羅 念

（中共孝感市委黨校，湖北 孝感 432000）

黨內(nèi)立規(guī)：理念轉(zhuǎn)換與趨勢(shì)前瞻
——基于新舊《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》對(duì)比分析

羅 念

（中共孝感市委黨校，湖北 孝感 432000）

提升黨內(nèi)法規(guī)制定水平是制度治黨的應(yīng)有之義，十八屆六中全會(huì)通過(guò)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》作為黨內(nèi)法規(guī)制定水平的集大成者，其立規(guī)經(jīng)驗(yàn)具有重要的理論現(xiàn)實(shí)意義。在動(dòng)態(tài)立規(guī)的視角下比較新舊《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》相關(guān)條文變動(dòng)，揭示出條例在立規(guī)定位、立規(guī)結(jié)構(gòu)和制度設(shè)計(jì)三方面的隱性修訂，透視出修訂背后立規(guī)理念從“摸著石頭過(guò)河”向頂層設(shè)計(jì)的轉(zhuǎn)換。在此理念指導(dǎo)之下，未來(lái)黨內(nèi)立規(guī)應(yīng)該立足于憲法至上、黨章為本的基點(diǎn)，朝著成文化、體系化和法制化方向前進(jìn)。

黨內(nèi)法規(guī)制定 立規(guī)理念 立規(guī)技術(shù) 黨內(nèi)監(jiān)督

制度治黨是我黨長(zhǎng)期管黨治黨的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，是中國(guó)共產(chǎn)黨自身建設(shè)與執(zhí)政特色的深入探尋，推進(jìn)制度治黨的根本前提在于構(gòu)筑完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提高黨內(nèi)立規(guī)的質(zhì)量和水平。黨的十八屆六中全會(huì)中修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)新條例）是最新的制度成果，也是黨內(nèi)法規(guī)制定水平的集大成者，其法規(guī)文本具備獨(dú)特的價(jià)值，承載著我黨關(guān)于黨的建設(shè)集體反思和對(duì)制度性構(gòu)建的不懈努力，尤其是修訂前后經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)十多年，修訂中體現(xiàn)出的立規(guī)理念的轉(zhuǎn)換，表達(dá)了在依法治國(guó)背景下制度治黨的思考和實(shí)踐，具有積累、檢驗(yàn)、反思我黨黨內(nèi)制度建設(shè)的價(jià)值。因此，選取新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》作為黨內(nèi)法規(guī)代表，在對(duì)比條文變動(dòng)中總結(jié)其法規(guī)文本背后的立規(guī)經(jīng)驗(yàn)，能夠?yàn)樘剿鼽h內(nèi)法規(guī)發(fā)展的方向，推進(jìn)制度治黨乃至依法治國(guó)縱深發(fā)展提供一定參考。

一、對(duì)比分析：《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的隱性修訂

新條例關(guān)注黨內(nèi)監(jiān)督體系與監(jiān)督責(zé)任，體系較為完備，制度具有前瞻性，基本能夠涵蓋黨內(nèi)監(jiān)督中的關(guān)鍵控制節(jié)點(diǎn)，亮點(diǎn)突出，是一部契合全面從嚴(yán)治黨戰(zhàn)略思想的基礎(chǔ)性法規(guī)。與2003年《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)舊條例）對(duì)比，相較表面條文的變化，隱藏在條文修訂背后的，是立規(guī)定位、立規(guī)結(jié)構(gòu)和制度設(shè)計(jì)的變化，其背后蘊(yùn)含的規(guī)律性經(jīng)驗(yàn)及產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)影響更加值得關(guān)注。

（一）立規(guī)定位更高遠(yuǎn)——堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨

立規(guī)定位對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)的結(jié)構(gòu)構(gòu)建起指引作用，是具體制度設(shè)計(jì)的理論和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。新條例站在全面從嚴(yán)治黨的歷史背景下，要求體現(xiàn)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和加強(qiáng)黨的建設(shè)高度，發(fā)揮制度作用著重解決當(dāng)下突出問(wèn)題，進(jìn)一步明確黨內(nèi)監(jiān)督義務(wù)與責(zé)任，使黨內(nèi)監(jiān)督成為黨永葆先進(jìn)性和純潔性的有力手段，同時(shí)解決黨內(nèi)監(jiān)督與其他黨內(nèi)法規(guī)銜接統(tǒng)一問(wèn)題［1］，具有全面性和前瞻性。全面從嚴(yán)治黨的立規(guī)定位相比于舊條例引導(dǎo)發(fā)展黨內(nèi)民主、保持黨的先進(jìn)性［2］內(nèi)涵更加豐富，立意更加高遠(yuǎn)，其在內(nèi)容上具體體現(xiàn)為全面從嚴(yán)的價(jià)值定位和解決黨內(nèi)突出問(wèn)題的功能定位兩方面。

