王翔

[摘 要]當(dāng)下我國(guó)，社區(qū)治理是社會(huì)治理的主要領(lǐng)域。旅游社區(qū)是社區(qū)治理領(lǐng)域中較特殊的一類，只因其雖然具有相對(duì)固定的主體結(jié)構(gòu)——居民、商家、游客和政府。但發(fā)展到一定程度，仍會(huì)產(chǎn)生傳統(tǒng)治理模式失靈現(xiàn)象，而形成治理困境的直接原因是多元利益無(wú)法得到有序調(diào)和，主要體現(xiàn)在：一方面，社區(qū)成員認(rèn)同感較低造成了社區(qū)既有的“熟人格局”解體，共同體內(nèi)部規(guī)范逐漸失效；另一方面，行政管理者由于體制原因，難以形成行政協(xié)力以構(gòu)建有效的外部治理體系。其治理困境的因素大抵包括成熟的社區(qū)、激增的人口和內(nèi)涵豐富的旅游價(jià)值。針對(duì)此困境，鼓浪嶼建立了多元主體協(xié)商平臺(tái)的鼓浪嶼公共議事會(huì)，重建旅游社區(qū)的整合功能。首先，鼓浪嶼公共議事會(huì)不僅有效彌補(bǔ)了現(xiàn)行政府管理體制中以街道辦為主的社區(qū)管理和以管委會(huì)為主的景區(qū)管理體系之間行政協(xié)調(diào)性不足的制度缺陷，而且從結(jié)構(gòu)上聯(lián)通了居民、市場(chǎng)（行業(yè)協(xié)會(huì)）和政府三方主體；其次，議事規(guī)則通過(guò)設(shè)置居民的表決權(quán)，重塑治理主體，提升居民認(rèn)同感，繼而為共同體內(nèi)部規(guī)范的恢復(fù)提供了可能。根據(jù)頂層設(shè)計(jì)，鼓浪嶼公共議事會(huì)是符合共建共享治理理念的程序性機(jī)制。通過(guò)對(duì)議事會(huì)的實(shí)證分析可知，在旅游社區(qū)的治理過(guò)程中，共建必須綜合考量程序的可執(zhí)行性、功能性和議事效率；共享則體現(xiàn)為以政府賦權(quán)于民為前提，依托程序，達(dá)至多元主體的功能性結(jié)構(gòu)重整。但專業(yè)性不足以及程序工具主義的偏離傾向是目前阻礙其進(jìn)一步發(fā)展的主要因素，因此需要議事專家的訓(xùn)練和專業(yè)人士提供指導(dǎo)。

[關(guān)鍵詞]旅游社區(qū)；協(xié)商；共建共享

[中圖分類號(hào)]F59

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1002-5006（2017）10-0091-13

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2017.10.014

1 問(wèn)題的提出

當(dāng)今社會(huì)，法治文明受到主流文化的普遍認(rèn)同，法律是現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系的主要調(diào)整手段，因?yàn)椤胺ㄊ抢鏇_突的調(diào)整工具和判斷標(biāo)準(zhǔn)”，調(diào)整是它的主要功能之一[1]。作為一種國(guó)家治理方式，法治被稱為“最大的善治”[2]。但制定法只是社會(huì)規(guī)范的種類之一，還有諸如民間法、習(xí)慣法、行業(yè)守則、社區(qū)自治條約等，共同構(gòu)成完整的社會(huì)治理規(guī)范體系?！爸卫怼保╣overnance）的概念自1989年世界銀行首次使用以來(lái)，被不斷廣泛運(yùn)用于政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等各個(gè)領(lǐng)域的研究[3]。在我國(guó)，自黨的十八屆四中全會(huì)就將“促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)[4]，“治理”也成為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的一個(gè)核心關(guān)鍵詞。社區(qū)治理是社會(huì)治理理論在社區(qū)領(lǐng)域的實(shí)際運(yùn)用，而旅游社區(qū)的治理，當(dāng)屬社區(qū)治理中一個(gè)特殊領(lǐng)域的問(wèn)題。就此已有學(xué)者從生態(tài)學(xué)[5]、旅游人類學(xué)[6]、社會(huì)學(xué)和旅游管理學(xué)等不同角度提出了自己的看法[7]；在法學(xué)界，也有學(xué)者從公物法理的角度對(duì)景區(qū)管理提出了專業(yè)的見(jiàn)解[1]。隨著近年來(lái)旅游業(yè)的蓬勃發(fā)展，許多風(fēng)景名勝區(qū)所在地得到了極大的發(fā)展，但同時(shí)也衍生出許多問(wèn)題，極大影響了國(guó)家治理體系中社會(huì)治理的實(shí)際效果。例如，2013年發(fā)生的湖南鳳凰古城反對(duì)“一票制”事件，2016年發(fā)生的麗江古城商家集體罷市事件以及游客被打事件皆余波未平。

改革開(kāi)放以來(lái)，交通硬件設(shè)施的建設(shè)飛速進(jìn)步，人們消費(fèi)觀念的轉(zhuǎn)變?nèi)招略庐?，?nèi)外因共同刺激了旅游業(yè)的發(fā)展。權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，2013年、2014年兩年旅游產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP直接貢獻(xiàn)都超過(guò)7%，旅游產(chǎn)業(yè)對(duì)GDP增長(zhǎng)率貢獻(xiàn)乃至綜合貢獻(xiàn)都超過(guò)10%1。這給旅游社區(qū)的發(fā)展提供了極大的契機(jī)。鳳凰古城、麗江古城、安徽宏村、杭州西湖、廈門鼓浪嶼等一系列熱門景點(diǎn)的誕生，正是這個(gè)旅游黃金發(fā)展時(shí)期最好的范本。學(xué)界把“旅游社區(qū)”[9]界定為“單一或同時(shí)滿足旅游者需求或社區(qū)就業(yè)需求功能的一種社區(qū)類型，是旅游地的社區(qū)化或是社區(qū)在旅游介入和發(fā)展過(guò)程中形態(tài)或功能旅游化的產(chǎn)物”[10]，也即旅游目的地的社區(qū)化模式[11]。傳統(tǒng)的旅游發(fā)展模式局限于對(duì)景觀的旅游享受，而這種社區(qū)化模式一方面拓展了旅游業(yè)的發(fā)展路徑和類型，另一方面有利于給社區(qū)發(fā)展帶來(lái)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)和可觀的經(jīng)濟(jì)收益，并帶動(dòng)社區(qū)基礎(chǔ)功能的完善和其他產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步，旨在達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。但是隨著這類發(fā)展模式不斷壯大，逐利的個(gè)體不會(huì)停下追逐的步伐，舊有的管理模式若不相應(yīng)變革，整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)將會(huì)逐步失衡。理論上，僅依靠司法和行政的傳統(tǒng)手段不能解決所有社會(huì)糾紛，同時(shí)制度的建立和運(yùn)行都需要較大成本。是否有可能通過(guò)構(gòu)建社會(huì)成員所認(rèn)可的成本較小的機(jī)制，在更為宏觀的視角中靈活運(yùn)用法治思維實(shí)現(xiàn)合法且有效的治理？只有在既有的政府管理的模式難以滿足當(dāng)下日趨復(fù)雜的社會(huì)調(diào)整需求時(shí)，社會(huì)治理手段的多元化的革新需求才會(huì)被正視。那么，這種多元發(fā)展如何實(shí)現(xiàn)？當(dāng)下提出的共建共享的治理理念在解決實(shí)際問(wèn)題的過(guò)程中，能夠通過(guò)什么樣的機(jī)制產(chǎn)生效果？只有在理論和實(shí)踐兩個(gè)層面解決了這些問(wèn)題，才能在建設(shè)社會(huì)主義法治的過(guò)程中取得手段和目的的統(tǒng)一，使治理進(jìn)入良性的循環(huán)。

