孔凡民

當(dāng)前，我國(guó)地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行地方政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)的管理體制。由于地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物實(shí)行屬地化管理，地方政府和部門(mén)的干預(yù)一定程度上影響了審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出，要探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理。這對(duì)于完善國(guó)家審計(jì)監(jiān)督制度，保障依法獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)具有重大意義。

筆者認(rèn)為，當(dāng)前我們的改革應(yīng)借鑒工商、質(zhì)監(jiān)、國(guó)稅、國(guó)土等實(shí)行過(guò)垂直管理的部門(mén)，同時(shí)學(xué)習(xí)借鑒其他兄弟部門(mén)體制改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，針對(duì)目前的審計(jì)管理模式，設(shè)想“半脫離模式”和“全脫離模式”兩種思路謹(jǐn)以探討?！鞍朊撾x模式”即在現(xiàn)有的管理模式下進(jìn)行調(diào)整，將地方審計(jì)機(jī)關(guān)的行政一把手分別納入上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)管理，其他人、財(cái)、物仍然保持現(xiàn)有的管理模式；“全脫離模式”即將省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物全部納入省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)籌管理，地市級(jí)、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)分別作為省級(jí)、地市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)。

一、半脫離模式

1.人的管理

（1）省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子的管理

地市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正職由省委管理。具體由省委組織部會(huì)商省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組后共同考察，征得省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組同意后，提名給地市黨委，再按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行任免。

地市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員和縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)正職，均由省委委托所在地市黨委管理。具體由地市黨委組織部會(huì)商省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組后共同考察，征得省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組同意后，再按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行任免。

縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)其他領(lǐng)導(dǎo)班子成員，由省委委托所在地市黨委管理。具體由所在地市黨委組織部會(huì)商市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組后共同考察，征得市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組意見(jiàn)后，并提名給有關(guān)縣級(jí)黨委，再按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行任免。

（2）省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)黨組的管理

地市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組由地市黨委批準(zhǔn)設(shè)立。黨組副書(shū)記、黨組成員以及其他相應(yīng)的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部，由省委委托市黨委管理。具體由地市黨委組織部會(huì)商省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組后共同考察，征得省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組同意后，按程序討論決定任免。

縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組由縣級(jí)黨委批準(zhǔn)設(shè)立。黨組副書(shū)記、黨組成員以及其他相應(yīng)的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部，由省委委托所在地市黨委管理。具體由所在地市黨委組織部會(huì)商市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組后共同考察，征求地市審計(jì)機(jī)關(guān)黨組意見(jiàn)后，按程序討論決定并提名給有關(guān)縣黨委任免。

地市級(jí)、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的其他人員仍執(zhí)行現(xiàn)有的管理模式。

（3）省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制管理

各地級(jí)市、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)仍屬同級(jí)政府工作組成部門(mén)，列入同級(jí)政府機(jī)構(gòu)限額管理，審計(jì)機(jī)關(guān)人員及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由省級(jí)編辦管理部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)統(tǒng)一管理。

省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)招錄新進(jìn)人員由省統(tǒng)一招考，招錄審計(jì)專(zhuān)業(yè)技術(shù)類(lèi)公務(wù)員時(shí)，應(yīng)加試審計(jì)工作必需的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，部分專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的職位試行聘任合同制。同時(shí)，根據(jù)工作需要，可以從其他部門(mén)調(diào)入人員時(shí)，應(yīng)有較高的政治素質(zhì)，原則上應(yīng)具備經(jīng)濟(jì)、法律、工程和計(jì)算機(jī)等工作經(jīng)歷或相關(guān)專(zhuān)業(yè)技術(shù)資格的特殊人才。

2.財(cái)?shù)墓芾?/p>

（1）省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)預(yù)算管理

地級(jí)市、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)及其所屬財(cái)政供養(yǎng)單位作為同級(jí)財(cái)政的預(yù)算單位，其經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)由同級(jí)財(cái)政保障和配置，人員經(jīng)費(fèi)、日常經(jīng)費(fèi)根據(jù)屬地標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)根據(jù)工作需要和財(cái)力可能相結(jié)合的原則以及審計(jì)工作特點(diǎn)予以充分保障。同時(shí)，各地級(jí)市、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理情況報(bào)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)備案。

（2）省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理

全省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理。依據(jù)科學(xué)測(cè)算、充分保障、注重績(jī)效的原則，各級(jí)政府保障同級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展工作必需的經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)和工作條件，確保不低于現(xiàn)有水平。各地級(jí)市、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的資產(chǎn)管理情況報(bào)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)備案。其中涉及全局的重大審計(jì)項(xiàng)目、審計(jì)信息化建設(shè)等省級(jí)事權(quán)委托或授權(quán)地級(jí)市、縣級(jí)開(kāi)展的，其經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌并通過(guò)轉(zhuǎn)移支付予以保障；屬于省級(jí)與地級(jí)市、縣級(jí)共同事權(quán)的審計(jì)事項(xiàng)，建立分擔(dān)機(jī)制予以保障；屬于地級(jí)市、縣級(jí)事權(quán)的審計(jì)事項(xiàng)，由同級(jí)財(cái)政全力保障。