第一，新條例全面從嚴(yán)的價(jià)值定位。黨內(nèi)立規(guī)是對(duì)特定的黨內(nèi)關(guān)系的調(diào)整，使黨內(nèi)行為秩序化，因此必然有一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。黨的十八大以來(lái)，全面從嚴(yán)是黨的建設(shè)追求的目標(biāo)和指導(dǎo)思想，而黨內(nèi)監(jiān)督是黨的建設(shè)的重要內(nèi)容，也是全面從嚴(yán)治黨的重要保障，因此新條例修訂更要堅(jiān)持全面從嚴(yán)的價(jià)值定位。新條例全文充分遵循了全面從嚴(yán)，突出體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是去掉了“試行”二字，沒(méi)有授權(quán)條文，表明黨內(nèi)法規(guī)制定了就是要毫不猶豫并且不打折扣地執(zhí)行的剛性態(tài)度；二是在第三條規(guī)定黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒(méi)有例外的監(jiān)督原則，充分體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督的全面性，不僅僅是針對(duì)單個(gè)方面、單個(gè)群體或單個(gè)環(huán)節(jié)從嚴(yán)，而是全方位的從嚴(yán)；三是明確紀(jì)在法前、紀(jì)法分開(kāi)的紀(jì)法關(guān)系，把紀(jì)律挺在前面是提高了對(duì)黨員干部的要求；四是突出責(zé)任和義務(wù)，尤其是在監(jiān)督主體上將黨的中央組織的監(jiān)督單列，體現(xiàn)中央以上率下，率先垂范。

第二，新條例解決突出問(wèn)題的功能定位。新條例立規(guī)的目的在于解決一個(gè)時(shí)期以來(lái)由于管黨治黨寬松軟，主體責(zé)任缺失、監(jiān)督責(zé)任缺位導(dǎo)致的黨內(nèi)突出矛盾和問(wèn)題［3］，發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督作為黨的建設(shè)的基礎(chǔ)性工程功能，讓監(jiān)督的制度優(yōu)勢(shì)充分釋放出來(lái)［4］。這種功能定位在新條例中得到了充分體現(xiàn)，如在明確監(jiān)督對(duì)象和內(nèi)容的重點(diǎn)，盯緊重點(diǎn)人和事，重點(diǎn)監(jiān)督黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部。又如在監(jiān)督內(nèi)容上新增了維護(hù)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任、落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神、完成中央和上級(jí)黨組織部署的任務(wù)。再如第五條新增了抓作風(fēng)建設(shè)、選人用人的監(jiān)督內(nèi)容，在第四章將黨的紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)定性為黨內(nèi)監(jiān)督的專(zhuān)責(zé)機(jī)關(guān)，精準(zhǔn)限定其職能職責(zé)，保證其專(zhuān)責(zé)監(jiān)督地位和權(quán)力相對(duì)獨(dú)立，提高監(jiān)督的有效性。

（二）立規(guī)結(jié)構(gòu)更優(yōu)化——黨內(nèi)監(jiān)督主體、責(zé)任與保障三位一體

立規(guī)結(jié)構(gòu)的科學(xué)性直接關(guān)系立規(guī)價(jià)值目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。為充分實(shí)現(xiàn)構(gòu)建黨內(nèi)監(jiān)督體系的目標(biāo)和解決黨的建設(shè)突出問(wèn)題，新條例以監(jiān)督主體為核心分章，突出責(zé)任，強(qiáng)化保障，不再沿用老條例總則、監(jiān)督職責(zé)、監(jiān)督制度、監(jiān)督保障和附則的“大而全”形式框架。新條例共八章47條，分為總則、黨的中央組織的監(jiān)督、黨委（黨組）的監(jiān)督、黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的監(jiān)督、黨的基層組織和黨員的監(jiān)督、黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合、整改和保障、附則［5］。

新條例的結(jié)構(gòu)遵循突出黨內(nèi)監(jiān)督的主體、責(zé)任與保障三位一體的邏輯，極大破除形式主義，具有實(shí)用可操作性。一方面，理順了邏輯關(guān)系，彌補(bǔ)了制度漏洞，新條例的立規(guī)結(jié)構(gòu)完善了監(jiān)督體系的架構(gòu)，健全了黨內(nèi)監(jiān)督體系，突出了責(zé)任主體，同時(shí)與外部監(jiān)督相結(jié)合，構(gòu)建完善的制度的籠子，既規(guī)定了具體的制度，也留下了原則性的指導(dǎo)思路，協(xié)調(diào)了遠(yuǎn)近監(jiān)督機(jī)制，有助于實(shí)現(xiàn)“不敢腐、不能腐、不想腐”的三不目標(biāo)。這是十八大以來(lái)我黨全面從嚴(yán)治黨，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的體現(xiàn)，彌補(bǔ)了以往監(jiān)督責(zé)任不清、力度軟的漏洞。另一方面，增加了實(shí)用可操作性，提高了制度執(zhí)行力，新條例遵循習(xí)近平總書(shū)記指出的“于法周延、于事簡(jiǎn)便”立規(guī)原則，保證一定的原則性的同時(shí)又有具體制度的設(shè)計(jì)，不僅對(duì)當(dāng)前矛盾和問(wèn)題的解決提供了解決思路，更為未來(lái)新出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題的解決提供了指導(dǎo)思路，這種修訂遠(yuǎn)比單純條文數(shù)量擴(kuò)充擁有更高的可操作性，也大大增強(qiáng)了法規(guī)在實(shí)踐中的執(zhí)行力。

