投資標準和投資行業(yè)甄選與確立：試論地方政府投融資機制改革

李濤

國務院辦公廳14日對外發(fā)布《地方政府性債務風險應急處置預案》，明確我國將把地方政府性債務風險事件劃分為四個等級，實行分級響應和應急處置，必要時依法實施地方政府財政重整計劃。這一未雨綢繆的制度安排是落實預算法規(guī)定、進一步加強地方政府性債務管理的有力舉措，也是防范財政金融風險的關鍵政策儲備。

預案規(guī)定，根據(jù)政府性債務風險事件的性質、影響范圍和危害程度等情況，風險級別劃分為I級（特大）、II級（重大）、III級（較大）、IV級（一般）四個等級。市縣政府年度一般債務付息支出超過當年一般公共預算支出10%的，或者專項債務付息支出超過當年政府性基金預算支出10%的，必須啟動財政重整計劃。根據(jù)預案，地方政府實施財政重整計劃必須依法履行相關程序，在保障必要的基本民生支出和政府有效運轉支出基礎上，通過清繳欠稅欠費、壓減財政支出、處置政府資產(chǎn)等一系列短期和中長期措施，使債務規(guī)模和償債能力相一致，恢復財政收支平衡狀態(tài)。預案明確，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央實行不救助原則，省級政府對本地區(qū)政府性債務風險應急處置負總責，省以下地方各級政府按照屬地原則各負其責。同時，對地方政府債券、非政府債券形式的存量政府債務、存量或有債務、新發(fā)生的違法違規(guī)擔保債務等不同債務類型，將實施分類處置，實現(xiàn)債權人、債務人依法合理分擔債務風險。

由此，中國地方債的調(diào)整與改革來開序幕。中國的地方債成為一個廣受關注的問題，大概是在21世紀之后。兩個因素促使中國地方政府融資規(guī)模的持續(xù)擴張。其一是2001年中國入世后，國際市場對國內(nèi)產(chǎn)品的需求被快速釋放，從而催生了國內(nèi)制造業(yè)的產(chǎn)能擴充。尤其江浙滬等沿海以加工貿(mào)易為主導產(chǎn)業(yè)的發(fā)達地區(qū)，為滿足日益增長的國際市場需求，開始大量開拓新的開發(fā)區(qū)，為相關產(chǎn)業(yè)落地奠定基礎。形成“開發(fā)區(qū)”、“產(chǎn)業(yè)園”、“產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)”、“臨海產(chǎn)業(yè)園”等功能性新區(qū)。其核心目標是針對全球的商業(yè)訴求和商機配置產(chǎn)業(yè)，形成專業(yè)化、針對性強的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。這一過程中，國內(nèi)相繼經(jīng)歷了家電、汽車、風電、光伏等幾個行業(yè)的產(chǎn)業(yè)輪動。而開發(fā)區(qū)的建立勢必需要“七通一平”等基礎設施的投入，地方政府的融資需求由此被催生和放大。其二是隨著國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結構的升級，進一步需要城市基礎設施的優(yōu)化與提升和城市規(guī)模的擴張與延伸。加之房地產(chǎn)市場化的推進和2006年前后的人口逐漸接近峰值，中國的直轄市、省會城市、地級市的城市規(guī)模和邊界都呈現(xiàn)出趨于飽和的跡象。興建新城、產(chǎn)城融合、舊城改造由此成為急需啟動的事項。對基礎設施投入的持續(xù)性增長不言自明。上述兩個因素在產(chǎn)業(yè)輪動和經(jīng)濟周期以及宏觀經(jīng)濟政策的作用下相機疊加，極大的刺激了中國地方政府的融資需求。

若以比較視野來審視中國的地方政府債務問題，似乎頗為嚴重。很多地方政府都入不敷出。只有深度體驗中國國情，尤其參與地方政府的具體事務，才能真正理解中國式的政府融資行為和結果，而非道聽途說或人云亦云。

若以地方政府融資平臺、發(fā)債和地方政府引導基金的實踐為視角，毫無疑問財政是一級政府重要的政策支點。財政結余越多，預算和決算越是精確就越符合客觀經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律，在應付經(jīng)濟增長訴求特別是基礎設施投入方面也越得心應手。于是國內(nèi)理論界有一種看似正確實則荒謬的觀點：財政收支在任何情況下必須平衡，政府債務過高將降低本級政府信用。上述觀點看似正確并占據(jù)道德制高點，但實則都是一些閉門造車的經(jīng)濟學家們的主觀臆測。