3.物的管理

（1）審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理

各地級(jí)市、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，經(jīng)當(dāng)?shù)卣畬徍瞬?bào)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后執(zhí)行。年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃需要調(diào)整的，原則上要按原程序報(bào)批。同時(shí)，每年年末，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的項(xiàng)目計(jì)劃完成情況進(jìn)行檢查。

（2）省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)籌組織全省審計(jì)力量

根據(jù)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需要，省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要建立不同層級(jí)之間的協(xié)作機(jī)制，統(tǒng)籌組織全省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)力量，合理配置審計(jì)資源，統(tǒng)一組織開(kāi)展涉及全局的重大項(xiàng)目審計(jì)。上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)質(zhì)量的監(jiān)督檢查，定期通報(bào)情況，督促下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法審計(jì)、依法報(bào)告、依法公告，全面提高審計(jì)執(zhí)法質(zhì)量和工作水平。

（3）全力加強(qiáng)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)

各地級(jí)市、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行審計(jì)質(zhì)量管理分級(jí)負(fù)責(zé)制，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)質(zhì)量的指導(dǎo)和管理。另外，建立健全審計(jì)業(yè)務(wù)分級(jí)質(zhì)量控制制度，明確審計(jì)項(xiàng)目各環(huán)節(jié)責(zé)任，加強(qiáng)質(zhì)量全過(guò)程控制，確保審計(jì)質(zhì)量控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。最后，明確崗位職責(zé)權(quán)限，分層級(jí)落實(shí)質(zhì)量控制責(zé)任，對(duì)發(fā)現(xiàn)的重大審計(jì)質(zhì)量問(wèn)題，要按照權(quán)責(zé)一致的原則，嚴(yán)格實(shí)行審計(jì)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度。各地級(jí)市、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)制定。

（4）重大違紀(jì)違法問(wèn)題線索和審計(jì)結(jié)果及時(shí)上報(bào)

各地級(jí)市、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)結(jié)果和發(fā)現(xiàn)的重大違紀(jì)違法問(wèn)題線索，要及時(shí)向上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)和本級(jí)黨委、政府報(bào)告。各地級(jí)市、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)工作報(bào)告，在聽(tīng)取本級(jí)政府行政首長(zhǎng)意見(jiàn)并報(bào)經(jīng)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，經(jīng)過(guò)審定后，按規(guī)定程序向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告。同時(shí)，地方審計(jì)機(jī)關(guān)將審計(jì)整改報(bào)告上報(bào)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的整改落實(shí)情況予以檢查，督促其執(zhí)行。

二、全脫離模式

1.人的管理

（1）省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子的管理

省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)作為當(dāng)?shù)卣慕M成部門(mén)；地級(jí)市審計(jì)機(jī)關(guān)全體人員整體納入省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)管理，作為省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)派駐各地級(jí)市的分支派出機(jī)構(gòu)；縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)全體人員整體納入地市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)管理，作為省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)派駐各地縣級(jí)的分支派出機(jī)構(gòu)，依法執(zhí)行審計(jì)監(jiān)督權(quán)。

地市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)班子成員由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組管理，具體由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組會(huì)商省級(jí)黨委共同考察，經(jīng)討論決定后，由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行任免，同時(shí)報(bào)省級(jí)黨委備案。

縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)班子成員由市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組管理，具體由市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組考察，經(jīng)討論決定后，由市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行任免，同時(shí)分別報(bào)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組備案。

（2）省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)黨組的管理

地市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組報(bào)請(qǐng)省級(jí)黨委，經(jīng)批準(zhǔn)后設(shè)立分黨組。黨組副書(shū)記、黨組成員以及其他相應(yīng)的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部，具體由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組會(huì)考察，經(jīng)討論決定后，由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行任免，同時(shí)報(bào)省級(jí)黨委備案。

縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組由地市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組批準(zhǔn)設(shè)立。黨組副書(shū)記、黨組成員以及其他相應(yīng)的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)干部，具體由地市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組考察，經(jīng)討論決定后，由地市級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行任免，同時(shí)報(bào)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)黨組備案。

（3）省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)編制管理

各地級(jí)市、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)分別作為派出機(jī)構(gòu)，列入省級(jí)政府機(jī)構(gòu)限額管理，審計(jì)機(jī)關(guān)人員及領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)會(huì)同省級(jí)編制管理部門(mén)專(zhuān)項(xiàng)統(tǒng)一管理。同時(shí)，省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)招錄新進(jìn)人員由省統(tǒng)一招考。

