蔣宏慶

國有企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計是加強對干部管理和監(jiān)督，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的重要舉措。2017年6月14日，省委辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》（陜辦發(fā)[2017]23號），要求深化國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員履行經(jīng)濟責(zé)任情況審計，做到應(yīng)審盡審、有審必嚴(yán)。2017年審計署、省審計廳將國有企業(yè)審計作為全年審計工作重點，嚴(yán)格要求審計機關(guān)對國有企業(yè)的經(jīng)濟責(zé)任審計只能加強、不能減弱。作為基層審計機關(guān)，如何深化國有企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計，貫徹落實兩辦意見，是基層審計機關(guān)面臨的嶄新課題。筆者根據(jù)多年審計實踐，通過對市縣國有企業(yè)的特點分析，提出當(dāng)前市縣國企經(jīng)濟責(zé)任審計存在的問題和應(yīng)對措施。

一、市縣國有企業(yè)的特點

H市國有企業(yè)具有以下特點：一是總量偏少，呈逐年下降趨勢。如2016年底H市國有企業(yè)77家，較2010年減少43家，減少率33%，年均減少約6.6%。二是規(guī)模偏小，效益欠佳。77家國企總資產(chǎn)約200億元左右，在崗職工約15萬人，大部分處于虧損狀態(tài)，如市本級37家國有企業(yè)2016年盈利的僅占三成，其余均為長年虧損或“僵尸”企業(yè)。三是多頭管理，種類繁多，重點行業(yè)比較集中。如分布于24個行業(yè)的77家國有企業(yè)，主管部門有國資、供銷、城建等21個單位，但城投融資類、公用事業(yè)和生產(chǎn)經(jīng)營等三大類占總數(shù)的70%以上。四是傳統(tǒng)行業(yè)多，新興行業(yè)少，全市國企主要分布在制造、交通、市政等傳統(tǒng)勞動密集型行業(yè)，約占總數(shù)的80%，技術(shù)型科技企業(yè)占比低。

二、市縣國有企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計的主要內(nèi)容

根據(jù)審計實踐，針對市縣國企的特點，在經(jīng)濟責(zé)任審計時，除常規(guī)內(nèi)容外，在審計內(nèi)容和評價上應(yīng)突出重點，結(jié)合陜西省第十三次黨代會將H市建成“生態(tài)文化旅游名市”這個中心，突出綠色和循環(huán)發(fā)展理念，著力檢查國家重大政策是否落地生根見實效，加快淘汰鋼鐵、水泥等落后產(chǎn)能任務(wù)是否全面完成，是否實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級、動能轉(zhuǎn)換，推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革見實效，確保職工就業(yè)生活穩(wěn)妥安置，著力關(guān)注“三重一大”決策情況、國有資本保值增值、企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的健全和運轉(zhuǎn)情況和領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)規(guī)定執(zhí)行情況等。在審計評價上，不能單純以經(jīng)濟效益指標(biāo)來衡量，要更多關(guān)注宏觀經(jīng)濟政策和社會效益是否實現(xiàn)雙贏。目前，H市國企主要分為投融資類、公用事業(yè)類和生產(chǎn)經(jīng)營類，經(jīng)濟責(zé)任審計的主要內(nèi)容如下：

（一）政府投融資類企業(yè)審計的主要內(nèi)容

這類企業(yè)主要職責(zé)就是為城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，以彌補市政投資與地方財力之間的矛盾，投融資類企業(yè)也是近年來審計的重點和難點。在經(jīng)濟責(zé)任審計中，除了關(guān)注財務(wù)收支的真實性、合法性外，重點應(yīng)關(guān)注經(jīng)營、管理、使用等效益情況，著力檢查企業(yè)是否存在違規(guī)投資、拆借資金，投資方向是否符合國家產(chǎn)業(yè)政策。堅決杜絕從局部利益出發(fā)，損害國家產(chǎn)業(yè)政策，盡早揭示問題、提出建議，防止損失浪費。對效益評價不能以經(jīng)營利潤為指標(biāo)，應(yīng)重點關(guān)注企業(yè)的融資成本、融資規(guī)模、償債風(fēng)險以及建設(shè)投資項目的社會和環(huán)境效益。隨著國家對融資類企業(yè)的整治，地方政府舉債融資行為得到進一步規(guī)范，并倡導(dǎo)開展PPP項目等融資模式，缺乏實體業(yè)務(wù)的融資平臺公司將面臨轉(zhuǎn)型和撤并。