（三）制度設(shè)計(jì)更完善——實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治

要讓黨內(nèi)法規(guī)發(fā)揮作用，更核心的問(wèn)題是讓全面從嚴(yán)治黨的立規(guī)定位轉(zhuǎn)化成具有可操作性的具體制度。新條例以務(wù)實(shí)的態(tài)度圍繞監(jiān)督的目標(biāo)設(shè)計(jì)實(shí)用的制度內(nèi)核，遣詞造句變化，增減變動(dòng)，實(shí)質(zhì)上隱含著更深層次的考慮，強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)突出矛盾和問(wèn)題的標(biāo)本兼治，充分提高監(jiān)督的實(shí)效。在修訂中，新條例將舊條例規(guī)定集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)、重要情況通報(bào)和報(bào)告、述職述廉、民主生活會(huì)、信訪處理、巡視、談話(huà)和誡勉、輿論監(jiān)督、詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)、罷免或撤換要求及處理十項(xiàng)制度［6］，結(jié)合新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行內(nèi)涵式擴(kuò)展綜合，確定為八項(xiàng)制度［7］，以下分述之。

第一，明確民主集中制為黨內(nèi)監(jiān)督的根本制度放在總則部分，涵蓋舊條例的集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)制度，體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督必須要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的民主集中制的基本組織原則，不能有所偏離。第二，刪去信訪處理制度和罷免撤換處理制度，這是因?yàn)樾旁L不再屬于黨內(nèi)監(jiān)督的范圍，罷免撤換處理制度已經(jīng)由《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定。第三，擴(kuò)展輿論監(jiān)督為黨內(nèi)監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合，并單章規(guī)定，嚴(yán)格區(qū)分了黨內(nèi)與黨外。第四，修改民主生活會(huì)為組織生活制度，與《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》的要求進(jìn)行銜接統(tǒng)一。第五，修改述職述廉為述責(zé)述廉，一字之變突出責(zé)任意識(shí)，與《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》銜接，突出有權(quán)則有責(zé)，失責(zé)必追究。第六，新增巡察制度和干部考核考察監(jiān)督、領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度以及領(lǐng)導(dǎo)干部插手干預(yù)重大事項(xiàng)記錄制度，這是將實(shí)踐中行之有效的措施及時(shí)轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)制度。

修訂后的制度更加完善，確實(shí)保障標(biāo)本兼治的實(shí)效性。一方面從制度體系來(lái)看，互相銜接互為補(bǔ)充，八項(xiàng)黨內(nèi)監(jiān)督制度與外部監(jiān)督相結(jié)合機(jī)制構(gòu)成了完整的黨內(nèi)監(jiān)督的制度體系，不僅讓已經(jīng)發(fā)生的突出矛盾和問(wèn)題得到更深入有效的解決，同時(shí)防范新矛盾新問(wèn)題和老矛盾老問(wèn)題反彈復(fù)發(fā)。另一方面從制度內(nèi)容來(lái)看，規(guī)定具體可操作，黨內(nèi)監(jiān)督制度規(guī)定較為細(xì)化，職責(zé)具體，責(zé)任到組織、到人，打破了原則性和模糊性。