2 傳統(tǒng)治理模式的失靈

作為一種社區(qū)類型，旅游社區(qū)中不同主體之間的利益需求雖然千差萬(wàn)別，但從主體結(jié)構(gòu)上卻相對(duì)固定，無(wú)外乎游客、居民、商家和政府。日益擴(kuò)張的旅游產(chǎn)業(yè)以及其帶動(dòng)的其他商業(yè)業(yè)態(tài)追求利益最大化；而社區(qū)居民則要求較好的生態(tài)環(huán)境、完善的基礎(chǔ)設(shè)施配備等保障較高的生活質(zhì)量；游客作為旅游服務(wù)的購(gòu)買方，享受的是旅游的過(guò)程，需要配套的旅游設(shè)施和相關(guān)商業(yè)服務(wù)；政府作為行政管理者，目的是為了地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展。如果這種利益沖突在現(xiàn)有的制度下能夠得到解決，那自然能夠保持社會(huì)的穩(wěn)定；如果這種利益沖突無(wú)法獲得現(xiàn)有治理模式的有效回應(yīng)，那么也就意味著個(gè)體的合法利益無(wú)法得到事實(shí)上的保護(hù)。在這種情況下，治理主體的合法性以及傳統(tǒng)治理模式的有效性都會(huì)遭受質(zhì)疑，極大地影響國(guó)家治理能力的提升和社會(huì)的穩(wěn)定，而目前這類以協(xié)調(diào)多元主體的利益為主的治理失靈現(xiàn)象廣泛存在著。一般而言，旅游社區(qū)的傳統(tǒng)治理模式既包括社區(qū)共同體自身形成的社會(huì)規(guī)范，也包括國(guó)家層面的行政管理，鼓浪嶼也是如此。自2015年5月至2016年12月，筆者在鼓浪嶼進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，并于2015年10月至11月在鼓浪嶼管委會(huì)進(jìn)行了駐點(diǎn)調(diào)研，總結(jié)出鼓浪嶼傳統(tǒng)治理模式失靈主要有兩方面原因。endprint

2.1 共同體內(nèi)部規(guī)范失靈——認(rèn)同感退化

共同體內(nèi)部的認(rèn)同感退化導(dǎo)致共同體內(nèi)部規(guī)范的功能弱化，這是傳統(tǒng)治理模式失靈的一個(gè)重要原因。社區(qū)自身發(fā)展的成熟度，是它成為旅游社區(qū)的一個(gè)客觀條件，不具備一定社區(qū)規(guī)模的地域并不存在旅游價(jià)值。而認(rèn)同感被認(rèn)為是構(gòu)成社區(qū)共同體的無(wú)形要素，社區(qū)中的共同生活讓人們由于某些共同的利益，具有共同的需要，遂結(jié)合起來(lái)進(jìn)行生產(chǎn)和其他活動(dòng)，繼而產(chǎn)生了某些共同的行為規(guī)范、生活方式和社區(qū)意識(shí)。維系社區(qū)意識(shí)的核心基礎(chǔ)就是認(rèn)同感，主要包括共同的文化傳統(tǒng)、民風(fēng)民俗以及共同的命運(yùn)感、歸屬感等對(duì)自己所屬的社區(qū)有認(rèn)同、喜愛(ài)和依戀的心理認(rèn)同感，這是衡量社區(qū)是否成熟的重要指標(biāo)。正因?yàn)檎J(rèn)同感的存在，社區(qū)成員共同恪守符合共同體生存邏輯的內(nèi)在規(guī)則，這種內(nèi)部規(guī)則通過(guò)共同體發(fā)揮著評(píng)價(jià)和指引的社會(huì)規(guī)范功能。例如筆者在訪談中得知，在二三十年前外來(lái)人口還未大量涌入鼓浪嶼時(shí)，以原住民為主的島民嚴(yán)格遵守諸如不隨地亂丟垃圾、不可三人以上并排行于道等良好習(xí)慣，違背者將引來(lái)其他島民的譴責(zé)。然而?，F(xiàn)在島上基本上已經(jīng)看不到這樣的現(xiàn)象。共同體內(nèi)部規(guī)范的有效性，取決于共同體本身的發(fā)達(dá)程度。目前，個(gè)體認(rèn)同感的漸弱，是鼓浪嶼社區(qū)作為一個(gè)社會(huì)共同體退化的主要原因。相對(duì)于自上而下的國(guó)家政治意識(shí)而言，這種萌發(fā)于地方的意識(shí)的覺(jué)醒，是當(dāng)下重啟社會(huì)治理命題的基本前提。反過(guò)來(lái)說(shuō)，認(rèn)同感的下降甚至丟失，將造成社區(qū)共同體的日漸衰退甚至衰亡，而伴隨著這種衰亡的重要標(biāo)志，正是共同體內(nèi)部規(guī)范的失靈，其表征形式類似于費(fèi)孝通先生所研究的“熟人社會(huì)”格局的退化導(dǎo)致了舊有社會(huì)規(guī)范的逐步解體。

歸屬感是認(rèn)同感的一個(gè)重要體現(xiàn)，筆者在訪問(wèn)調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，一些老年的鼓浪嶼居民具有較高的歸屬感。他們關(guān)注社區(qū)事務(wù)，積極組織并參加各種社區(qū)活動(dòng)，同時(shí)他們經(jīng)常聚在一起喝茶、聊天，相互間非常熟悉。研究調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，92.4%的原住民在“與周圍人相處和互助往來(lái)”的選項(xiàng)中選擇了“同意”和“非常同意”的選項(xiàng)，而且有88.6%的居民對(duì)社區(qū)有歸屬感并希望久居于此1。但自1995年鼓浪嶼實(shí)行人口遷出島外政策以來(lái)，鼓浪嶼的制造業(yè)以及一系列的市政公用設(shè)施紛紛遷至島外，醫(yī)療、教育、文化、體育等生活設(shè)施的萎縮直接削弱了鼓浪嶼的宜居性，鼓浪嶼原住民流失嚴(yán)重。隨著鼓浪嶼管理模式的轉(zhuǎn)變，原住民大量流失景區(qū)客流量大幅增加，尤其是自2003年風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)成立以來(lái)，鼓浪嶼一躍成為全國(guó)最火爆的景點(diǎn)之一，聞風(fēng)而來(lái)的各類“新鼓浪嶼人”也與日俱增，其高流動(dòng)性和多元化給傳統(tǒng)社區(qū)“熟人社會(huì)”的格局帶來(lái)新的沖擊。

不同于原住民的文化和心理需求，這些“新鼓浪嶼人”選擇來(lái)這里居住發(fā)展主要是以利益為導(dǎo)向。目前，流動(dòng)人口在鼓浪嶼大部分從事的是與旅游業(yè)相關(guān)的職業(yè)，包括商店?duì)I業(yè)人員、裝修相關(guān)工作、餐飲服務(wù)、旅游服務(wù)、社會(huì)服務(wù)和居民生活服務(wù)、板車工等，其中與旅游業(yè)直接相關(guān)的商業(yè)、服務(wù)業(yè)從業(yè)人員比重共占62.7%2。在問(wèn)卷調(diào)查與訪談過(guò)程中，大多商家及務(wù)工人員都表示不會(huì)考慮長(zhǎng)期在鼓浪嶼發(fā)展。從流動(dòng)人口的流動(dòng)性上看，2016年鼓浪嶼流動(dòng)人口共有3992人，居住5年及以下的共2585人，占流動(dòng)人口總數(shù)的64.75%；居住超過(guò)5年的為1407人，占總數(shù)的35.25%3。這部分“新鼓浪嶼人”大多乘著鼓浪嶼旅游業(yè)起步時(shí)政策紅利的“春風(fēng)”上島謀生，如輪渡晚上免費(fèi)政策、低廉的租金等，極大降低了外來(lái)人口在鼓浪嶼的生活成本和經(jīng)營(yíng)成本。這些“新鼓浪嶼人”來(lái)自全國(guó)各地，依據(jù)不同的家鄉(xiāng)和不同的職業(yè)形成各個(gè)派別，相互間的交往也幾乎是以商業(yè)為主，而對(duì)社區(qū)過(guò)去的歷史和長(zhǎng)期的發(fā)展，大多沒(méi)有明確概念。在訪問(wèn)過(guò)程中，大多商家都表示，隨著鼓浪嶼經(jīng)營(yíng)成本的增加，他們也會(huì)另謀去處，鼓浪嶼不是他們唯一的選擇。在流動(dòng)人口的沖擊下，舊有適用于“熟人社會(huì)”的社會(huì)規(guī)范逐漸失效，只能由適用于“陌生人”的國(guó)家法律逐步取代前者的規(guī)范地位。而以行政管理為主的外部治理手段能否替代原有的軟性社會(huì)規(guī)范，完成治理任務(wù)？