（二）公用事業(yè)類企業(yè)的主要內(nèi)容

這類企業(yè)的主要職責(zé)是為社會提供公用服務(wù)，滿足市民在用水、用氣、醫(yī)藥及公共交通等方面的基本需求，也是傳統(tǒng)重點審計領(lǐng)域。近年來，受市場擠壓和國企改革的雙重疊加影響，部分企業(yè)撤并、重組或職能上收，已初步形成了半營利性質(zhì)的省屬國有控股寡頭企業(yè)。在經(jīng)濟責(zé)任審計內(nèi)容上，應(yīng)重點關(guān)注國家宏觀經(jīng)濟政策的執(zhí)行情況、重大決策實施情況、目標(biāo)任務(wù)完成情況和企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)情況等方面。同時檢查國家法律法規(guī)貫徹情況，加大對公款私存，私設(shè)“小金庫”等問題的檢查力度，堅決遏制數(shù)據(jù)造假、公款吃喝、公車私用、請客送禮等行為，引導(dǎo)企業(yè)奉公守法經(jīng)營。在審計評價時應(yīng)重點圍繞企業(yè)降本增效、成本費用控制、服務(wù)保障的社會滿意度以及政風(fēng)行風(fēng)評議方面。

（三）生產(chǎn)經(jīng)營類企業(yè)的主要內(nèi)容

這類企業(yè)以獲得利潤為主要目標(biāo)。在H市主要分布在鋼鐵、水泥、建筑等行業(yè)，也包括部分以傳統(tǒng)業(yè)務(wù)為主的留守企業(yè)。在審計內(nèi)容和評價上，應(yīng)緊緊圍繞“國有資產(chǎn)保值增值的經(jīng)濟責(zé)任履行情況和資產(chǎn)負債損益的真實性、完整性”開展審計，重點以凈資產(chǎn)增長率、利潤增長情況、資產(chǎn)保值增值率等指標(biāo)為主要考評指標(biāo)，也要兼顧稅金繳納、就業(yè)人數(shù)等社會貢獻指標(biāo)。針對H市產(chǎn)業(yè)分布特點，在淘汰落后產(chǎn)能方面，尤其應(yīng)關(guān)注不達標(biāo)小煤礦是否淘汰、鋼鐵企業(yè)重組步伐是否有序推進、產(chǎn)能過剩水泥企業(yè)是否關(guān)停并轉(zhuǎn)等供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革任務(wù)是否取得成效。

三、市縣國有企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計存在的問題

（一）市縣審計機關(guān)力量不足，技術(shù)水平有待提高

目前，H市傳統(tǒng)國有企業(yè)數(shù)量趨于下降，新興的資產(chǎn)管理、擔(dān)?；?、旅游開發(fā)等國企卻不斷涌現(xiàn)，對審計人員綜合素質(zhì)要求更高。但市縣審計機關(guān)力量不足，懂企業(yè)審計人員僅占比5%左右，存在人員流失、年齡老化、知識陳舊、審計技術(shù)手段落后等現(xiàn)實困難，對企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計往往流于表面、就賬論賬，習(xí)慣性陷入財務(wù)收支審計模式，不適應(yīng)新常態(tài)下對經(jīng)濟責(zé)任審計的要求。據(jù)調(diào)查，H市11個縣區(qū)均未設(shè)立企業(yè)審計股室，隨著近年來審計對象的減少，部分縣區(qū)長年無企業(yè)審計業(yè)務(wù)開展，審計人員業(yè)務(wù)比較生疏，如2016年開展的文化產(chǎn)業(yè)財務(wù)收支審計中，部分縣區(qū)對進銷差價和往來款審計都無從下手。與常規(guī)經(jīng)濟責(zé)任審計相比，企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計涉及面更廣、內(nèi)容更新、業(yè)務(wù)量更大，不僅涉及資產(chǎn)負債損益審計，還要重點關(guān)注政策措施落實情況、重大經(jīng)濟決策情況、領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從業(yè)情況等多個方面，審計風(fēng)險大，對審計人員要求更高，審計力量不足的現(xiàn)象更為突出。