二、立規(guī)理念：從“摸著石頭過(guò)河”向頂層設(shè)計(jì)的轉(zhuǎn)換

新《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的修訂不僅限于條文表述和結(jié)構(gòu)的變化，而且昭示了黨內(nèi)立規(guī)理念的轉(zhuǎn)換，即從“摸著石頭過(guò)河”向頂層設(shè)計(jì)的轉(zhuǎn)換。十八大以前，黨內(nèi)法規(guī)的制定的理念可以概括為“摸著石頭過(guò)河”，經(jīng)驗(yàn)的作用比邏輯更為根本、更具有推動(dòng)力［8］，立規(guī)主要依據(jù)實(shí)踐的成熟度，不注重規(guī)劃設(shè)計(jì)。十八大以來(lái)，在全面從嚴(yán)治黨的新形勢(shì)下，“摸著石頭過(guò)河”的追求數(shù)量和規(guī)模、先政策后法規(guī)、穩(wěn)定性較差的先天弊端開(kāi)始凸顯。以舊條例為例，黨內(nèi)監(jiān)督問(wèn)題絕不僅僅是黨風(fēng)建設(shè)和制度建設(shè)的問(wèn)題，而是關(guān)系著提高黨的建設(shè)科學(xué)化和國(guó)家治理體系現(xiàn)代化，舊條例缺少在這個(gè)偉大進(jìn)程的邏輯指導(dǎo)下的頂層設(shè)計(jì)理念［9］。而修訂后的新條例不僅著眼于吸收實(shí)踐中的成果，更重視頂層設(shè)計(jì)，既確保解決當(dāng)下存在的突出問(wèn)題，又體現(xiàn)了建立完善的黨內(nèi)監(jiān)督體系的前瞻性。從黨內(nèi)監(jiān)督條例修訂中認(rèn)識(shí)到的立規(guī)理念的轉(zhuǎn)換，著重體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）從重制定向提質(zhì)量的轉(zhuǎn)換

中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之初為規(guī)范黨組織工作和黨員行為，一直重視黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的制定，為黨的建設(shè)提供了重要制度保障［10］。但是以往黨內(nèi)立規(guī)具有明顯的務(wù)實(shí)性、實(shí)驗(yàn)性和探索性，以舊條例為例，制定的策略秉承有總比沒(méi)有好，快比慢好，成熟一條制定一條，不刻意強(qiáng)調(diào)配套，也不強(qiáng)求立法質(zhì)量和水平，而且舊條例還是試行，從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)制定機(jī)關(guān)當(dāng)初對(duì)該條例隨時(shí)變動(dòng)的心理預(yù)期，條例的存廢將會(huì)根據(jù)實(shí)踐情況來(lái)確定，因此舊條例至少存在規(guī)定較抽象原則，可操作性較差，約束力不強(qiáng)的問(wèn)題。而十八大以后的條例的制定修訂顯然更加重視提高質(zhì)量，從制度修訂的契機(jī)來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)的制定開(kāi)始注重頂層設(shè)計(jì)，十八屆四中全會(huì)提出完善黨內(nèi)法規(guī)體系目標(biāo)后，中央批準(zhǔn)印發(fā)《中共中央辦公廳關(guān)于開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見(jiàn)》，分兩批開(kāi)展了最大規(guī)模的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作［11］，決定加緊制定和修訂一批黨內(nèi)法規(guī)，舊條例就是其中之一。從制定和修訂后的黨內(nèi)法規(guī)文本來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)的邏輯性增強(qiáng)、體系化程度高、可操作性提高，以新條例為例，修訂后的新條例立法質(zhì)量顯著提高，體現(xiàn)在：第一，重邏輯，即認(rèn)識(shí)黨內(nèi)監(jiān)督立規(guī)更突出政治性，但是新條例明顯具備充分的法屬性，明確的責(zé)任主體、職責(zé)范圍、責(zé)任后果，邏輯性顯著增強(qiáng)。第二，重體系，以構(gòu)建監(jiān)督和制約權(quán)力的最緊制度籠子為目標(biāo)，注重黨內(nèi)監(jiān)督體系的構(gòu)建，與其他黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律的銜接更緊密。第三，重落實(shí)，減少宣誓性條文比例，修訂滯后的規(guī)定，清理重復(fù)交叉沖突的條文，注重對(duì)條文文字打磨，注重制度可操作性和實(shí)用性，讓法規(guī)具備剛性運(yùn)行力。

（二）從單行法向協(xié)同法的轉(zhuǎn)換

正如前文提到以往黨內(nèi)立規(guī)是成熟一個(gè)制定一個(gè)，而實(shí)踐中并非每個(gè)領(lǐng)域成熟的時(shí)間和程度都一致，這種時(shí)間差導(dǎo)致每一部黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整范圍都呈現(xiàn)一定的封閉性，也在先進(jìn)程度上呈現(xiàn)差異性，黨內(nèi)法規(guī)往往以孤立形態(tài)存在，各個(gè)法規(guī)之間協(xié)同性較差，常出現(xiàn)不同的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定重復(fù)、沖突或缺失的問(wèn)題。以黨內(nèi)幾個(gè)較為重要的法規(guī)為例，十八大以前，舊條例與未修訂的紀(jì)律處分條例幾乎沒(méi)有銜接，舊的黨內(nèi)政治生活準(zhǔn)則不少內(nèi)容過(guò)時(shí)無(wú)法協(xié)同配合，黨內(nèi)監(jiān)督責(zé)任也沒(méi)有與問(wèn)責(zé)緊密結(jié)合，致使黨內(nèi)監(jiān)督失之于寬，失之于軟，制度的籠子沒(méi)有扎緊織密。

