農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的政府轉(zhuǎn)移支付配套政策創(chuàng)新研究

王麗

[摘 要]“構(gòu)建新型經(jīng)營(yíng)主體政策扶持體系”是確保農(nóng)地“三權(quán)分置”有序?qū)嵤┬柰晟频幕A(chǔ)工作之一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性要求政府補(bǔ)貼等轉(zhuǎn)移支付政策的大量配套。把握好農(nóng)地流轉(zhuǎn)、土地規(guī)?；a(chǎn)的契機(jī)，創(chuàng)新政府補(bǔ)貼等轉(zhuǎn)移支付政策，提高對(duì)農(nóng)業(yè)的金融服務(wù)水平，強(qiáng)化財(cái)政資金的作用放大效應(yīng)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)地流轉(zhuǎn)；轉(zhuǎn)移支付；金融服務(wù)

[中圖分類號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

2016年10月30日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》，進(jìn)一步明確了農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的格局形成的具體措施，并把“構(gòu)建新型經(jīng)營(yíng)主體政策扶持體系”作為確保“三權(quán)分置”有序?qū)嵤┬柰晟频幕A(chǔ)工作之一。本文以實(shí)現(xiàn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后的高效運(yùn)行為目標(biāo)，創(chuàng)新政府補(bǔ)貼等轉(zhuǎn)移支付政策，提高對(duì)農(nóng)業(yè)的金融服務(wù)水平，強(qiáng)化財(cái)政資金的作用放大效應(yīng)。

1 政府補(bǔ)貼等轉(zhuǎn)移支付需加大向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域傾斜

目前有關(guān)涉及農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼政策很多，已知的有中央財(cái)政參與的補(bǔ)貼政策有五十多項(xiàng)，有“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼政策”“農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼政策”“加強(qiáng)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)支持政策”等。但調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，廣大農(nóng)戶對(duì)政府的涉農(nóng)補(bǔ)貼的感受度和滿意度并不高，事實(shí)上，諸多的涉農(nóng)補(bǔ)貼并沒有提高人們從事農(nóng)業(yè)的積極性。相反，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員正在不斷流失，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后的規(guī)?；a(chǎn)和農(nóng)地棄耕閑置并存，尤其是暫不滿足規(guī)?；恋卣仙a(chǎn)的地區(qū)，農(nóng)地棄耕閑置問題更為嚴(yán)重。《中華人民共和國(guó)土地管理法》雖有明文規(guī)定：“承包經(jīng)營(yíng)耕地的單位或者個(gè)人連續(xù)2年棄耕拋荒的，原發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)終止承包合同，收回發(fā)包的耕地?！钡苤朴谵r(nóng)村特殊的社會(huì)生態(tài)環(huán)境，執(zhí)行的困難度可想而知。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度解釋，人們放棄農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的根本原因是從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“機(jī)會(huì)成本”太高，轉(zhuǎn)行從事其它行業(yè)的收入遠(yuǎn)比從事農(nóng)業(yè)強(qiáng)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性決定了提高收入僅靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者自身肯定是無(wú)能為力的。因此，政府補(bǔ)貼等轉(zhuǎn)移支付需加大向農(nóng)業(yè)領(lǐng)域傾斜。

2 政府補(bǔ)貼等轉(zhuǎn)移支付政策需緊扣“兩個(gè)目標(biāo)”