2.2 外部管理手段失靈——難以形成行政協(xié)力

近代以來(lái)，鼓浪嶼的崛起恰逢全球化發(fā)展初期，多國(guó)文明相繼涌入，共同促進(jìn)了鼓浪嶼多元文化的融合與發(fā)展，為鼓浪嶼注入了豐富的社區(qū)內(nèi)涵。1995年的《鼓浪嶼-萬(wàn)石山風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃》將鼓浪嶼定位為風(fēng)景旅游區(qū)，同時(shí)出臺(tái)控制鼓浪嶼人口的政策規(guī)定，并將制造業(yè)和部分工業(yè)遷出鼓浪嶼。此舉雖然為發(fā)展旅游業(yè)和相關(guān)商業(yè)留出了足夠的空間，但景區(qū)的發(fā)展開(kāi)始逐漸蠶食社區(qū)，導(dǎo)致社區(qū)功能的萎縮。2003年，鼓浪嶼區(qū)政府被撤銷，其原有部分行政管理職能劃歸思明區(qū)，鼓浪嶼街道辦隸屬于思明區(qū)政府；同時(shí)成立了鼓浪嶼管委會(huì)，作為市政府的派出機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)鼓浪嶼的規(guī)劃、保護(hù)、建設(shè)和管理工作。鼓浪嶼的管理體制自此以社區(qū)為中心逐步轉(zhuǎn)向以景區(qū)為中心的模式，根據(jù)國(guó)務(wù)院《風(fēng)景名勝區(qū)條例》的規(guī)定，主要由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)對(duì)鼓浪嶼進(jìn)行管理，輔之以鼓浪嶼街道辦事處4。但是從行政體制上，許多職能部門卻無(wú)法歸入風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的行政建制，無(wú)法像原先那樣配備完整的區(qū)一級(jí)人民政府建制的職能部門。因此，目前許多島上職能部門只能由思明區(qū)人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，如鼓浪嶼街道辦事處、市政園林部門、城市綜合行政執(zhí)法部門等。由于社會(huì)事務(wù)的復(fù)雜性，許多諸如市政、園林等專業(yè)性較強(qiáng)的社會(huì)事務(wù)，無(wú)法由風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)獨(dú)自處理，必須會(huì)同相關(guān)職能部門，借助其專業(yè)性和執(zhí)法權(quán)予以解決。但現(xiàn)有體制并未賦予風(fēng)景名勝區(qū)管理部門的行政主管以相應(yīng)的統(tǒng)籌權(quán)力，從職務(wù)的設(shè)置上，其行政主管在思明區(qū)人民政府和黨委皆未掛職；決策程序上，亦只列席思明區(qū)委常委會(huì)，在議事程序上并不具有實(shí)質(zhì)性權(quán)力。這從一定程度上造成了各部門之間難以形成協(xié)力，行政效率低的局面，該管理模式也日漸顯露其短板。作為一個(gè)只有1.88平方千米的小島，鼓浪嶼資源有限，如果在發(fā)展旅游業(yè)的過(guò)程中不考慮社區(qū)的發(fā)展，任前者逐步蠶食后者，造成社區(qū)功能的退化，將從根本上削弱鼓浪嶼的旅游價(jià)值，從而導(dǎo)致整個(gè)社區(qū)發(fā)展的退步。

由鼓浪嶼管委會(huì)提供的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，鼓浪嶼面臨的管理問(wèn)題基本以文體活動(dòng)和商業(yè)服務(wù)業(yè)問(wèn)題為主，各占17%；醫(yī)療衛(wèi)生問(wèn)題和市政公用問(wèn)題次之，各占15%，而這些問(wèn)題都是與居民生活息息相關(guān)的社區(qū)功能的基本組成部分。調(diào)查中，12%的調(diào)查對(duì)象直接選擇了“行政管理的混亂”，管理的混亂導(dǎo)致了社會(huì)行為無(wú)法得到很好的引導(dǎo)與懲戒，秩序的持續(xù)性破壞造成了共同體中的主體之間無(wú)法有效合作，由此造成了一系列社會(huì)問(wèn)題。經(jīng)訪談得知，比重最大的商業(yè)和服務(wù)業(yè)問(wèn)題在于：（1）商業(yè)秩序混亂，不規(guī)范的商業(yè)經(jīng)營(yíng)行為凸顯，商業(yè)經(jīng)營(yíng)空間需要優(yōu)化；（2）業(yè)態(tài)失衡，滿足旅游功能的商業(yè)種類過(guò)多，如餐飲業(yè)、禮品店等；滿足居民基本生活需求的服務(wù)業(yè)種類幾乎沒(méi)有，如理發(fā)店、洗衣店等。（3）影響環(huán)境，商業(yè)活動(dòng)的迅速發(fā)展，尤其是餐飲業(yè)方面，還嚴(yán)重影響了市容環(huán)境，導(dǎo)致公共空間被擠占，消防隱患增大，環(huán)境衛(wèi)生變差。居住環(huán)境的下降和社區(qū)功能的衰弱也勢(shì)必引發(fā)社區(qū)文化的逐漸衰弱，而社區(qū)文化恰恰是旅游社區(qū)的核心價(jià)值。從旅游社區(qū)的總體的發(fā)展歷程來(lái)看，這些景區(qū)的發(fā)展基礎(chǔ)在于社區(qū)，其旅游價(jià)值在于社區(qū)的人文底蘊(yùn)，其吸引游客的不僅在于優(yōu)美的環(huán)境，別具一格的建筑，更在于內(nèi)含于其中的風(fēng)土人情，在于其見(jiàn)證了一段歷史，是活的歷史教科書。總而言之，管理體制是治理結(jié)構(gòu)中的一個(gè)重要組成部分，如果無(wú)法形成行政協(xié)力，治理從政府層面就無(wú)法得到國(guó)家公權(quán)力的有力支持。這不僅影響了治理效果，也會(huì)削弱治理的合法性。在既有“熟人規(guī)則”逐漸解體的情況下，外部管理又瀕臨失靈的窘境，共同導(dǎo)致了鼓浪嶼旅游社區(qū)的傳統(tǒng)治理模式的失靈。endprint

3 旅游社區(qū)協(xié)商治理的結(jié)構(gòu)功能分析

經(jīng)筆者實(shí)地調(diào)研和分析資料發(fā)現(xiàn)，旅游社區(qū)的治理困境在全國(guó)其他同等地位的旅游社區(qū)都先后不同程度的出現(xiàn)，根據(jù)不同的治理手段和治理效果可以分為以下模式（表1）。

一般而言，旅游社區(qū)具有社區(qū)基礎(chǔ)、人口數(shù)量、旅游價(jià)值等三個(gè)構(gòu)成要素。如表1所示，傳統(tǒng)治理模式的失靈，大多發(fā)生在一個(gè)既有社區(qū)發(fā)展較為成熟，人口密度較高，而在短時(shí)間內(nèi)旅游業(yè)迅猛發(fā)展的地區(qū)。這類社區(qū)的治理體系建設(shè)相對(duì)落后于短期內(nèi)旅游業(yè)的快速繁榮，造成了不可調(diào)和的矛盾，這些同時(shí)也是旅游社區(qū)治理困境的主要特點(diǎn)。面對(duì)這類問(wèn)題，麗江古城繼續(xù)收取維護(hù)費(fèi)，因?yàn)椤澳壳昂臀磥?lái)很長(zhǎng)一段時(shí)間，古城的基本維護(hù)仍有賴于維護(hù)費(fèi)?！盵12]而鳳凰古城卻取消了捆綁式一票制門票，因?yàn)閱渭円揽俊伴T票經(jīng)濟(jì)”，無(wú)法實(shí)現(xiàn)該處旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展[13]。古城模式雖然暫時(shí)緩和了社會(huì)矛盾，但是多元利益訴求的差別化是客觀存在的，且有日益復(fù)雜化的趨勢(shì)，單純依靠限制人數(shù)只能暫時(shí)緩和矛盾。西湖模式遵循現(xiàn)代化的進(jìn)路，集中行政權(quán)力和行政資源，通過(guò)強(qiáng)化外部管理解決治理困境。其治理的先天優(yōu)勢(shì)在于具備相對(duì)開(kāi)闊的旅游空間，可以整體依托杭州市的各類資源；而黃山模式則降低了主體的多元化程度，通過(guò)搬遷原住民、控制商業(yè)業(yè)態(tài)等手段從源頭上降低糾紛產(chǎn)生的可能。其治理的先天優(yōu)勢(shì)在于原住民數(shù)量稀少，便于搬遷安置。由于鼓浪嶼并不具備上述治理優(yōu)勢(shì)的任何一點(diǎn)，面對(duì)日趨復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，只能通過(guò)重建社區(qū)自身整合功能，不斷協(xié)調(diào)利益主體之間的訴求，以維護(hù)社會(huì)的整體穩(wěn)定。在鼓浪嶼風(fēng)景名勝區(qū)管委會(huì)、鼓浪嶼街道辦、鼓浪嶼商家協(xié)會(huì)等管理機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)和一批在鼓浪嶼原住民中具有較大影響力的知名人士的號(hào)召與組織下，在廈門大學(xué)社會(huì)治理與軟法研究中心的專業(yè)指導(dǎo)下，經(jīng)兩個(gè)多月的籌備于2016年4月27日正式成立了以協(xié)商共治的公共平臺(tái)——鼓浪嶼公共議事會(huì)。筆者作為《鼓浪嶼公共議事會(huì)章程》和《鼓浪嶼公共議事會(huì)選舉辦法》的起草人之一，全程參與議事會(huì)的籌備。