十八大以后，黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)同性明顯增強(qiáng)，修訂的新條例定位為黨內(nèi)監(jiān)督基本法，明確黨內(nèi)監(jiān)督是手段，黨內(nèi)監(jiān)督要體現(xiàn)紀(jì)法分開(kāi)、紀(jì)在法前的要求，以監(jiān)督主體為核心，強(qiáng)化責(zé)任，同時(shí)減少法規(guī)文件之間相互打架，減少重復(fù)規(guī)定和宣誓性規(guī)定，提高黨內(nèi)監(jiān)督條例與其他黨內(nèi)法規(guī)的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。新條例與新制定的《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》、《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》、《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》、《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》和新修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)協(xié)同，全過(guò)程進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督，全方位扎緊了制度的籠子，真正實(shí)現(xiàn)新條例規(guī)定的黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒(méi)有例外的原則，黨的所有領(lǐng)導(dǎo)干部要做到有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)要擔(dān)當(dāng)，用權(quán)受監(jiān)督、失責(zé)必追究［12］，為從嚴(yán)治黨長(zhǎng)管長(zhǎng)嚴(yán)提供堅(jiān)實(shí)的制度保證。

（三）從事后懲罰為主到防懲相結(jié)合的轉(zhuǎn)換

作為一種社會(huì)規(guī)范的黨內(nèi)法規(guī)，與國(guó)家法律一樣具有指引和教育的作用［13］。遵守黨內(nèi)法規(guī)而得到正面評(píng)價(jià)或者因違反黨內(nèi)法規(guī)而受到制裁，不僅針對(duì)行為人本人有警示教育作用，對(duì)于其他黨員干部的行為也有正面示范或反面警醒的意義。因此，在制度設(shè)計(jì)上，需要以控制人的行為，引導(dǎo)人遵守規(guī)則為理念［14］，不僅僅是設(shè)置嚴(yán)格的不利責(zé)任，制裁和懲罰違紀(jì)違規(guī)行為，還要把握關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，將關(guān)口提前，從源頭進(jìn)行預(yù)防。但是很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，黨內(nèi)紀(jì)法在一定程度上混合，紀(jì)法關(guān)系明確度不高，日常權(quán)力監(jiān)督或工作制度規(guī)定不完善，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)沒(méi)有起到很好的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防效果。以我國(guó)權(quán)力監(jiān)督和反腐敗治理的實(shí)踐為例，黨的十八大以前權(quán)力監(jiān)督和執(zhí)紀(jì)主要是事后懲罰，導(dǎo)致一查就已經(jīng)突破底線，往往最終進(jìn)入司法程序［15］。

十八大以后，重要的黨內(nèi)法規(guī)都統(tǒng)一規(guī)定了紀(jì)在法前、紀(jì)法分開(kāi)的原則，充分實(shí)現(xiàn)了由事后懲罰向防懲結(jié)合的轉(zhuǎn)換。如新條例第七條規(guī)定黨內(nèi)監(jiān)督的方式要把紀(jì)律挺在前面，運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，進(jìn)一步把握了標(biāo)本的辯證關(guān)系，著眼于有效發(fā)揮制度的約束作用，又防又懲，保持整風(fēng)反腐高壓態(tài)勢(shì)。又如《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》第三條規(guī)定黨的問(wèn)責(zé)工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持懲前毖后、治病救人的原則，這表明問(wèn)責(zé)制度的目的主要在于預(yù)防，在于問(wèn)小問(wèn)早，重在預(yù)防以及對(duì)其他黨員干部的警示意義。再如新修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》則更是集中體現(xiàn)了紀(jì)在法前、紀(jì)法分開(kāi)的原則，把紀(jì)律挺在前面，由法律規(guī)定了的不再在條例中重復(fù)規(guī)定，且紀(jì)律要嚴(yán)于法律，對(duì)于違紀(jì)違法案件一案雙查等。《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》規(guī)定要嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活，構(gòu)筑良好的政治生態(tài)，都是從預(yù)防的角度來(lái)預(yù)防腐敗和約束權(quán)力的行使。

三、趨勢(shì)前瞻：一個(gè)基點(diǎn)與三個(gè)方向

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)不僅關(guān)系著全面從嚴(yán)治黨，也關(guān)系著社會(huì)主義法治建設(shè)，協(xié)同推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)和社會(huì)主義法律體系建設(shè)，是實(shí)現(xiàn)依法執(zhí)政、依法治國(guó)的根本途徑［16］。以新條例為代表的黨內(nèi)法規(guī)在十八大以后取得了突破性進(jìn)展，但是還面臨著條文明確性不夠、體系化有待加強(qiáng)、與法律銜接不暢等問(wèn)題，因此還需指明黨內(nèi)立規(guī)應(yīng)有的路徑調(diào)整，以期切實(shí)轉(zhuǎn)變立規(guī)理念，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法治和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。