2.1 提高糧食產(chǎn)量，保證糧食安全

從資源稟賦角度看，我國(guó)糧食生產(chǎn)面臨著資源、生態(tài)等多重因素的制約：人均土地資源不足世界平均水平的1/3，人均水資源量不足世界平均水平的1/4，工業(yè)生產(chǎn)的“三廢”及化肥、農(nóng)藥的“濫用”加劇了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的惡化，農(nóng)地規(guī)?；a(chǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于發(fā)達(dá)國(guó)家水平，等等。“糧食安全”將長(zhǎng)期是我國(guó)面臨的最大的安全問題之一，國(guó)家“關(guān)于農(nóng)地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置”改革的終極目標(biāo)是提高糧食產(chǎn)量，保證糧食安全。經(jīng)過長(zhǎng)期的探索和實(shí)踐，我國(guó)基本形成了較為全面的“種糧補(bǔ)貼政策體系”，提高和穩(wěn)定了糧食產(chǎn)量。但隨著人口的增加和城鄉(xiāng)居民飲食結(jié)構(gòu)的改善，我國(guó)糧食需求將持續(xù)增長(zhǎng)，糧食安全問題更加突出。例如，近年來(lái)各地城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)戶放棄了主要糧食的生產(chǎn)，普遍大面積種植草莓、葡萄等經(jīng)濟(jì)作物，適應(yīng)了廣大居民需求結(jié)構(gòu)的變化，也提高了農(nóng)戶的收入。與此同時(shí)，國(guó)家也加大了主要糧食產(chǎn)品的進(jìn)口以滿足國(guó)內(nèi)的需要，如大豆、玉米等。隨著我國(guó)綜合國(guó)力的提升和外匯儲(chǔ)備的增加，從國(guó)外市場(chǎng)進(jìn)口糧食等初級(jí)農(nóng)產(chǎn)品以滿足國(guó)內(nèi)需求是現(xiàn)在及將來(lái)的一項(xiàng)主要措施。需補(bǔ)充的是，目前對(duì)于“轉(zhuǎn)基因”農(nóng)產(chǎn)品的大量進(jìn)口是“非長(zhǎng)遠(yuǎn)的考慮”，“轉(zhuǎn)基因”農(nóng)產(chǎn)品對(duì)人類的安全問題本文暫不探討?！稗D(zhuǎn)基因”農(nóng)產(chǎn)品的出口國(guó)主要是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)高度集約化，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量高、價(jià)格低，提高了我國(guó)外匯的使用效率，但它嚴(yán)重降低了國(guó)內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)力，極大降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是主要糧食生產(chǎn)的積極性，長(zhǎng)此以往，必將破壞我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，威脅我國(guó)的糧食安全。我國(guó)目前尚處于培育“新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體”階段，還處于農(nóng)業(yè)粗放化階段，十三億人口的糧食安全問題必須以發(fā)展我國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)來(lái)解決！因此，必須抓住農(nóng)地流轉(zhuǎn)的契機(jī)，從提高糧食產(chǎn)量的角度合理布局農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，保證糧食安全。

2.2 提高農(nóng)民收入，穩(wěn)定生產(chǎn)隊(duì)伍

任何一個(gè)行業(yè)的發(fā)展都需要該行業(yè)大量的優(yōu)秀從業(yè)人員全力工作來(lái)實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)也不例外。上文提到有關(guān)涉及農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼政策項(xiàng)目眾多，中央財(cái)政和地方財(cái)政均撥付專項(xiàng)資金，且逐年增加，于是有了“提高了農(nóng)民收入”的政策效果。但課題組認(rèn)為政策力度和效果遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，從某種意義上說以上的政策效果是一個(gè)“偽命題”：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性決定了農(nóng)民增收僅靠農(nóng)民自身是無(wú)能為力的，必須依靠政府補(bǔ)貼等轉(zhuǎn)移支付政策，例如日本農(nóng)民收入的 60%來(lái)自政府的補(bǔ)貼，美國(guó)的產(chǎn)業(yè)化農(nóng)民1/3來(lái)自政府補(bǔ)貼；二是政府的政策支持涵蓋各行各業(yè)，從統(tǒng)計(jì)的角度和實(shí)踐結(jié)果看，“提高了農(nóng)民收入”的同時(shí)“其他行業(yè)的收入也在提高”，而且前者提高的幅度小于后者。這不難解釋上文表述的“諸多的涉農(nóng)補(bǔ)貼并沒有提高人們從事農(nóng)業(yè)的積極性，相反，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員正在不斷流失，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后的規(guī)模化生產(chǎn)和農(nóng)地棄耕閑置并存”的現(xiàn)實(shí)困境?，F(xiàn)階段，我們要同樣運(yùn)用“為了減少工業(yè)庫(kù)存，拓展農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)”的政策思路，“為了提高農(nóng)民收入，穩(wěn)定生產(chǎn)隊(duì)伍，加大政策力度，減少農(nóng)業(yè)和工業(yè)的‘剪刀差，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展”。因此，必須抓住農(nóng)地流轉(zhuǎn)的契機(jī)，從提高農(nóng)民收入的角度培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊(duì)伍。

3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的政府轉(zhuǎn)移支付政策需重點(diǎn)做好“四個(gè)創(chuàng)新”

3.1 政府轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)村居民社保方面結(jié)合的創(chuàng)新