（二）市縣國企經(jīng)濟責(zé)任審計的法律依據(jù)和評價體系不完善

目前，企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計仍以“兩辦”的《規(guī)定》和《實施細則》為主要依據(jù)，法律級次較低，相關(guān)政策不健全，部分行政事業(yè)單位法規(guī)不適用于企業(yè)。對于市縣企業(yè)的經(jīng)濟責(zé)任審計更是沒有專門出臺文件，法律依據(jù)和評價標(biāo)準(zhǔn)較為欠缺。實施細則雖然對經(jīng)濟責(zé)任審計評價提出新要求，但在審計中，還存在部分資料和證據(jù)難以取得、職責(zé)權(quán)限不夠明確、評價范圍難以界定、評價標(biāo)準(zhǔn)難以拿捏等問題。審計評價大多以財務(wù)數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，定量多、定性少，這些指標(biāo)不能系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化，缺乏應(yīng)有的約束性和法定性，審計人員掌握比較困難，也難以得到被審計對象認可。

（三）問題層出不窮，審計風(fēng)險大

一直以來，國企經(jīng)濟責(zé)任審計存在的問題種類多、金額大、影響面廣，尤其在“八項規(guī)定”出臺后，被審計單位是“上有政策，下有對策”，違規(guī)問題隱藏更深、業(yè)務(wù)處理更復(fù)雜，跨越年限更長。

如利用關(guān)聯(lián)交易虛增（減）利潤、通過內(nèi)部往來虛列成本、假發(fā)票入賬、原始憑證重復(fù)報賬、轉(zhuǎn)移資金等問題時有發(fā)生。部分企業(yè)通過虛構(gòu)經(jīng)濟事項套取資金，表面看程序很規(guī)范、資料齊全，其實背后藏匿著重大的違法違規(guī)問題。這些問題，給審計工作帶來很大挑戰(zhàn)，增加了審計風(fēng)險，降低了審計效率。

（四）審計結(jié)果運用不受重視

在實踐中，審計存在滯后性，結(jié)果運用不盡如人意。首先，在干部選拔任用方面，沒有真正發(fā)揮審計監(jiān)督職能，存在“先離任，后審計”的現(xiàn)象，離任審計，結(jié)果未出，人已離任，秋后算賬，為時晚矣。任中審計比例低，結(jié)果不受重視，成為走過場、搞形式，一紙空文，沒有成為干部監(jiān)督機構(gòu)評價國企領(lǐng)導(dǎo)干部履職能力的重要參考依據(jù)。其次，審計結(jié)果運用不透明，公開機制不健全，審計結(jié)果僅對受托部門負責(zé)，不公開披露，干部管理部門如何運用審計結(jié)果以及后期成效如何沒有明確規(guī)定。再次，對存在經(jīng)濟問題的領(lǐng)導(dǎo)干部如何提醒、誡勉、追究責(zé)任以及降職、免職等沒有具體標(biāo)準(zhǔn)和實施細則。