（一）一個(gè)基點(diǎn)：憲法為上，黨章為本

黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是全面從嚴(yán)治黨的長(zhǎng)遠(yuǎn)之策、根本之策，制定黨內(nèi)法規(guī)的根本基點(diǎn)決定了黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展方向，也是依規(guī)治黨、依法執(zhí)政，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義法治的保障［17］。未來(lái)黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)展必須立足于憲法為上，黨章為本。

1．從理論上講，黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律的內(nèi)在統(tǒng)一性要求黨內(nèi)法規(guī)的立改廢釋必須立足于憲法為上，黨章為本的基點(diǎn)。憲法是國(guó)家根本大法，任何其他的規(guī)范都不能與之相抵觸，任何政黨也必須在憲法的范圍內(nèi)活動(dòng)，這也是社會(huì)主義法治的內(nèi)在要求。［18］執(zhí)政黨的黨內(nèi)法規(guī)是規(guī)范政黨內(nèi)部規(guī)范，是社會(huì)法［19］，但也不能超越憲法。同時(shí)，憲法和中國(guó)共產(chǎn)黨黨章都是國(guó)家治理的根本依據(jù)，都體現(xiàn)黨的意志，二者統(tǒng)一于社會(huì)主義法治體系，統(tǒng)一于中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。二者必須要保持這種深刻的統(tǒng)一性，并且建立銜接機(jī)制，規(guī)范和約束黨內(nèi)法規(guī)制定合乎憲法和黨章，體現(xiàn)憲法精神和要求。

2．從實(shí)踐上看，已經(jīng)成為依法執(zhí)政重要依據(jù)的黨內(nèi)法規(guī)要求黨內(nèi)法規(guī)的立改廢釋客觀遵循憲法為上，黨章為本的基點(diǎn)。目前，我國(guó)憲法規(guī)定了中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政黨的地位，明確其是社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心，但是僅僅是原則性和宣示性的規(guī)定，對(duì)于具體的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式并未作出明確規(guī)定，存在法律上的空白。但是黨內(nèi)法規(guī)卻在快速發(fā)展中，黨內(nèi)法規(guī)雖然是源于治黨管黨的需要依據(jù)黨章制定，但是內(nèi)容已經(jīng)涵蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、思想、組織和作風(fēng)建設(shè)、民主集中制等方面，實(shí)質(zhì)上這些內(nèi)容除了治黨管黨也有一部分是涉及治國(guó)，也因?yàn)辄h章與憲法的統(tǒng)一性，這些黨內(nèi)法規(guī)在客觀上起著補(bǔ)充法律空白的作用，這是我國(guó)客觀存在的黨情和國(guó)情。不過(guò)在實(shí)踐中，黨內(nèi)法規(guī)也在朝著進(jìn)一步理清黨和國(guó)家治理調(diào)整范圍的方向努力，十八大以后制定的準(zhǔn)則條例等都嚴(yán)格遵守黨內(nèi)外界限，例如2009年制定的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)暫行規(guī)定》就將黨的組織及其領(lǐng)導(dǎo)干部和政府工作人員混同，到2016年《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》的出臺(tái)開(kāi)始區(qū)分黨內(nèi)問(wèn)責(zé)，將行政問(wèn)責(zé)和其他問(wèn)責(zé)由法律來(lái)進(jìn)行調(diào)整。

因此，在推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展成熟的進(jìn)程中，必須牢牢把握憲法為上、黨章為本的基點(diǎn)，嚴(yán)格黨內(nèi)法規(guī)制定的主體和程序，建立黨規(guī)和國(guó)法的銜接機(jī)制，在時(shí)機(jī)成熟后推動(dòng)與國(guó)家治理相關(guān)的制度法制化，這是當(dāng)前黨情國(guó)情下必然的選擇，也是可行的路徑，直至達(dá)到社會(huì)主義法治的原則和要求。

（二）三個(gè)方向：成文化、體系化、法制化

堅(jiān)持憲法為上，黨章為本是黨內(nèi)法規(guī)制定的基點(diǎn)，但是黨內(nèi)法規(guī)要實(shí)現(xiàn)回應(yīng)現(xiàn)實(shí)需求，推進(jìn)依法治國(guó)，還需要確定更明確的路徑，須朝著成文化、體系化和法制化三個(gè)方向不斷前進(jìn)。