如圖1所示，鼓浪嶼公共議事會(huì)是一個(gè)多元主體共建共享的協(xié)商平臺(tái)，成員主要包括以鼓浪嶼管委會(huì)和街道辦為首的政府組織、以鼓浪嶼商家聯(lián)盟和家庭旅館商家協(xié)會(huì)為首的行業(yè)協(xié)會(huì)和由鼓浪嶼戶籍人口和非戶籍人口中選出的居民代表兩類主體。該機(jī)制主要通過(guò)制度的約定和成員的行為兩個(gè)要素產(chǎn)生作用。制度設(shè)計(jì)上，《鼓浪嶼公共議事會(huì)章程》和《鼓浪嶼公共議事會(huì)選舉辦法》經(jīng)議事大會(huì)審議通過(guò)，規(guī)定議事會(huì)成員的權(quán)利和義務(wù)；成員構(gòu)成上，為了凸顯程序性、淡化其實(shí)體性，并未將議事會(huì)定位為實(shí)體社會(huì)組織，僅為程序性機(jī)制，以便于最大程度地容納島上社會(huì)主體。公共議事會(huì)實(shí)際上也最大程度吸納了島上與社區(qū)功能具有直接聯(lián)系的組織，其中，涉及綜合管理、教育、醫(yī)療、治安、商業(yè)等各行各業(yè)。同時(shí)，為了充分保障島上居民的公民權(quán)利，補(bǔ)強(qiáng)居民相較于其他參會(huì)組織較難集中的短板，《鼓浪嶼公共議事會(huì)章程》規(guī)定“居民代表數(shù)所占的比例，不得低于公共議事會(huì)成員總數(shù)的50%”。這就保證了居民能夠合理運(yùn)用規(guī)則否決那些不利于民生發(fā)展的議題，或者通過(guò)論辯改變議案的內(nèi)容。具體而言，議事會(huì)對(duì)于鼓浪嶼現(xiàn)存治理困境，能產(chǎn)生諸多功能。

3.1 優(yōu)化外部管理模式，完善系統(tǒng)整合能力

首先，公共協(xié)商平臺(tái)能夠從制度上優(yōu)化外部管理模式，化解管理失靈。如圖2所示，從結(jié)構(gòu)上鼓浪嶼公共議事會(huì)不僅有效彌補(bǔ)了現(xiàn)行政府管理體制中，以街道辦為主的社區(qū)管理和以管委會(huì)為主的景區(qū)管理體系之間行政協(xié)調(diào)性不足的制度缺陷，而且從結(jié)構(gòu)上聯(lián)通了居民、市場(chǎng)（行業(yè)協(xié)會(huì)）和政府三方主體。通過(guò)這個(gè)協(xié)商機(jī)制，分屬不同系統(tǒng)的政府管理部門可以借助這個(gè)平臺(tái)進(jìn)行溝通，以便于更好地形成行政協(xié)力。

面對(duì)治理困境，行政管理手段失靈反映出共同體整合能力的不足。由于景區(qū)發(fā)展的政策導(dǎo)向，既有共同體的社會(huì)功能需求發(fā)生了變化，而為了滿足功能的需要，社會(huì)結(jié)構(gòu)也隨之發(fā)生了變化。依照結(jié)構(gòu)功能主義的分析模型，一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)依目標(biāo)類型一般可分為四個(gè)子系統(tǒng)：適應(yīng)、達(dá)標(biāo)、整合和模式維持，依次由經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)組織、政府組織、文化教育組織和糾紛調(diào)解組織承擔(dān)社會(huì)系統(tǒng)的四個(gè)基本功能[14]。作為一個(gè)整體的社會(huì)結(jié)構(gòu)，為保持其整體穩(wěn)定性，經(jīng)濟(jì)子系統(tǒng)和政治子系統(tǒng)的變化必然要求另二者隨之發(fā)生結(jié)構(gòu)的改變。目前，鼓浪嶼旅游社區(qū)適應(yīng)系統(tǒng)發(fā)展迅速，導(dǎo)致其他子系統(tǒng)的發(fā)展尚未滿足適應(yīng)子系統(tǒng)的發(fā)展需求，造成了整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)功能性失衡，從根本上影響了社區(qū)共同體的發(fā)展。整合子系統(tǒng)未能滿足整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的功能變化，而社會(huì)系統(tǒng)中的整合子功能恰由管理機(jī)構(gòu)、司法部門等社會(huì)糾紛解決組織所承擔(dān)。所以，旅游社區(qū)治理困境的解決，單純依靠限制客流、籠統(tǒng)打壓商業(yè)氛圍是無(wú)法從根本上解決問(wèn)題的，那樣只會(huì)打破現(xiàn)有的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)，造成新的治理難題，因而只能對(duì)社會(huì)控制模式進(jìn)行不囿于傳統(tǒng)科層制的創(chuàng)新。因?yàn)榭茖又频慕┗c閉塞，使得行政管理體系無(wú)法實(shí)現(xiàn)自我改革，但是如果不進(jìn)行改革，又無(wú)法應(yīng)對(duì)不斷復(fù)雜化的社會(huì)。故應(yīng)將一部分管理和集體行動(dòng)轉(zhuǎn)移建立在協(xié)商的基礎(chǔ)上，以個(gè)體權(quán)力之間的相互制約取代單方的科層機(jī)構(gòu)的外部權(quán)威管理[15]。

協(xié)商機(jī)制的創(chuàng)設(shè)是一種社會(huì)糾紛解決與協(xié)調(diào)手段的進(jìn)化，一方面能夠彌補(bǔ)管理體制的不足，在以社區(qū)發(fā)展為中心的前提下，通過(guò)制度化的手段淡化風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)和社區(qū)管理組織街道辦之間的隔閡，從而集中行政資源，加強(qiáng)行政管理的整體協(xié)調(diào)能力和行政效率，相對(duì)于大幅度的體制改革，這種做法相對(duì)靈活且成本較低；另一方面，通過(guò)協(xié)商平臺(tái)，行政管理者也能夠充分利用多元主體共存的社會(huì)結(jié)構(gòu)，在整個(gè)社區(qū)共同體范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)秩序共建與資源共享的社會(huì)治理新格局。這種治理格局具有為極大多數(shù)共同體成員所認(rèn)同的合法性基礎(chǔ)，因此存在于此類共同體中的秩序的維護(hù)具有自發(fā)性，這種自發(fā)性是社會(huì)自治核心要素。

3.2 重塑治理主體，提升居民認(rèn)同感

以往的治理格局以行政管理者為主體，居民更多扮演的是受眾的角色。身為受眾的居民，以被動(dòng)姿態(tài)參與社會(huì)治理，從心理上大大削弱了對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感，這是鼓浪嶼旅游社區(qū)居民缺乏認(rèn)同感的主要原因。在一個(gè)具有深刻認(rèn)同感的社區(qū)中，每個(gè)成員都是社區(qū)的主人，都有權(quán)利和義務(wù)治理好這個(gè)共同的家園。endprint