四、提升市縣國有企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計水平的路徑

（一）科學(xué)規(guī)劃，合理布局，完善制度設(shè)計

目前，對市縣國有企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任的審計應(yīng)當(dāng)堅持科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌布局，優(yōu)化制度安排。市級審計部門應(yīng)當(dāng)在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，會同組織人事、紀(jì)檢監(jiān)察、財政等部門出臺“兩辦”規(guī)定和實施意見、貫徹意見，從制度上確保市縣經(jīng)濟責(zé)任得到強化和加強。實行分類審計，擴大任中審計力度，防止審計“馬后炮”效應(yīng)。

一是根據(jù)不同類型的企業(yè)實行年審制、定期審制、輪審制。對投融資類企業(yè)實行年審制，重點關(guān)注債務(wù)風(fēng)險和償債能力，著力關(guān)注國家宏觀政策走向，及早發(fā)現(xiàn)問題，揭示風(fēng)險隱患，為企業(yè)關(guān)停、并轉(zhuǎn)和升級改造提出有針對性的意見和建議。對公用事業(yè)企業(yè)審計，應(yīng)當(dāng)實行定期審，重點關(guān)注優(yōu)化服務(wù)、提升服務(wù)能力，開辟新動能、新活力，做大做強企業(yè)，確保人民群眾日益增長的物質(zhì)文化需求。對生產(chǎn)類企業(yè)應(yīng)當(dāng)實行輪審制，重點關(guān)注資產(chǎn)負債損益的真實性、合法性、完整性，力爭5年內(nèi)或一個任期內(nèi)審計一次，對具備條件的重點監(jiān)督企業(yè)，可以通過政府購買服務(wù)，委托中介組織開展審計或選聘中介機構(gòu)業(yè)務(wù)人員參與審計。

二是加大任中審計力度，增強審計監(jiān)督的時效性。開展任中審計，實現(xiàn)關(guān)口前移，是市縣國企經(jīng)濟責(zé)任審計深化的有效途徑，也是發(fā)揮審計反腐功能的最佳選擇。

一要整合資源，明確分工。將任中審計同工業(yè)企業(yè)貫徹落實宏觀經(jīng)濟政策情況審計、財務(wù)收支審計及改制脫困資金審計等形式結(jié)合起來，實現(xiàn)信息共享、資料共用、節(jié)省人力，提高審計效率和效果。

二要深入調(diào)查，細化方案。制訂任中審計方案必須深入實際調(diào)查，掌握企業(yè)真實情況，確定審計切入點和重點，尤其對審計內(nèi)容要細化、具體，要有操作性、針對性和時效性。

三要針對不同類別的企業(yè)，突出任中審計的特點，出具被審計單位信服，有血有肉、原汁原味的審計結(jié)論，切實發(fā)揮審計的職能。

（二）壯大審計力量，提高業(yè)務(wù)素質(zhì)

一是通過多種方式選聘、招錄、調(diào)配懂企業(yè)、會管理的審計人才。二是加強對審計隊伍的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，重點加大對大數(shù)據(jù)審計、營改增、會計準(zhǔn)則、會計制度和國有資本保值增值等前沿知識的培訓(xùn)力度，積極探索審計方式由財務(wù)收支向履職盡責(zé)方面轉(zhuǎn)變，審計目的由罰款調(diào)賬向問責(zé)整改傾斜。三是加強對審計法規(guī)、常用財經(jīng)規(guī)章及各項會計制度的學(xué)習(xí)和運用，定性問題準(zhǔn)確、適用法規(guī)得當(dāng)，要善于運用審計處理處罰自由裁量權(quán)，降低審計風(fēng)險。四是加強跨行業(yè)相關(guān)知識的學(xué)習(xí)，科學(xué)評價經(jīng)濟責(zé)任履行情況，合理劃分經(jīng)濟責(zé)任。五是盡快出臺省級以下審計機關(guān)人、財、物改革方案，增強審計獨立性，適度提高審計人員待遇，為更好發(fā)揮企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任審計提供物資保障。