2.財(cái)?shù)墓芾?/p>

（1）省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)預(yù)算管理

各地級(jí)市、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)及其所屬財(cái)政供養(yǎng)單位作為省級(jí)財(cái)政的預(yù)算單位，其經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)由省級(jí)財(cái)政保障和配置，人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)根據(jù)屬地標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)根據(jù)工作需要和財(cái)力可能相結(jié)合的原則以及審計(jì)工作特點(diǎn)予以保障，以充分保障審計(jì)機(jī)關(guān)工作需要。

（2）省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)資產(chǎn)管理

全省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)和資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理。省級(jí)政府保障各派出審計(jì)機(jī)關(guān)開(kāi)展工作必需的經(jīng)費(fèi)、資產(chǎn)和工作條件，確保不低于現(xiàn)有水平。各地級(jí)市、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的資產(chǎn)管理情況報(bào)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)備案。省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理涉及全局的重大審計(jì)項(xiàng)目、審計(jì)信息化建設(shè)等事項(xiàng)，其經(jīng)費(fèi)由省級(jí)財(cái)政全力保障。

3.物的管理

（1）審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理

各地級(jí)市、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃，通過(guò)征求當(dāng)?shù)卣庖?jiàn)后上報(bào)省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，最終以省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的計(jì)劃執(zhí)行。年度審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃需要調(diào)整的，原則上要按原程序報(bào)批。同時(shí)，每年年末，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的項(xiàng)目計(jì)劃完成情況進(jìn)行檢查。

（2）省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)籌組織全省審計(jì)力量

根據(jù)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需要，省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)籌組織全省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)力量，合理配置審計(jì)資源，統(tǒng)一組織開(kāi)展涉及全局的重大項(xiàng)目審計(jì)。上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)要督促下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法審計(jì)，不定期開(kāi)展審計(jì)質(zhì)量的監(jiān)督檢查，定期通報(bào)情況，全面提高審計(jì)執(zhí)法質(zhì)量和工作水平。

（3）全力加強(qiáng)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)

各地級(jí)市、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行審計(jì)質(zhì)量管理分級(jí)負(fù)責(zé)制，上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)全面加強(qiáng)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)質(zhì)量管理。同時(shí)，明確崗位職責(zé)權(quán)限，分層級(jí)落實(shí)質(zhì)量控制責(zé)任，審計(jì)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一制定量化標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)發(fā)現(xiàn)的重大審計(jì)質(zhì)量問(wèn)題，要按照權(quán)責(zé)一致的原則，嚴(yán)格實(shí)行審計(jì)執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度。省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)組成督導(dǎo)組，對(duì)區(qū)域內(nèi)的各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)整改落實(shí)情況予以檢查，確保整改落實(shí)到位。

（4）重大違紀(jì)違法問(wèn)題線索和審計(jì)結(jié)果及時(shí)上報(bào)

各地級(jí)市、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)結(jié)果和發(fā)現(xiàn)的重大違紀(jì)違法問(wèn)題線索，要及時(shí)向上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)報(bào)告。各地級(jí)市、縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)地級(jí)、縣級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況的審計(jì)工作報(bào)告，直接上報(bào)上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，按規(guī)定程序由省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)統(tǒng)一做出處理。

三、兩種模式的利弊

上述兩種模式各有優(yōu)缺點(diǎn)，無(wú)法明確哪一種好與壞。半脫離模式下，優(yōu)點(diǎn)是基層審計(jì)機(jī)關(guān)熟悉當(dāng)?shù)攸h委、政府的中心工作，能夠做好守土工作；缺點(diǎn)為基層審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子和普通干部職工的編制和薪酬分屬兩個(gè)不同的層級(jí)，基層審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子和普通干部職工的目標(biāo)能否完全一致是個(gè)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，另外如何做好基層審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子的領(lǐng)導(dǎo)也是個(gè)全新的課題。全脫離模式下，基層審計(jì)機(jī)關(guān)的人員、經(jīng)費(fèi)完全脫離當(dāng)?shù)攸h委、政府，其獨(dú)立性明顯增強(qiáng)，能夠充分調(diào)動(dòng)資源全面開(kāi)展某一區(qū)域內(nèi)的審計(jì)項(xiàng)目；缺點(diǎn)是省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)人事管理和經(jīng)費(fèi)壓力增大，拿我們河南省來(lái)講，如何管理好近7000人的審計(jì)隊(duì)伍，對(duì)省廳審計(jì)機(jī)關(guān)提出了不小的挑戰(zhàn)。筆者建議，根據(jù)我省的經(jīng)濟(jì)狀況，采取全脫離模式較為穩(wěn)妥，基層審計(jì)機(jī)關(guān)人員經(jīng)費(fèi)可通過(guò)財(cái)政上解的方式予以解決，從人員、經(jīng)費(fèi)方面擺脫當(dāng)?shù)攸h委、政府的束縛，審計(jì)的獨(dú)立性大大增強(qiáng)，只要充分做好基層審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子的管理，就能做到全省審計(jì)系統(tǒng)“一盤(pán)棋”的良好格局。（作者單位：平頂山市新華區(qū)審計(jì)局）