前文論述過，在農(nóng)地“三權(quán)”分立改革中，需大力培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，最終是要實(shí)現(xiàn)集約化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)格局。但受制于幾十年來(lái)我國(guó)大部分地區(qū)的城市和農(nóng)村建設(shè)和規(guī)劃等現(xiàn)實(shí)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的規(guī)?；a(chǎn)的程度是不能一蹴而就的，農(nóng)業(yè)集約化生產(chǎn)需要一個(gè)長(zhǎng)期整合和進(jìn)步的過程。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)入土地后，其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)需要聘用部分農(nóng)民，同樣，部分“失地”農(nóng)民也需要就近就業(yè)，這也是前文所說的“穩(wěn)定生產(chǎn)隊(duì)伍”的現(xiàn)實(shí)需要?；跍p少農(nóng)業(yè)和工業(yè)、農(nóng)村和城市“剪刀差”，實(shí)現(xiàn)共同富裕的長(zhǎng)遠(yuǎn)政策目標(biāo)，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，理應(yīng)要給聘用的農(nóng)民交“社?！?，當(dāng)前可合并到已有的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)賬戶中，體現(xiàn)多勞多繳多得。因此，要?jiǎng)?chuàng)新政府轉(zhuǎn)移支付的形式，可采用“先繳后報(bào)”的方式給予新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體全額報(bào)銷其給農(nóng)戶繳納的社保費(fèi)用?？紤]到財(cái)政的壓力，可采用“小步快跑”的方式。一是要根據(jù)經(jīng)營(yíng)農(nóng)地規(guī)模等量化指標(biāo)核定其政策扶持內(nèi)的用工數(shù)；二是先期繳納社保額度可以當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的一定比例繳納，例如40%，后期逐年增加，用一至兩個(gè)“五年計(jì)劃”實(shí)現(xiàn)城市和農(nóng)村的“同工同酬”。完善的農(nóng)村社保制度除能鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體返聘“失地”農(nóng)民，解決部分農(nóng)民的再就業(yè)問題外，還能更好地培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體。因?yàn)橐陨绫＠U納的部分屬于農(nóng)民工資收入的組成部分，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體“先繳后報(bào)”這種方式的實(shí)質(zhì)是政府買單，這有利于降低農(nóng)民的其他部分工資預(yù)期，減少新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的用工成本；另外，從社會(huì)發(fā)展的角度看，政府轉(zhuǎn)移支付最終進(jìn)入“社?！辟~戶，流出土地農(nóng)民的土地保障作用減少，但社保保障作用提高，為實(shí)現(xiàn)“共同富?！钡哪繕?biāo)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?？傊r(nóng)村居民社保改革必須同步加大，這是農(nóng)地“三權(quán)”分立改革順利推進(jìn)的最根本的前提保障。

3.2 政府轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面結(jié)合的創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性決定了農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中廣泛存在著發(fā)散型蛛網(wǎng)波動(dòng)的現(xiàn)象，這不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。毋庸置疑，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)可以為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航，如開發(fā)農(nóng)產(chǎn)品保價(jià)的保險(xiǎn)品種可以有效規(guī)避“谷賤傷農(nóng)”的尷尬處境，因此，必須撐起農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)這把“保護(hù)傘”。結(jié)合我國(guó)的實(shí)情和國(guó)內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展對(duì)比情況，課題組建議：一是要?jiǎng)?chuàng)新保險(xiǎn)類型，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)一分為二，分別設(shè)置強(qiáng)制險(xiǎn)和附加險(xiǎn)。顧名思義，強(qiáng)制險(xiǎn)必須打破“農(nóng)民自愿”的原有做法，要求所有流入土地的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體必須購(gòu)買，擴(kuò)大承保面；同時(shí)在保費(fèi)補(bǔ)貼政策框架下，應(yīng)采用“保險(xiǎn)公司自營(yíng)”的模式，盡量減少政府的參與。為了體現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制，也建議采用“先購(gòu)買后補(bǔ)助”的方式，且中央地方兩級(jí)財(cái)政應(yīng)該盡全力實(shí)行全額補(bǔ)助。二是創(chuàng)新農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的險(xiǎn)種。歐美等國(guó)家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不僅承保面大，而且險(xiǎn)種多，有幾十項(xiàng)甚至上百項(xiàng)險(xiǎn)種，這些都是我國(guó)需要借鑒的。附加險(xiǎn)的目的就是給各保險(xiǎn)公司創(chuàng)新險(xiǎn)種提供政策導(dǎo)向，鼓勵(lì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體在購(gòu)買強(qiáng)制險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)自己的實(shí)際情況選擇性購(gòu)買附加險(xiǎn)，以提高自己的風(fēng)險(xiǎn)防御能力。需要強(qiáng)調(diào)的是，政府轉(zhuǎn)移支付等必須起到培育農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場(chǎng)發(fā)展的作用，也就是說對(duì)于附加險(xiǎn)也可采用“先購(gòu)買后補(bǔ)助”的方式運(yùn)行和推廣，補(bǔ)助比例可少于強(qiáng)制險(xiǎn)比例。