一方面，居民作為主體參與治理旅游社區(qū)具有深刻的法理基礎(chǔ)。行政法理論上，將那些服務(wù)于行政活動(dòng)（比如辦公大樓）或者是供公眾無(wú)須許可（比如街道、道路、廣場(chǎng)）或根據(jù)特定的許可（比如學(xué)校、高等學(xué)府）使用的物稱為公物，其特點(diǎn)是直接服務(wù)于公眾利益。因此，可以說(shuō)公民使用公物的權(quán)利，是保障公民享受公共利益的法律基礎(chǔ)，是憲法權(quán)利的合理延伸。對(duì)旅游社區(qū)而言，景點(diǎn)作為國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，為服務(wù)于公眾利益向公眾開(kāi)放，理論上將之視為公物。因?yàn)樵搷u居民基于其特殊的地理位置和生存所需，相比于游客、商家等一般使用者而言，對(duì)公物的依賴性更具基礎(chǔ)性，因而產(chǎn)生了公物法理上的“增強(qiáng)利用權(quán)”[16]，這也是保障公民生存權(quán)的必要手段。在我國(guó)，生存權(quán)是首要人權(quán)，基于保護(hù)其基本生存權(quán)的考慮，公物附近的居民基于基本的生活需要對(duì)該公物進(jìn)行增強(qiáng)利用的需要應(yīng)當(dāng)優(yōu)于其他需要。所以法理上，本地居民應(yīng)當(dāng)是治理的主體而非受眾，該島居民的意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)具有較大權(quán)重。另一方面，現(xiàn)代治理理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)共治，即共同體中的成員皆為治理主體。這種“主人翁”意識(shí)是產(chǎn)生認(rèn)同感的主要內(nèi)核。學(xué)者們普遍認(rèn)為認(rèn)同有“同一”和“獨(dú)特”兩個(gè)含義，揭示了“相似”和“相異”兩層關(guān)系。個(gè)人與他人或其他群體的相異、相似的比較構(gòu)成了個(gè)人在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的位置，從而確定了身份，認(rèn)同也就融合了身份認(rèn)同的意思[17]。因此，必須通過(guò)社會(huì)成員在共同體中的不斷自主的行為互動(dòng)實(shí)現(xiàn)身份認(rèn)同，進(jìn)一步凝聚共同體，重構(gòu)其自身的內(nèi)部規(guī)范。

因此，只要是旅游社區(qū)共同體的成員，皆應(yīng)為自我認(rèn)同的治理主體。但自1995年以來(lái)，為適應(yīng)景區(qū)發(fā)展的政策需求，鼓浪嶼居民被遷出本島，制造業(yè)、醫(yī)院等公共服務(wù)類基礎(chǔ)設(shè)施也同時(shí)遷出，這不僅阻礙了居民對(duì)公物的生存利用，而且并沒(méi)有相應(yīng)的機(jī)制以保障居民參與決策的權(quán)利。目前，許多地方都進(jìn)行了不同程度的制度探索和創(chuàng)新，以化解此類治理難題，如南京的城市治理委員會(huì)、成都的村民議事會(huì)制度等。其共同點(diǎn)就是通過(guò)程序設(shè)置，利用程序的價(jià)值無(wú)涉形成共識(shí)，并以此為起點(diǎn)，將居民參與治理作為重塑治理主體的重要手段。這不僅能緩和不同利益主體間的矛盾，使其更加理性地溝通，解決糾紛，而且能夠通過(guò)引導(dǎo)成員親力親為，增強(qiáng)個(gè)體對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感，重建社區(qū)自身的規(guī)范體系。鑒于此，議事會(huì)在盡可能容納共同體主要成員的前提下，對(duì)居民給予了相當(dāng)?shù)臎Q策權(quán)重。截至2016年7月，鼓浪嶼戶籍人口約為非戶籍人口的四倍。根據(jù)這個(gè)比例，結(jié)合鼓浪嶼的社區(qū)功能性需求、議事的效率和成員的代表性等多種因素，確定了議事會(huì)成員的居民代表人數(shù)分配?！豆睦藥Z公共議事會(huì)章程》中規(guī)定：“居民代表數(shù)所占的比例，不得低于公共議事會(huì)成員總數(shù)的50%?！边@就意味著嚴(yán)重不符合居民利益的在決議程序中是無(wú)法獲得表決通過(guò)的。這樣一來(lái)，規(guī)則上賦予居民以極大的話語(yǔ)權(quán)和否決權(quán)，就把居民原本被動(dòng)地治理轉(zhuǎn)化為主動(dòng)地治理，這個(gè)實(shí)際影響治理決策的過(guò)程，是提升居民認(rèn)同感的重要環(huán)節(jié)。

4 共建共享——旅游社區(qū)協(xié)商平臺(tái)運(yùn)行機(jī)制

4.1 共建共享是協(xié)商治理的基本理念

自從近代資產(chǎn)階級(jí)革命以來(lái)，社會(huì)分工的不斷細(xì)化導(dǎo)致社會(huì)結(jié)構(gòu)的總體趨勢(shì)是市民社會(huì)與政治國(guó)家不斷試圖劃清界限，分割利益，主體之間日趨平等[18]。當(dāng)下，在政府與市民社會(huì)之外產(chǎn)生了獨(dú)立的市場(chǎng)領(lǐng)域，政府、社會(huì)與市場(chǎng)三者之間的關(guān)系是社會(huì)治理所要研究的主要內(nèi)容。但是政府會(huì)失控，市場(chǎng)會(huì)失靈，市民社會(huì)中個(gè)人利益與公共利益的失衡也會(huì)產(chǎn)生的諸如“搭便車”現(xiàn)象影響社會(huì)的繁榮與穩(wěn)定，因此超越三者各自的局限，尋求整個(gè)社會(huì)共治局面、互補(bǔ)長(zhǎng)短成為勢(shì)所必趨。正是立足于這一宏觀的視野，“共建共享”的治理理念應(yīng)運(yùn)而生。

黨的十八屆五中全會(huì)提出“構(gòu)建全民共建共享的治理格局”[19]，法律是社會(huì)控制的工具，其目的在于實(shí)現(xiàn)人類文明的最大發(fā)展，共建共享的治理目的也在于此。首先，主體“全民”，從社會(huì)結(jié)構(gòu)的角度理解，其意在表示這一治理格局的實(shí)現(xiàn)應(yīng)最大程度地囊括各種社會(huì)主體，即依靠不同主體間的行為互動(dòng)實(shí)現(xiàn)。“格局”指的是基本的社會(huì)關(guān)系、結(jié)構(gòu)及其形態(tài)，如費(fèi)孝通教授提出的“差序格局”。因此，構(gòu)建一種格局，事實(shí)上是對(duì)一種實(shí)際上已經(jīng)存在的社會(huì)關(guān)系或結(jié)構(gòu)，通過(guò)制度化的手段予以規(guī)范化、程序化。具體而言，何謂共建？“善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者最佳的狀態(tài)?！盵3]因此，共建的實(shí)質(zhì)是一種多元主體的自主參與，這是實(shí)現(xiàn)良好治理的必然要求。何謂共享？如前所述，實(shí)現(xiàn)共同體的公共利益最大化，是治理的邏輯起點(diǎn)，因此共享的指向應(yīng)是公共利益。

共建是共享的邏輯前提和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，共享明確了社會(huì)治理的主要目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)的是治理過(guò)程中個(gè)體利益與公共利益的平衡，這種平衡恰恰也在多元主體的社會(huì)互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)，這其中需要依靠借助一定的機(jī)制作為紐帶。機(jī)制“泛指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過(guò)程或方式，如‘市場(chǎng)機(jī)制”[20]。如果把社會(huì)看作一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，那么踐行這種理念就需要不同子系統(tǒng)的共同作用，而協(xié)商程序恰恰能為其提供一種實(shí)現(xiàn)的機(jī)制。

