關(guān)于設(shè)區(qū)的市在立法開創(chuàng)階段科學(xué)選擇和確定立法項(xiàng)目的實(shí)踐和思考

鐘雄浩

依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，是十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的重大決定之一。2015年3月15日，十二屆全國人大三次會(huì)議通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。這是我國統(tǒng)一而又分層次的立法體制的一項(xiàng)新的創(chuàng)舉，開啟了地方立法新篇章。有了立法權(quán)，首先就是要立什么法的問題，也就是要選擇和確定立法項(xiàng)目的問題。如何才能做到立法項(xiàng)目安排的科學(xué)合理，這是每一個(gè)設(shè)區(qū)的市在立法開創(chuàng)階段都要首先直面的一個(gè)重大課題。

一、設(shè)區(qū)的市科學(xué)選擇立法項(xiàng)目的重要意義

選擇和確定立法項(xiàng)目，是做好立法工作的第一步，在立法活動(dòng)過程中處于重要地位，尤其是對(duì)于設(shè)區(qū)的市來說，在立法開創(chuàng)階段科學(xué)選擇和確定立法項(xiàng)目其重要性是不言而喻的。

（一）科學(xué)選擇立法項(xiàng)目是延續(xù)立法程序的前提

立法工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在程序方面包括調(diào)研、論證、起草、審議、表決、公布等?？茖W(xué)選擇和確定立法項(xiàng)目，是做好立法工作的第一步，只有立法項(xiàng)目確定了，才能夠啟動(dòng)隨之而來的各項(xiàng)立法程序。

（二）科學(xué)選擇立法項(xiàng)目是優(yōu)化立法資源配置的關(guān)鍵

相對(duì)于快速增長的立法需求，立法資源在一定時(shí)期內(nèi)往往是有限的，立法項(xiàng)目一經(jīng)確定，就會(huì)占用立法資源，如果立法項(xiàng)目選擇不夠科學(xué)，或者與國家立法重復(fù)，影響地方立法的社會(huì)效益；或者只是抓住細(xì)枝末節(jié)，沒有發(fā)揮地方立法的重要作用；或者立法條件不成熟，使得想制定的項(xiàng)目遲遲不能出臺(tái)，這就會(huì)導(dǎo)致立法資源浪費(fèi)，影響立法效益。因此，通過論證，確認(rèn)立法需求的真實(shí)性和急緩程序，科學(xué)選擇和確定立法項(xiàng)目，可以避免盲目立項(xiàng)帶來的弊端，提高地方立法效益，實(shí)現(xiàn)立法資源的合理配置。

（三）科學(xué)選擇立法項(xiàng)目是提高地方立法質(zhì)量的保證

科學(xué)選擇和確定立法項(xiàng)目是設(shè)區(qū)的市在立法開創(chuàng)階段地方立法準(zhǔn)備階段的重要基礎(chǔ)性工作，是提高立法質(zhì)量的重要保證。通過科學(xué)選擇和確定立法項(xiàng)目，可以去粗取精、去偽存真，防止盲目啟動(dòng)立法程序?qū)е隆疤摲ā薄傲臃ā焙汀皭悍ā钡某雠_(tái)，從而實(shí)現(xiàn)從源頭上保證立法質(zhì)量。

二、梅州市科學(xué)選擇立法項(xiàng)目的做法

梅州市于2015年5月即被廣東省人大常委會(huì)首批授予立法權(quán)。面對(duì)立法開創(chuàng)階段立法基礎(chǔ)薄弱、人才儲(chǔ)備短缺、立法工作制度機(jī)制不健全等困難和問題，梅州市人大常委會(huì)迎難而上，切實(shí)深化對(duì)科學(xué)選擇和確定立法項(xiàng)目重要意義的認(rèn)識(shí)，認(rèn)真借鑒省級(jí)地方立法和較大的市地方立法經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)選準(zhǔn)選好立法項(xiàng)目，為制定良法打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。至2017年3月，梅州市共制定出臺(tái)2部地方性法規(guī)，即1部程序法——《梅州市制定地方性法規(guī)條例》、1部實(shí)體法——《梅州市森林火源管理?xiàng)l例》。具體來說，梅州市在立法開創(chuàng)階段科學(xué)選擇和確定立法項(xiàng)目，主要是做到了“四個(gè)堅(jiān)持”。

（一）堅(jiān)持民主立法，廣泛征集立法建議項(xiàng)目

民主立法是拓寬公民有序參與立法途徑，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)的重要途徑。在立法項(xiàng)目征集階段，梅州市人大常委會(huì)探索開門立法的有效方式和途徑，廣泛征集立法建議項(xiàng)目。如在制定梅州市人大常委會(huì)2016年立法計(jì)劃草案前，采取了網(wǎng)絡(luò)征求、發(fā)文征求、座談?wù)髑蟮榷喾N形式向公眾、市人民代表大會(huì)代表、由本市選出的省人民代表大會(huì)代表、工作和居住在本市的全國人民代表大會(huì)代表、各縣（市、區(qū)）人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和有關(guān)單位廣泛征求意見，共征集到9條立法建議項(xiàng)目。開門立法這一做法得到了全體市人大代表和社會(huì)各界的好評(píng)，為保證地方性法規(guī)的質(zhì)量奠定了廣泛的社會(huì)和民意基礎(chǔ)。