（三）建立健全審計評價標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)市縣國有企業(yè)特點，應(yīng)結(jié)合相關(guān)規(guī)定進一步健全企業(yè)經(jīng)濟責(zé)任評價標(biāo)準(zhǔn)，按照生產(chǎn)經(jīng)營類、投融資類、公用事業(yè)類分類設(shè)置評價指標(biāo)，出臺有針對性的評價管理辦法，對評價指標(biāo)的選擇和標(biāo)準(zhǔn)的確定，要結(jié)合各類國有企業(yè)所在行業(yè)、經(jīng)營特點、考核重點，有所差異。應(yīng)重點突出國家重大政策措施的貫徹落實情況，資產(chǎn)的真實性與保值增值情況，生產(chǎn)經(jīng)營指標(biāo)的完成情況，內(nèi)部控制建立健全情況等。

評價方法可采取定量與定性相結(jié)合的方式，如根據(jù)審計查明結(jié)果，對照審計標(biāo)準(zhǔn)進行衡量，從而在綜合分析的基礎(chǔ)上得出客觀評價意見，或者使用直觀的打分方式，將評價結(jié)果予以量化，增強審計結(jié)論的說服力。

（四）完善審計程序，加大審計力度，減少審計風(fēng)險

由于經(jīng)濟責(zé)任審計時間緊、任務(wù)重，要根據(jù)市縣國企特點，制定一套完整的審計程序，確定審計的范圍、內(nèi)容、目標(biāo)、方法以及標(biāo)準(zhǔn)，保證審計質(zhì)量。要進行充分的審前調(diào)查，全面搜集信息資料，合理篩選審計項目，盡量規(guī)避審計風(fēng)險高、周期長、價值不大、內(nèi)部結(jié)構(gòu)錯綜復(fù)雜的項目，要利用座談、外圍調(diào)查等多種手段，確定審計關(guān)注的重點。

在實施過程中，要注重審計現(xiàn)場管理，嚴(yán)格按照審計方案和操作程序?qū)嵤徲?，避免審計程序流于形式。要加強對審計過程、結(jié)果的復(fù)核，減少審計差錯。對具備條件的項目，采取政府購買服務(wù)的方式，由中介機構(gòu)審核，審計機關(guān)負責(zé)復(fù)核和質(zhì)量控制。在整個審計過程中，要保證被審計單位提供資料的真實性和完整性，降低審計風(fēng)險。

（五）完善審計結(jié)果運用機制，強化責(zé)任追究

首先，要完善相應(yīng)機制，將審計結(jié)果與績效考評掛鉤。通過客觀公正的審計，對領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況做出客觀評價，一方面將審計結(jié)果作為調(diào)任、免職、解聘等處理意見的依據(jù)，另一方面將審計結(jié)果與績效考評相結(jié)合，實現(xiàn)獎優(yōu)懲劣。如2016年以來，H市國資委委托審計部門對5家重點國企領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況和企業(yè)改制資金進行審計，市政府對審計結(jié)果批示、批轉(zhuǎn)2次，國資部門調(diào)整、暫緩使用干部1人。

其次，堅持“先免職，再審計，后任用”的程序，對于未經(jīng)離任審計的領(lǐng)導(dǎo)干部爭取做到不研究、不任免，將結(jié)果運用到干部選拔任用整個過程中，避免相互脫節(jié)。

最后，強化聯(lián)席會議制度作用，對審計發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法行為，審計部門應(yīng)及時移送有關(guān)部門查處，使經(jīng)濟責(zé)任審計發(fā)揮效能，紀(jì)檢監(jiān)察和公檢法要及時辦理審計移交案件并加大查處力度，及時回復(fù)審計移交問題查處結(jié)果，回應(yīng)社會關(guān)切，發(fā)揮震懾作用。審計部門應(yīng)配合國資委對審計發(fā)現(xiàn)的共性和制度性缺陷問題，認真進行分析研究，及時提出修訂完善相關(guān)制度的建議，起到審計一片、規(guī)范全面的作用，確保我市國有企業(yè)健康發(fā)展。（作者單位：陜西省漢中市審計局）