(quán)責(zé)不對(duì)稱。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政權(quán)，是黨委、政府工作落實(shí)的“最后一公里”，但他們?nèi)鄙儋Y金和執(zhí)法、審批的權(quán)限及資源，導(dǎo)致不少重要工作“不能為”。例如在推進(jìn)“兩路兩側(cè)”環(huán)境整改工作時(shí)，鐵路部門有時(shí)就不配合，甚至基層人員主動(dòng)去幫他們清理都被拒絕。endprint

體制機(jī)制的不順暢，也經(jīng)常導(dǎo)致基層干部的“不能為”。寧波市江北區(qū)委組織部相關(guān)負(fù)責(zé)人舉例說，目前的工作體制是“塊抓條?！?，很多重點(diǎn)項(xiàng)目是卡在規(guī)劃、國土、環(huán)保等條線上，經(jīng)常將大量精力耗在與這些部門的工作協(xié)調(diào)上，因久拖不決，往往演變成歷史遺留問題。該負(fù)責(zé)人認(rèn)為，對(duì)于這類“不為”現(xiàn)象，如果干部已經(jīng)竭盡所能，就應(yīng)該有科學(xué)的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，以免誤傷干部的積極性。

基層有強(qiáng)烈呼聲，高層也意識(shí)到了給干部“松綁”的必要性。2016年1月28日，習(xí)近平總書記在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部研討班上講話時(shí)指出，要把嚴(yán)格管理干部和熱情關(guān)心干部結(jié)合起來，并提出了日后成為各地在制定容錯(cuò)機(jī)制時(shí)都遵循的“三個(gè)區(qū)分開來”。

“三個(gè)區(qū)分開來”，即要把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把上級(jí)尚無明確限制的探索性試驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來；把為推動(dòng)發(fā)展的無意過失，同為謀取私利的違紀(jì)違法行為區(qū)分開來。

從各地的容錯(cuò)免責(zé)辦法來看，在“三個(gè)區(qū)分開來”的總體框架下，具體做法大同小異，大多強(qiáng)調(diào)了不是明知故犯、經(jīng)過集體民主決策、法律法規(guī)沒有明令禁止、符合上級(jí)政策精神等具體容錯(cuò)標(biāo)準(zhǔn)。

此外，沒有獲取私利也是可以被容錯(cuò)免責(zé)的一個(gè)重要前提。浙江省紹興市鏡湖新區(qū)靈芝鎮(zhèn)黨委書記陳繼瑞就是一個(gè)因此被免責(zé)的干部。

靈芝鎮(zhèn)水產(chǎn)村有片叫上下官渡的水域，共1790畝，多年來被水產(chǎn)養(yǎng)殖戶們分散承包，雖然給當(dāng)?shù)貛砹私?jīng)濟(jì)效益，但也造成了環(huán)境污染。2015年，根據(jù)浙江省“五水共治”的要求，市里需要對(duì)水面進(jìn)行整治，恰巧當(dāng)年養(yǎng)殖戶們對(duì)水域的承包合同也將到期，于是，靈芝鎮(zhèn)決定先將這部分水面以市場(chǎng)價(jià)格流轉(zhuǎn)給鎮(zhèn)政府，再尋找承包者進(jìn)行生態(tài)養(yǎng)殖。

問題是，這么大面積的水域要流轉(zhuǎn)，必須經(jīng)過公開招投標(biāo)，但陳繼瑞擔(dān)心：如果公開招投標(biāo)，水域要是再次被分散的個(gè)體承包者中標(biāo)，可能增加整治的難度。最終鎮(zhèn)里決定，不公開招標(biāo)，而是先由水產(chǎn)村集體承包。陳繼瑞沒料到的是，一封指控他“私下將水域承包給村支部”的舉報(bào)信很快寄到了鏡湖新區(qū)所在的越城區(qū)紀(jì)委。

區(qū)紀(jì)委經(jīng)過調(diào)查后，確認(rèn)陳繼瑞是出于公心，沒有為個(gè)人、他人和單位謀取利益，最終沒對(duì)他做出實(shí)質(zhì)性處罰。據(jù)《浙江日?qǐng)?bào)》報(bào)道，對(duì)于這次免責(zé)，陳繼瑞本人并未提出申請(qǐng)。

而一般的容錯(cuò)免責(zé)流程都是由被問責(zé)干部提出申請(qǐng)，問責(zé)的實(shí)施機(jī)關(guān)，主要是紀(jì)委調(diào)查核實(shí)，并在規(guī)定時(shí)限內(nèi)拿出結(jié)論性意見。內(nèi)蒙古要求在30日之內(nèi)給出意見，湖南則規(guī)定在兩個(gè)月內(nèi)給出意見。對(duì)于一時(shí)難以有定論的情形，浙江各地都推出了“暫掛制”——可以暫緩做出決定，暫掛期間不予追究責(zé)任和進(jìn)行負(fù)面評(píng)價(jià)，暫掛時(shí)間不得超過六個(gè)月。浙江省臺(tái)州市還建立了澄清保護(hù)機(jī)制，對(duì)于可以免責(zé)的干部及時(shí)消除負(fù)面影響，并嚴(yán)肅查處誣告陷害等行為。