一方面，協(xié)商程序能夠最大程度地容納多元主體的參與，實(shí)現(xiàn)秩序的“共建”。從理論上，協(xié)商民主既是一種組織實(shí)體[21]，也是一種決策方式。Miller和Hendriks把協(xié)商民主理解成一種民主的決策體制或理性的決策形式，在這種體制中，每個(gè)公民都能夠平等地參與公共政策的制定過(guò)程，自由地表達(dá)意見(jiàn)，愿意傾聽(tīng)并考慮不同的觀點(diǎn)，在理性的討論和協(xié)商中做出具有集體約束力的決策[22]。這種決策不僅反映了參與者先前的利益和觀點(diǎn)，而且還反映了他們?cè)谒伎几鞣接^點(diǎn)之后做出的判斷，以及應(yīng)該用來(lái)解決分歧的原則和程序[23]。在我國(guó)，頂層設(shè)計(jì)中也將協(xié)商民主看作一種決策的形式1。另一方面，協(xié)商程序本身是一種程序性規(guī)范，具有程序性價(jià)值，其本身構(gòu)成了共同體的基本共識(shí)，亦即“共享”的基本前提。程序具有工具性價(jià)值和內(nèi)在的、自己獨(dú)立的價(jià)值，所謂“正當(dāng)程序”強(qiáng)調(diào)的就是程序中的價(jià)值問(wèn)題[24]。合理的程序能夠保障公民個(gè)人的權(quán)利，使公民在公平、合理的條件下廣泛地參與，充分行使自己的個(gè)人權(quán)利，這正是程序內(nèi)在價(jià)值的根本所在。因此，程序性思維是法治思維的一個(gè)重要面向，而程序性思維則要求在面臨矛盾與沖突的時(shí)候，首先應(yīng)訴諸程序性規(guī)則。因此，在面臨社會(huì)制度無(wú)發(fā)滿足當(dāng)下治理需求之時(shí)，通過(guò)程序化的進(jìn)路搭建起基本的共識(shí)，也有利于以制度化的手段解決無(wú)法調(diào)和的矛盾。endprint

然而，根據(jù)我國(guó)目前的制度設(shè)計(jì)，并沒(méi)有明確規(guī)定基層的公共協(xié)商程序，尤其是城鎮(zhèn)化地區(qū)。在農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)尚有黨代會(huì)、人代會(huì)等協(xié)商組織以保障公民的政治權(quán)利，而城市的街道、社區(qū)則沒(méi)有。在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，有學(xué)者將之稱為“制度性斷裂”。撤銷原有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成立街道，并沒(méi)有從根本上改變集居的方式。一方面，基層黨員群眾民主參與街道各項(xiàng)事務(wù)的需求沒(méi)有改變，另一方面，基層黨員群眾參與街道各項(xiàng)事務(wù)的途徑和渠道變少，甚至出現(xiàn)了“斷層”，“這樣就造成了民意吸納的制度性斷裂，此外接受群眾監(jiān)督的制度化途徑也缺失了?！盵25]而類似鼓浪嶼公共議事會(huì)這類自發(fā)共建的協(xié)商平臺(tái)，也給這類現(xiàn)代化過(guò)程中產(chǎn)生的制度性斷層，提供了一種激發(fā)基層治理潛力的可能。

4.2 旅游社區(qū)協(xié)商平臺(tái)運(yùn)行的實(shí)證分析

理論上，旅游社區(qū)協(xié)商程序的構(gòu)建符合共建共享的治理理念，公共議事會(huì)的實(shí)際組建和運(yùn)行過(guò)程，也豐富了共建共享的理論內(nèi)涵，能夠給當(dāng)下我國(guó)的旅游社區(qū)治理實(shí)踐提供更多的參考。2016年，鼓浪嶼公共議事會(huì)召開(kāi)三次全體會(huì)議，其中兩次是季度例會(huì)，一次是臨時(shí)召集會(huì)議1，筆者作為會(huì)議記錄人均全程參與，根據(jù)對(duì)議題的對(duì)比和議事過(guò)程的實(shí)證分析，可以總結(jié)出在運(yùn)用“共建共享”理念對(duì)旅游社區(qū)進(jìn)行治理過(guò)程中可資借鑒的重要經(jīng)驗(yàn)。

如表2所示，公共議事會(huì)2016年共討論了13個(gè)議題。這些議題經(jīng)過(guò)議事會(huì)成員的熱烈討論，有的當(dāng)場(chǎng)得到了相關(guān)管理部門的正面回應(yīng)，如在討論“完善鼓浪嶼申遺工作的建議”過(guò)程中鼓浪嶼管委會(huì)代表就申遺期間的擾民事件進(jìn)行了解釋與回應(yīng)；有的以建議的形式提交給了相關(guān)部門，如“關(guān)于在鷺江道為鼓浪嶼行動(dòng)不便老人提供乘車便利的建議”經(jīng)討論形成決議后就由鼓浪嶼管委會(huì)提交給了廈門市交警支隊(duì)；有的議題得到了廣大議事會(huì)成員的一致相應(yīng)并已經(jīng)落實(shí)，如“關(guān)于在全島開(kāi)展環(huán)境衛(wèi)生大掃除、大消殺的建議”；也有的議題被否決，如“關(guān)于限制島上商家、店鋪過(guò)度裝修的建議”，這也是唯一被徹底否決的議案。發(fā)展至今，公共議事會(huì)的議事、決策和執(zhí)行均符合《鼓浪嶼公共議事會(huì)章程》和《鼓浪嶼公共議事會(huì)選舉辦法》的規(guī)定，僅有一個(gè)議題被否決，議題的認(rèn)可率達(dá)到了92.31%，并且決議全部得到了執(zhí)行。總體上，討論內(nèi)容仍然集中于社區(qū)發(fā)展，議題中與社區(qū)直接相關(guān)的議題有10個(gè)，占76.92%。議題的形式則大多以治理建議和既定政策的實(shí)施方式為主，即未涉及政府職能的部分，比較容易取得一致，且落實(shí)迅速；涉及政府職能的部分，討論較為激烈，而且結(jié)果通常是依靠作為議事會(huì)成員的行政管理部門的內(nèi)部渠道向相關(guān)部門提交建議。

4.2.1 “共建”的必要條件

公共議事會(huì)從成立到運(yùn)行的整個(gè)過(guò)程就是一個(gè)多元主體共同參與治理的過(guò)程，這也符合理論上“共建”的內(nèi)涵，但除了追求民主、認(rèn)同等價(jià)值以外，還需要進(jìn)行更為綜合的考量。從公共議事會(huì)組建的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，這種共建的行為選擇，更多的是基于功能性、議事效率和決策執(zhí)行力的綜合考量。

首先，為保障議事會(huì)決議的執(zhí)行力，鼓浪嶼管委會(huì)和街道辦這兩個(gè)分別承擔(dān)景區(qū)與社區(qū)行政管理職能的機(jī)構(gòu)，是必須被納入公共議事會(huì)的。因?yàn)槿绻h事會(huì)的決議涉及對(duì)公權(quán)力部門的建議或監(jiān)督，則只能由這兩個(gè)部門通過(guò)體制的內(nèi)部渠道進(jìn)行反映和反饋。例如“關(guān)于在鷺江道為鼓浪嶼行動(dòng)不便老人提供乘車便利的建議”，相比于普通民眾，由管委會(huì)將議事會(huì)決議以建議形式通過(guò)內(nèi)部文件提交給交警大隊(duì)，更有可能得到后者的有效反饋。

其次，應(yīng)當(dāng)保證議事效率。鼓浪嶼現(xiàn)存39個(gè)駐島機(jī)構(gòu)，其中包括國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)；大型企業(yè)6家，包括廈門海底世界、溫馨旅行社等；宗教團(tuán)體2家；社會(huì)組織7家。為保證議事效率，不可能將所有組織都納入公共議事會(huì)，更遑論今后島上的組織還有增加的可能性。從議事規(guī)則執(zhí)行的效率而言，越多的成員越容易形成議事僵局，久議不決影響的不僅僅是議事會(huì)運(yùn)行的效率，最終將動(dòng)搖整個(gè)議事會(huì)的合法性基礎(chǔ)。議事會(huì)的成立本就是基于治理困境的問(wèn)題導(dǎo)向，如果這個(gè)目的不能達(dá)成，那么議事會(huì)的存在將毫無(wú)意義。經(jīng)過(guò)多次訪談和筆者的親身經(jīng)歷，與會(huì)成員均認(rèn)為目前的成員數(shù)量客觀上足以使每個(gè)成員充分發(fā)表各自的見(jiàn)解，并按照程序形成決議。