1．黨內(nèi)立規(guī)要盡量成文化。制度的存在形式很大程度上影響了制度治黨的功能發(fā)揮，通常情況下，黨內(nèi)的制度存在形式有成文和不成文兩種。當(dāng)前，我黨黨內(nèi)規(guī)范體系仍然不完善、或者存在空白，管黨治黨多依據(jù)政策，長(zhǎng)期下來(lái)若干黨的制度以習(xí)慣、政策、慣例等不成文的形式廣泛存在。相比于成文的制度，這些不成文的制度的邏輯性、穩(wěn)定性和前瞻性相對(duì)較差，且容易出現(xiàn)不適應(yīng)、不一致、不協(xié)調(diào)、不銜接的四不問(wèn)題，削減了制度的權(quán)威性。而成文的制度則具有極大的優(yōu)勢(shì)，一是制定主體限定和立規(guī)規(guī)劃嚴(yán)密，根據(jù)規(guī)定只有中央和省級(jí)才有資格制定黨內(nèi)法規(guī)，且黨內(nèi)立規(guī)有數(shù)量和體系的頂層計(jì)劃，最大程度保證黨內(nèi)法規(guī)的一致性和穩(wěn)定性。二是立規(guī)技術(shù)和程序標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，成文化的制度制定在立規(guī)框架、立規(guī)語(yǔ)言等方面都有慎重考量，并且充分遵循立規(guī)技術(shù)和程序標(biāo)準(zhǔn)，能充分保障質(zhì)量，適應(yīng)黨的建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需求。三是內(nèi)容明確和尺度統(tǒng)一，成文的規(guī)則完整系統(tǒng)，具有普遍適用性，公平公正，壓縮特例、潛規(guī)則的存在和生長(zhǎng)空間，防止權(quán)力濫用，符合我國(guó)法治的基本特征，易于黨員干部接受學(xué)習(xí)掌握，增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)遵守黨紀(jì)國(guó)法的意識(shí)。

成文的制度還是依法治國(guó)理論的實(shí)踐來(lái)源，目前我國(guó)依法執(zhí)政的法律依據(jù)在國(guó)家法律層面上還只有憲法原則性的規(guī)定，需要黨內(nèi)法規(guī)快速成熟來(lái)補(bǔ)充法律資源的不足，而促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的成文化就是一種必然的選擇，由實(shí)踐到理論的過(guò)程需要反復(fù)地總結(jié)凝練，而制定或修訂黨內(nèi)法規(guī)這種形式就是內(nèi)在地遵循了這種規(guī)律，黨內(nèi)制度的成文化過(guò)程中必然邏輯地、理論地選擇和遵從了社會(huì)主義法治理念，制度的原創(chuàng)和完善本身就是在豐富和發(fā)展社會(huì)主義法治理論。因此黨內(nèi)制度一旦較為成熟應(yīng)及時(shí)通過(guò)規(guī)定程序確定為黨內(nèi)法規(guī)。

2．黨內(nèi)立規(guī)要側(cè)重體系化。目前，黨內(nèi)法規(guī)從縱向維度看，已經(jīng)初步形成了黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法和細(xì)則七級(jí)體系［20］，并且在《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中予以明確規(guī)定，基本解決上下級(jí)法規(guī)之間的沖突問(wèn)題。從橫向維度看，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)基本涵蓋了黨的建設(shè)和黨的工作的主要領(lǐng)域。但是黨內(nèi)法規(guī)還存在不足，遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017年）》提出的內(nèi)容科學(xué)、程序嚴(yán)密、配套完備、運(yùn)行有效的目標(biāo)［21］，突出表現(xiàn)為：一是黨內(nèi)制度體系不健全、結(jié)構(gòu)不合理，某些領(lǐng)域還存在空白，某些領(lǐng)域制度交叉重復(fù)；二是實(shí)體性的制度多，程序性的制度少；三是抽象要求規(guī)定多，具體操作規(guī)定少；四是與法律區(qū)分和銜接不到位，機(jī)制不暢通。

因此，增強(qiáng)黨內(nèi)立規(guī)的系統(tǒng)性，使各項(xiàng)制度相互銜接、系統(tǒng)配套具有現(xiàn)實(shí)緊迫性，也是黨內(nèi)立規(guī)的客觀目標(biāo)。未來(lái)黨內(nèi)立規(guī)要注重黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)部體系化，嚴(yán)格執(zhí)行《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013－2017年）》，在橫向上，一方面要根據(jù)制度的性質(zhì)和內(nèi)容科學(xué)分門(mén)別類(lèi)，各部黨規(guī)之間內(nèi)容要做到有區(qū)別性，不做交叉和重復(fù)性的規(guī)定，同時(shí)也要有協(xié)同性，都要以黨章為依據(jù)，指導(dǎo)思想一致，原則共通，責(zé)任尺度一致，不畸輕畸重，設(shè)計(jì)好互相銜接制度。另一方面要與時(shí)俱進(jìn)，做到黨規(guī)類(lèi)別齊全、覆蓋全面不留空白，尤其是推動(dòng)程序性規(guī)定的制定。在縱向上，以調(diào)整領(lǐng)域范圍為單元，實(shí)行基礎(chǔ)法加單行法的形式，即以效力層級(jí)高的準(zhǔn)則條例為基礎(chǔ)法、綜合法，配套效力級(jí)別低的實(shí)施細(xì)則、辦法等，加強(qiáng)法規(guī)解釋力度，讓黨內(nèi)法規(guī)更具有操作性。同時(shí)嚴(yán)格執(zhí)行審查備案制度，對(duì)超越上位法的黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理，保持效力層級(jí)的層層分明。