不過，各地的容錯(cuò)也是有“底線”的，并非所有領(lǐng)域出現(xiàn)錯(cuò)誤和過失都可以免責(zé)。湖南就規(guī)定了“重大安全責(zé)任事故除外”；浙江省杭州市也做出了同樣的規(guī)定，并嚴(yán)禁打著改革創(chuàng)新的旗號(hào)搞勞民傷財(cái)?shù)恼?jī)工程。

從近幾年的實(shí)施效果看，各地的容錯(cuò)機(jī)制確實(shí)保護(hù)了一些干部，不過，一些學(xué)者和地方官方也開始辯證地考慮問題：如果沒有更加健全的制度保證，擔(dān)心容錯(cuò)會(huì)背離初衷，甚至成為對(duì)個(gè)別人的“縱容”。

寧波市一位區(qū)委組織部負(fù)責(zé)人向《南方周末》記者提供的書面材料中就提出，實(shí)施容錯(cuò)要防止兩種錯(cuò)誤傾向，一是過度容錯(cuò)糾錯(cuò)。他認(rèn)為，容錯(cuò)糾錯(cuò)針對(duì)的是那些敢闖敢試的干部，而不是那些總想找借口庸政懶政的干部，所以，一定要對(duì)問責(zé)免責(zé)同等重視，不能放過任何一個(gè)為官不為的干部。

“此外，還要防止容錯(cuò)糾錯(cuò)不實(shí)?！边@位組織部負(fù)責(zé)人指出，一些地方雖然出臺(tái)了實(shí)施辦法，但在具體的執(zhí)行過程中，往往由少數(shù)部門或少數(shù)人說了算，甚至以一言堂代替認(rèn)定程序，導(dǎo)致干部群眾對(duì)認(rèn)定的過程心生疑慮，干部更加不敢干事?lián)?zé)。

目前各地決定容錯(cuò)免責(zé)的認(rèn)定機(jī)構(gòu)都是問責(zé)的實(shí)施機(jī)構(gòu)，也就是紀(jì)委。對(duì)此，這位組織部負(fù)責(zé)人建議，應(yīng)該由黨委來統(tǒng)籌，建立相應(yīng)的認(rèn)定機(jī)構(gòu)，可以探索在一個(gè)行政區(qū)域內(nèi)設(shè)立容錯(cuò)糾錯(cuò)委員會(huì)，作為非常設(shè)機(jī)構(gòu)，由包括紀(jì)檢、組織干部在內(nèi)的官員、法律人士、專業(yè)人士，以及利益關(guān)聯(lián)方代表和群眾代表共同組成。對(duì)一些有重大爭(zhēng)議的事項(xiàng)，充分聽取委員會(huì)意見，進(jìn)行初步裁決，再通過公示，征求各方意見，最后再做出裁決。

這一思路與國家行政學(xué)院教授汪玉凱的想法不謀而合。汪玉凱也認(rèn)為，容錯(cuò)機(jī)制的具體操作應(yīng)該引入多元評(píng)價(jià)機(jī)制，不僅有紀(jì)檢等問責(zé)機(jī)構(gòu)的認(rèn)定，還應(yīng)該有社會(huì)評(píng)價(jià)，讓公眾能參與容錯(cuò)免責(zé)的認(rèn)定，這樣才能保證認(rèn)定的公正性和科學(xué)性。

對(duì)于實(shí)際操作者來說，認(rèn)定一個(gè)干部是否應(yīng)該被免責(zé)，還有一個(gè)困惑：到底哪些錯(cuò)誤和失誤可以免責(zé)？雖然各地是“大同”，但畢竟存在“小異”，基層希望更高層能有統(tǒng)一的“清單”。寧波市江北區(qū)委組織部相關(guān)負(fù)責(zé)人就表示，希望由中央相關(guān)部門牽頭，出臺(tái)細(xì)化的容錯(cuò)免責(zé)清單，以便基層有章可循、有據(jù)可依?！斑@樣黨員干部才能從容比對(duì)自身行為，進(jìn)而大膽地闖、大膽地試?！?/p>

專家認(rèn)為，容錯(cuò)不是技術(shù)問題，而是一個(gè)基調(diào)問題，但目前更多的還是只做技術(shù)手段的改變，基調(diào)問題還需要改進(jìn)，努力營(yíng)造一個(gè)讓干部敢闖、敢干的大環(huán)境。從保護(hù)干部的角度出發(fā)，也應(yīng)該讓干部的各項(xiàng)公務(wù)活動(dòng)規(guī)范起來，“一切都依照規(guī)矩來，也就沒有什么錯(cuò)可犯了”。

（轉(zhuǎn)自《南方周末》）endprint