3.3 政府轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局方面結(jié)合的創(chuàng)新

農(nóng)業(yè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其運(yùn)行也遵循著市場(chǎng)規(guī)律，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也有逐利性。例如草莓、反季節(jié)蔬菜、部分養(yǎng)殖業(yè)項(xiàng)目等的平均利潤(rùn)率高于普通糧食的種植，其生產(chǎn)規(guī)模也相應(yīng)增大。但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要性和特殊性決定了不能完全以“收入”作為其市場(chǎng)調(diào)控的手段。從全局戰(zhàn)略上看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)如不加合理引導(dǎo)和布局，再加上“蛛網(wǎng)效應(yīng)”和“谷賤傷農(nóng)”的市場(chǎng)制約，是不利于農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的培育的，可能會(huì)直接影響國(guó)家的糧食安全。因此，國(guó)家首先要從調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口量，從供求關(guān)系上調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格，引導(dǎo)全國(guó)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局。其次，對(duì)于涉及國(guó)家戰(zhàn)略的主要糧食生產(chǎn)，國(guó)家要從“收購(gòu)價(jià)”上引導(dǎo)其生產(chǎn)規(guī)模及布局。第三， 國(guó)家要指導(dǎo)地方政府結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?，用政府轉(zhuǎn)移支付的手段加大農(nóng)業(yè)的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整”，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)比例。要?jiǎng)?chuàng)新政府轉(zhuǎn)移支付方式，合理量化不同品種的補(bǔ)貼額度，增加“明補(bǔ)”減少“暗補(bǔ)”，通過機(jī)制設(shè)計(jì)規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)。另外，要提高補(bǔ)貼的效率，借助移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的大力發(fā)展，打造農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)助支付平臺(tái)，集快速核對(duì)種植面積和品種、高效計(jì)算補(bǔ)貼金額并迅速發(fā)放、群眾監(jiān)督等功能于一體，減少時(shí)滯弊端，充分發(fā)揮政府財(cái)政的引導(dǎo)作用，提高資金發(fā)揮作用的效用。

3.4 政府轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面結(jié)合的創(chuàng)新

我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是滯后的，與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的矛盾較大，其主要原因就是資金投入不足。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后的規(guī)?；a(chǎn)對(duì)原有的灌溉、道路等又有了新的要求，如農(nóng)業(yè)機(jī)械化必須以修建硬化的寬路為前提。這些基礎(chǔ)設(shè)施的修建投資較大，讓新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體承擔(dān)顯然不合理，完全讓政府承擔(dān)又可能出現(xiàn)效率低、需求和供給不匹配等弊端。如何構(gòu)建一個(gè)效率較高的相應(yīng)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)機(jī)制，是農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策推行初期必須面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。首先，應(yīng)堅(jiān)持規(guī)劃先行的原則，結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局結(jié)構(gòu)系統(tǒng)制定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。其次，要堅(jiān)持政府財(cái)政直接投入（含政府融資）的主渠道，尤其是高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田等建設(shè)中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金必須由財(cái)政配套，并且制定各級(jí)政府在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給中的責(zé)任劃分。第三，要通過創(chuàng)新政府轉(zhuǎn)移支付方式引導(dǎo)民間資本的投入，通過獎(jiǎng)、貸、補(bǔ)等多種形式調(diào)動(dòng)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體自覺參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入和建設(shè)中。理論上講，只要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格回歸，農(nóng)業(yè)價(jià)格和工業(yè)價(jià)格“剪刀差”的縮小加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)“有利可圖”，那政府的獎(jiǎng)、貸、補(bǔ)等轉(zhuǎn)移支付政策是可以激發(fā)農(nóng)業(yè)主體投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的意愿，改變?cè)械摹捌毡殛P(guān)心、參與不足”的停滯局面。

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