3．黨內(nèi)立規(guī)要考量法制化。黨內(nèi)立規(guī)的法制化是指將與國(guó)家治理相關(guān)的制度通過(guò)國(guó)家立法機(jī)關(guān)上升為國(guó)家法律，實(shí)現(xiàn)法理治理的過(guò)程，這是源于黨內(nèi)立規(guī)法制化是依法治國(guó)的必然要求。依法治國(guó)的重要方面是黨通過(guò)國(guó)家立法機(jī)關(guān)將黨的路線、綱領(lǐng)、方針和政策等上升為國(guó)家法律，而從現(xiàn)實(shí)的黨情國(guó)情來(lái)看，這些路線、綱領(lǐng)、方針和政策以及為保障其落實(shí)的管人管事管權(quán)制度有很大一部分是通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的，這部分黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)展成熟以后要考慮走向法制化。這是由中國(guó)共產(chǎn)黨的本質(zhì)屬性和歷史使命決定的，其制定的黨內(nèi)法規(guī)與社會(huì)主義法律在價(jià)值追求上具有一致性，這也是完善憲法和法律層面政治領(lǐng)域法律不足的可行路徑。例如，全國(guó)人大在2015年度全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告中提出推進(jìn)反腐敗國(guó)家立法，將成熟的反腐制度上升為國(guó)家法律。

黨內(nèi)立規(guī)考量法制化能夠使黨的制度建設(shè)擁有明確的方向，即使不是所有的黨內(nèi)法規(guī)都必須要國(guó)家法律化。實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)立規(guī)法制化，第一，理清黨和國(guó)家機(jī)關(guān)之間的職責(zé)范圍，這不僅是執(zhí)政黨的重大的政治責(zé)任，也是中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，讓黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律各司其職，又相互統(tǒng)一。第二，注重黨規(guī)與國(guó)法的銜接，在制定黨內(nèi)法規(guī)時(shí)考慮黨內(nèi)和黨外的分工，充分體現(xiàn)紀(jì)在法前、紀(jì)法分開(kāi)，能夠由法律調(diào)整的盡量由法律調(diào)整。

［1］［5］［7］［12］中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例［M］．北京：人民出版社，2016．

［2］［6］中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）［M］．北京：中國(guó)法制出版社，2004．

［3］［4］［12］習(xí)近平．關(guān)于《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》的說(shuō)明［N］．人民日?qǐng)?bào)，2016－11－03（001）．

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［9］［17］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定［N］．人民日?qǐng)?bào)，2014－10－29（001）．

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［13］沈宗靈主編．法理學(xué)第四版［M］．北京：北京大學(xué)出版社，2014．

［14］季衛(wèi)東．法治秩序的建構(gòu)［M］．北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，1999．

［15］黨的十八大以來(lái)中央紀(jì)委歷次全會(huì)工作報(bào)告匯編［M］．北京：法律出版社，2016．

［16］姜潔．堅(jiān)持依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)［N］．人民日?qǐng)?bào)，2016－12－26（001）．

［18］習(xí)近平．堅(jiān)持嚴(yán)格執(zhí)法公正司法深化改革 促進(jìn)社會(huì)公平正義保障人民安居樂(lè)業(yè)［N］．人民日?qǐng)?bào)，2014－1－9（001）．

［19］羅豪才，宋功德編著．軟法亦法 公共治理呼喚軟法之治［M］．北京：法律出版社，2009．

［20］王振民．黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的基本理論問(wèn)題［J］．中國(guó)高校社會(huì)科學(xué)，2013（05）：136－153．

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D26

A

1009-4245（2017）05－0039－06

10．19499／j．cnki．45－1267／c．2017．05．008

2017年湖北省委黨校系統(tǒng)科研合作課題“黨內(nèi)法規(guī)制定體系研究——以反腐倡廉領(lǐng)域?yàn)槔保?017QSDX23）。

羅念（1987— ），女，湖南常德人，中共孝感市委黨校市情市策研究室，助教，研究方向：黨內(nèi)法規(guī)。