最后，議事會(huì)在保證不破壞鼓浪嶼既有的經(jīng)濟(jì)、文化和政治結(jié)構(gòu)的前提下，重新整合鼓浪嶼社區(qū)共同體的社會(huì)功能進(jìn)而產(chǎn)生治理效果。因此，基于功能性的考慮，議事會(huì)將具有文化功能的教育界代表、承擔(dān)社區(qū)治安責(zé)任的派出所和好八連、提供社區(qū)醫(yī)療服務(wù)的醫(yī)院代表以及發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能的商家協(xié)會(huì)和家庭旅館協(xié)會(huì)均納入公共議事會(huì)（圖2）。這么做不僅是基于正當(dāng)性的考慮，也是為了保障議事的專業(yè)化。例如在討論“鼓浪嶼道路問(wèn)題與景觀林木規(guī)劃問(wèn)題”時(shí)，市政園林部門的代表就其他成員的質(zhì)疑給出了專業(yè)性的回答，正面化解了許多因信息不對(duì)稱引發(fā)的懸而未決的潛在矛盾。

4.2.2 “共享”的現(xiàn)實(shí)進(jìn)路

從公共議事會(huì)當(dāng)前的運(yùn)行效果來(lái)看，通過(guò)協(xié)商程序?qū)崿F(xiàn)社會(huì)資源的分配與利益的調(diào)整有序化運(yùn)行，是凝聚社會(huì)共識(shí)實(shí)現(xiàn)資源和價(jià)值共享的有效手段，同時(shí)這也需要通過(guò)合理進(jìn)路實(shí)現(xiàn)。

首先，“共享”的前提是“有限政府”原則。新中國(guó)成立至今，經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，這其實(shí)就是一個(gè)國(guó)家將經(jīng)濟(jì)的發(fā)展交給市場(chǎng)自主決定的過(guò)程。而當(dāng)下社會(huì)治理創(chuàng)新的基本導(dǎo)向，亦是國(guó)家逐漸將一部分社會(huì)事務(wù)交給社會(huì)自己決定的過(guò)程，即賦權(quán)于社會(huì)。公共議事會(huì)的議題形式之所以會(huì)呈現(xiàn)出建議案居多、施政過(guò)程討論為主的特點(diǎn)，一方面原因是議事會(huì)要發(fā)揮作用，關(guān)鍵在于議事內(nèi)容必須與治理主體息息相關(guān)。這就要求政府在不觸犯國(guó)家法律的前提下將一部分社會(huì)事務(wù)的交給公共協(xié)商平臺(tái)討論，有所議方能有所決，這是地方治理發(fā)展的一個(gè)基本方向，有學(xué)者將其稱為“有限政府”原則。另一方面，許多事項(xiàng)從制度上屬于政府的法定職權(quán)，政策制定的決定權(quán)在政府，其無(wú)權(quán)委托議事會(huì)進(jìn)行決策，因此，議事會(huì)只能就政策具體如何實(shí)施進(jìn)行建議和監(jiān)督。這種有限政府的塑造，其實(shí)是政府對(duì)自身職能的“減負(fù)”，不僅體現(xiàn)在要使政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活干預(yù)的權(quán)力受到有效制約，而且還要“塑造政府與公民、政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)新型的互動(dòng)、合作、合而不同、合而共生的關(guān)系?！盵26]例如“關(guān)于提升鼓浪嶼社會(huì)服務(wù)水平的幾點(diǎn)建議”和“關(guān)于在全島開(kāi)展環(huán)境衛(wèi)生大掃除、大消殺的建議”，原本完全屬于街道辦的職責(zé)范圍，如今通過(guò)議事會(huì)直接發(fā)動(dòng)居民與組織共同完成效果更佳。這既是當(dāng)下社會(huì)治理的功能性需求，又增強(qiáng)了人民對(duì)共同體的認(rèn)同，促進(jìn)了政府、公民與社會(huì)在治理層面的有效合作，社會(huì)的公共權(quán)威正是建立在這種合作之上的，而共同體的構(gòu)建正是圍繞社會(huì)公共權(quán)威展開(kāi)的。正如Mill所說(shuō)的：“政府一到不去發(fā)揮個(gè)人和團(tuán)體的活動(dòng)與力量卻以它自己的活動(dòng)去代替他們的活動(dòng)的時(shí)候；一到不是對(duì)他們進(jìn)行指教，勸導(dǎo)并有時(shí)指摘而是叫他們工作的時(shí)候，害處就開(kāi)始發(fā)生了。”[27]endprint

其次，“共享”強(qiáng)調(diào)程序性。在組建公共議事會(huì)初期，曾有過(guò)兩種構(gòu)想，一種構(gòu)想是將其徹底實(shí)體化，依據(jù)人民團(tuán)體的形式進(jìn)行組建和申報(bào)；另一種構(gòu)想是淡化實(shí)體，強(qiáng)調(diào)程序性，僅僅搭建一個(gè)協(xié)商議事的公共平臺(tái)，這也是最后公共議事會(huì)采用的形式。事實(shí)證明，程序性是旅游社區(qū)“共享”治理的重要依托。原因在于，首先，各類主體處于社會(huì)結(jié)構(gòu)中的不同地位，其社會(huì)功能產(chǎn)生了不同的角色認(rèn)知，即價(jià)值期待，社會(huì)共同體的共識(shí)正是建立在價(jià)值期待的基礎(chǔ)上。因此“共享”除了資源的共享以外，更多強(qiáng)調(diào)的是一種價(jià)值的共享，即社會(huì)共識(shí)的凝聚，這也是旅游社區(qū)目前多元利益無(wú)法得到有效調(diào)和的根本原因和主要后果。程序的優(yōu)勢(shì)就在于可以通過(guò)中立的機(jī)制設(shè)計(jì)，在價(jià)值無(wú)涉的議事規(guī)則層面取得基本的共同認(rèn)同。這就使得在共同制定的規(guī)則下的協(xié)商成為可能，并且能夠在理性的溝通的基礎(chǔ)上擴(kuò)大這種共識(shí)，達(dá)到“共享”的目的。經(jīng)調(diào)查得知，許多議事會(huì)成員之間原本就存在“舊怨”，甚至有成員表示，公共議事會(huì)目前為止的最大成功之處就在于使原本話不投機(jī)的兩個(gè)人能夠共聚一堂共商一事，這本身就是一個(gè)突破。其次，將含有公權(quán)力部門的議事會(huì)實(shí)體化，最后容易演化為科層制的組織形式，使公權(quán)力部門掌握較大的話語(yǔ)權(quán)重，弱化其他成員治理主體的地位，最后只會(huì)導(dǎo)致另一個(gè)公權(quán)力部門的產(chǎn)生，這種結(jié)果與“共建共享”的精神南轅北轍。旅游社區(qū)的特點(diǎn)在于雖然利益多元，但主體結(jié)構(gòu)相對(duì)固定。如果實(shí)踐中能夠通過(guò)類似的程序機(jī)制，在旅游社區(qū)中的主體中建立聯(lián)系，激活社區(qū)自身的整合功能，那么這類經(jīng)驗(yàn)在其它旅游社區(qū)中就極具借鑒的意義。

最后，“共享”的結(jié)果是多元主體功能性的結(jié)構(gòu)重整。以公共議事會(huì)最后一個(gè)議題“關(guān)于提升街心公園環(huán)境衛(wèi)生”的建議為例：街心公園是鼓浪嶼的核心商業(yè)區(qū)，周邊商家以餐飲業(yè)為主且大多生意火爆，但一般不提供就餐地點(diǎn)。因此游客買完小吃后大多邊走邊吃或坐在街心公園的石凳上就餐，如此一來(lái)，該地區(qū)2016年剛鋪就的石板地沾染了片片油漬，垃圾箱也時(shí)常爆滿導(dǎo)致隨處可見(jiàn)丟棄的竹簽餐盒等廚余垃圾，大大超出了環(huán)衛(wèi)工人的清理能力范圍。鑒于此，公共議事會(huì)經(jīng)討論決議，由議事會(huì)成員商家協(xié)會(huì)敦促其會(huì)員商家（街心公園周邊商家全部都是鼓浪嶼商家協(xié)會(huì)會(huì)員）在盡可能提供就餐地點(diǎn)的同時(shí)，劃分衛(wèi)生責(zé)任片區(qū)，做好本片區(qū)的衛(wèi)生清理工作，并給服務(wù)對(duì)象提供垃圾袋。同時(shí)，由環(huán)衛(wèi)部門配合公共議事會(huì)、商家協(xié)會(huì)進(jìn)行督查，對(duì)不按此決議執(zhí)行的商家由商家協(xié)會(huì)進(jìn)行內(nèi)部懲戒。原本公共街區(qū)的市容衛(wèi)生是市容環(huán)衛(wèi)部門承擔(dān)的職責(zé)，經(jīng)過(guò)“共享”機(jī)制的重新整合，該職能便轉(zhuǎn)移至商家。因?yàn)閺墓δ軐?shí)現(xiàn)角度，商家的自我清潔更具便利性，尤其是在以天然的公共場(chǎng)所作為就餐場(chǎng)所的情況下，商家也應(yīng)當(dāng)為此公共成本的消耗承擔(dān)一定的社會(huì)義務(wù)。因此，從社區(qū)共同體的結(jié)構(gòu)來(lái)看，商家就由原本單純承擔(dān)經(jīng)濟(jì)功能的部分，擴(kuò)大到了盡其維護(hù)公共衛(wèi)生的職責(zé)，為原本在該領(lǐng)域孤軍奮戰(zhàn)的政府部門減輕了壓力，也達(dá)到了更好的效果。因此實(shí)踐中，共享的結(jié)果能夠?qū)崿F(xiàn)多元主體之間功能性的角色再分配，導(dǎo)致結(jié)構(gòu)的重整，已達(dá)到更好地符合促進(jìn)社會(huì)公共利益的治理目的。