政府借債和融資規(guī)模的多少不是最重要的，最重要的是政府融資之后去干什么。如果地方政府融資后，大力發(fā)展經(jīng)濟，提升產(chǎn)業(yè)結構，扶持朝陽產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，提高勞動力的專業(yè)素養(yǎng)，為新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展塑造有力的基礎設施環(huán)境，那么就說明本級地方政府的融資用在了孵育本地經(jīng)濟增長潛力方面，從而有利于本地經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定高效增長。而前期政府較高的融資規(guī)模也是值得的，只要風險可控。反之，若地方政府融資沒有用到能夠改變資源稟賦的方面則是危險而低效的。從這個角度看，問題的關鍵在于，政府融資后干什么，而非政府融了多少資。也就是說政府融資后的使用比政府融資的規(guī)模管控更重要。

這其中的一個核心議題是，地方政府的融資規(guī)模究竟控制在多少是適度的？與GDP、經(jīng)濟增長率或本級財政收入如何比較、權衡與協(xié)調(diào)？理論界在這方面可謂眾說紛紜。但若以實踐的角度而言，更重要的是融資之后的投資效率。因此，筆者認為除了對地方政府的投資規(guī)模進行管控之外更為重要的是地方政府應嚴格和細化的投資標準，明確投資方向，提高投資效率，從而獲得穩(wěn)定、可持續(xù)的投資收益。

與純粹的市場投資行為不同，地方政府作為行政主管實體，其投資行為具有全局性、宏觀性和全局性特征。既要考慮收益又要考慮社會效益和民生，既要保證安全又要具備公益性。因此政府投資的權衡機制和篩選標準至關重要。

通常來看，地方政府的投資大致涵蓋以下一些內(nèi)容：

第一：盈利性的基礎設施，既具有直接收費權且收費來源直接明確的基礎設施。如：收費的高速公路、污水處理、民用垃圾處置、供暖供熱、城市管廊等。第二：非盈利性基礎設施，包括舊城拆遷改造、集中居住、村鎮(zhèn)道路改造、橋梁非收費道路的建設與維護、河道清淤等。第三：具有增長潛力和發(fā)展前景的新興產(chǎn)業(yè)和行業(yè)。第四：土地整治。特別是一級土地開發(fā)。一級由此展開的土地一二級聯(lián)動。通常由地方的土地儲備中心負責。

比較而言，盈利性基礎設施是上述四類中投資收益最為穩(wěn)定、安全、可靠地。收益也最為直接和明顯的。而其他三類則需要審慎對待并形成相應的問責機制，確保投資收回并有溢價。而其中最為關鍵的就是對新興產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的投資，這不僅關系到地方政府投資的安全性還關系到地方政府經(jīng)濟增長的可持續(xù)性。由此，地方政府融資后形成的投資方向和內(nèi)容應該細化和精確化。建立相應的審核機制和評審標準。明確哪些行業(yè)和領域是與本地資源稟賦相契合并具備長足發(fā)展的，反之那些只是給財政帶來飲鴆止渴式增長的行業(yè)和產(chǎn)業(yè)則應該被摒棄。以此才能確保投資的穩(wěn)健、持續(xù)和收益。綜上所述，政府確立投資標準既可借鑒市場機構的原則，又不能完全照搬市場原則。應根據(jù)行業(yè)特征、政府職能特點、投資標的的屬性、宏觀經(jīng)濟周期輪動來綜合評判。建立投資指標體系、風控體系、投后管理模式、特別是確保退出機制。同時又要兼顧投資的新興產(chǎn)業(yè)與本地存量產(chǎn)業(yè)的銜接、互動和融合。新興產(chǎn)業(yè)只有與本地既有產(chǎn)業(yè)相互融合才能具備持續(xù)增長擴張的底蘊；本地的存量產(chǎn)業(yè)只有嵌入到新興產(chǎn)業(yè)才能的產(chǎn)能過剩的大環(huán)境中實現(xiàn)升級?？梢?，建立科學的投資決策機制比管控投資規(guī)模更重要。

財政的本質是政府信用在貨幣發(fā)行是市場中的應用。入不敷出必然導致信用透支。但政府作為一種獨特的市場主體，具有其它市場主體所不具備的功能與優(yōu)勢。特別是期限錯配和信用杠桿方面，具備極強的能量。過高的融資規(guī)模必然導致嚴峻的財政壓力，但如果據(jù)此就否定政府融資的價值和效果無疑是飲鴆止渴、因噎廢食。確立合理適度的地方政府融資規(guī)模需要兼顧本地經(jīng)濟存量規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結構升級、未來經(jīng)濟增長等多重目標，從而實現(xiàn)平衡發(fā)展。不能聽信某些民粹主義的經(jīng)濟學家的信口雌黃。

當前，決策層力推的PPP以及國內(nèi)如火如茶的政府引導基金，就是在兼顧本地經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整和控制地方政府債務規(guī)模幾個目標的背景下，將地方政府從融資主體的角色中解放出來。配合ABS、地方私募債等新穎的金融工具盤活地方存量資產(chǎn)，以PPP調(diào)動市場化資本支撐地方基礎設施建設，以產(chǎn)業(yè)引導基金助推地方政府的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，最終實現(xiàn)地方經(jīng)濟的均衡可持續(xù)發(fā)展。endprint