4.2.3 改進(jìn)方向——引入專家成員

首先，作為一個(gè)基層協(xié)商平臺(tái)，最大的不足在于專業(yè)性的缺失。在美國(guó)，議事是一項(xiàng)公民應(yīng)當(dāng)學(xué)習(xí)的政治技能，“夫議事之學(xué)，西人童而習(xí)之……所以西人合群團(tuán)體之力，常超吾人之上也?！盵28]為了不讓專業(yè)性的缺乏影響協(xié)商效果，代議制國(guó)家大多給議員配備專業(yè)的立法助理，我國(guó)的人大也有法工委作為專門審議法律提案的工作機(jī)構(gòu)。鼓浪嶼公共議事會(huì)成立不足一年，雖然從現(xiàn)有會(huì)議過(guò)程而言，成員能夠大致做到不違反議事規(guī)則，主要緣于成員規(guī)則意識(shí)較強(qiáng)，并且成員結(jié)構(gòu)能形成一定均勢(shì)。但是成員構(gòu)成的多元化和復(fù)雜性，也難免出現(xiàn)議事過(guò)程中也會(huì)遇到脫離規(guī)則超時(shí)發(fā)言和提案缺乏可行性等情況。例如，2016年唯一被否決的“關(guān)于限制島上商家、店鋪過(guò)度裝修的建議”提案。一方面，該提案并不具備必要性。鼓浪嶼遍布文化遺產(chǎn)、歷史風(fēng)貌建筑，已有兩部特區(qū)法規(guī)對(duì)建筑活動(dòng)進(jìn)行了限制。提案者還要再限制“過(guò)度裝修”，其要求必然得不到與會(huì)商家、島民的認(rèn)可。另一方面，提案對(duì)“過(guò)度”的界定十分主觀，很難取得共識(shí)，因此缺乏可行性。相比之下，其他議案的提出人，因其職業(yè)都具有一定的專業(yè)性，如街道辦提出議案“如何實(shí)施鼓勵(lì)居民種植花卉的‘以獎(jiǎng)代補(bǔ)政策”，“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策正是街道辦長(zhǎng)期使用的鼓勵(lì)居民自治的政治手段。

其次，雖然協(xié)商平臺(tái)依靠建立在程序性共識(shí)的基礎(chǔ)上，但運(yùn)行過(guò)程中程序又難免淪為工具。作為共識(shí)的程序具備其獨(dú)立的主體性價(jià)值，作為工具的程序則必須依附于實(shí)體的內(nèi)容，從而使共同體有離散的傾向，因此必須在工具理性和價(jià)值理性中尋求最佳平衡點(diǎn)。仍以上述提案為例，提案者界定“過(guò)度裝修”的主觀傾向，顯示出其在考慮這一問(wèn)題的同時(shí)，已不知不覺(jué)將協(xié)商程序作為達(dá)到其目標(biāo)的工具。這種工具主義的傾向難以避免，原因在于成員的主觀利益多元是客觀存在的事實(shí)。一方面，如果缺乏專業(yè)化的議事引導(dǎo)，鼓浪嶼公共議事會(huì)很容易在程序工具主義的影響下游離于規(guī)則之外，最終導(dǎo)致平臺(tái)淪為成員個(gè)人的私人利益交易所。另一方面，議事會(huì)存在的意義就在于不斷提出可執(zhí)行的建議，建議的可執(zhí)行性取決于成員的專業(yè)化水平和議案的質(zhì)量。旅游社區(qū)是一種屬性明確、利益分化較固定的社區(qū)類型，這決定了其需要高度分化的專業(yè)化人群。因此議事會(huì)今后的改進(jìn)方向，包括首先，聘請(qǐng)議事專家對(duì)成員進(jìn)行議事技能培訓(xùn)；其次，由各行業(yè)專家組成顧問(wèn)小組，輔助成員擬定議案；最后，根據(jù)議題聘請(qǐng)若干專家到場(chǎng)旁聽(tīng)，遇到議事成員無(wú)法解決的專業(yè)問(wèn)題及時(shí)予以答復(fù)。

5 結(jié)束語(yǔ)

如今，鼓浪嶼的治理逐漸步入了良性的軌道，并于2017年被成功列入世界文化遺產(chǎn)名錄。這可以說(shuō)是“共建共享”在這個(gè)彈丸之地的“牛刀小試”，但卻代表了這一治理理念巨大的實(shí)踐效應(yīng)。這既關(guān)乎地方治理的成效，也關(guān)乎國(guó)家治理能力的提升。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)，旅游社區(qū)的治理困境一定會(huì)繼續(xù)存在，并將有可能導(dǎo)致國(guó)家治理的合法性受到一定的質(zhì)疑。造成治理困境的主體雖然多元，但無(wú)非游客、居民、政府和商人四類主體，如果實(shí)踐證明了鼓浪嶼公共議事會(huì)的程序化機(jī)制能夠處理好這四者的關(guān)系，那么這類通病就不會(huì)是絕癥?；诖?，在實(shí)踐中，利用政府、市場(chǎng)和社會(huì)三者的有序互動(dòng)，建立共建共享的治理格局尤為重要。然而目前來(lái)說(shuō)，類似的機(jī)制創(chuàng)新是在“共建共享”理念下的有益嘗試，具有實(shí)踐理性的方法論價(jià)值，至少能夠解決新型治理格局如何能夠?qū)崿F(xiàn)的問(wèn)題，如果成功了，不但地方治理的具體問(wèn)題能夠得到化解，也能夠加強(qiáng)國(guó)家治理能力，推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè)的進(jìn)程，這也從反面證明了向來(lái)被稱為缺乏規(guī)則意識(shí)和程序性思維的中國(guó)人其實(shí)并非不具備建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家的智識(shí)潛力。理論上，隨著新的社會(huì)主體類型的而不斷產(chǎn)生，新的功能認(rèn)知而產(chǎn)生新的價(jià)值期待，及其產(chǎn)生的新的社會(huì)關(guān)系，這些都給社會(huì)整合能力提出了與時(shí)俱進(jìn)的要求，這種趨勢(shì)要求一種更具回應(yīng)性和開(kāi)放性的法治思維。這種思維下的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)物，不僅負(fù)擔(dān)著將各類主體的角色認(rèn)知進(jìn)行功能性結(jié)構(gòu)整合的社會(huì)任務(wù)，同時(shí)也需要通過(guò)程序主義的進(jìn)路解決多元主體的糾紛。將來(lái)，法律將會(huì)面臨解決越來(lái)越紛繁復(fù)雜的社會(huì)分歧，必然更加注重實(shí)際問(wèn)題的回應(yīng)而逐漸擺脫其謹(jǐn)守的中立界限，在更加廣泛的范圍內(nèi)運(yùn)用“規(guī)則治理”這一概念。這至少說(shuō)明了關(guān)于法學(xué)的研究應(yīng)當(dāng)更多的走向社會(huì)學(xué)，關(guān)注立法、司法和行政等依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的法制以外的社會(huì)治理機(jī)制，或許在這里能夠找到激發(fā)法治內(nèi)在活力的真正源泉。endprint

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