（二）堅(jiān)持依法立法，嚴(yán)格審查立法建議項(xiàng)目

依法立法是把握立法正確方向，維護(hù)法制統(tǒng)一的根本性要求。不管是《梅州市制定地方性法規(guī)條例》，還是《梅州市森林火源管理?xiàng)l例》，在立法實(shí)踐中，都由市人大法制委員會(huì)進(jìn)行了認(rèn)真的初步審查。特別是在制定梅州市2016年立法計(jì)劃草案過程中，針對(duì)征集到的9個(gè)立法建議項(xiàng)目，梅州市人大常委會(huì)專門組成調(diào)研組就立法項(xiàng)目計(jì)劃安排進(jìn)行專題研究，采取到申報(bào)單位實(shí)地調(diào)研、分批次與申報(bào)單位“一對(duì)一”座談等形式，全面聽取各單位的申報(bào)意向，通過調(diào)研，使立法計(jì)劃基本聚焦，為科學(xué)制定年度立法計(jì)劃打好基礎(chǔ)。在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上，結(jié)合梅州實(shí)際和現(xiàn)實(shí)需求，市人大法制委員會(huì)及時(shí)召開會(huì)議，對(duì)征集到的9件立法建議項(xiàng)目進(jìn)行了初步篩選，提出了初步審查意見，建議將《梅州市森林火源管理?xiàng)l例》《梅州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《梅州市清涼山飲用水源水質(zhì)保護(hù)條例》等急需立法的相關(guān)領(lǐng)域的3個(gè)立法項(xiàng)目作為列入年度立法計(jì)劃草案。

（三）堅(jiān)持科學(xué)立法，多角度論證立法建議項(xiàng)目

堅(jiān)持科學(xué)立法，是立法機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的必然要求和具體體現(xiàn)，是新的形勢(shì)和歷史條件下地方立法機(jī)關(guān)加強(qiáng)立法工作，提高地方立法質(zhì)量的重要保證。梅州市人大常委會(huì)著力強(qiáng)化立法項(xiàng)目論證，從源頭上把好質(zhì)量關(guān)，確保將有限的立法資源用在刀刃上，有效提升法規(guī)立項(xiàng)的科學(xué)性、前瞻性和全局性。如在確定梅州市人大常委會(huì)2016年立法計(jì)劃草案前，梅州市人大法制委員會(huì)、常委會(huì)法制工作委員會(huì)專門召開立法項(xiàng)目論證會(huì)，就立法的合法性、必要性、可行性、針對(duì)性、立法宗旨和原則、立法所要解決的主要問題和突出矛盾、核心條款、效果預(yù)期等進(jìn)行了論證。

（四）堅(jiān)持公開立法，及時(shí)向社會(huì)公布年度立法計(jì)劃

2016年2月，梅州市人大法制委員會(huì)、常委會(huì)法制工作委員會(huì)根據(jù)立項(xiàng)論證、代表議案和建議等方面意見，以及本市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，結(jié)合省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的立法規(guī)劃，對(duì)各方面提出的立法建議和意見進(jìn)行綜合研究后，提出了梅州市人大常委會(huì)2016年立法計(jì)劃草案。市人大常委會(huì)以黨組的名義向市委報(bào)送了相關(guān)請(qǐng)示報(bào)告，市委專門召開常委會(huì)議對(duì)市人大的報(bào)告進(jìn)行了認(rèn)真研究后決定批準(zhǔn)這個(gè)報(bào)告。2016年3月15日上午，梅州市人大常委會(huì)根據(jù)市委的批復(fù)，召開主任會(huì)議審議通過了《梅州市人大常委會(huì)2016年立法工作計(jì)劃》，確定2016年法規(guī)項(xiàng)目安排是：報(bào)批法規(guī)案1件，即《梅州市制定地方性法規(guī)條例》；提請(qǐng)常委會(huì)審議的法規(guī)案1件，即《梅州市森林火源管理?xiàng)l例》；預(yù)備項(xiàng)目2件，即《梅州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《梅州市清涼山飲用水源水質(zhì)保護(hù)條例》。會(huì)后，市人大向社會(huì)公布了該《計(jì)劃》。從此，梅州市第一部實(shí)體法——《梅州市森林火源管理?xiàng)l例》立法工作正式啟動(dòng)。endprint

三、梅州市在立法開創(chuàng)階段選擇和確定立法項(xiàng)目的體會(huì)

在近兩年的立法工作實(shí)踐中，梅州市雖然只立了兩部地方性法規(guī)，但也積累了一些經(jīng)驗(yàn)，對(duì)在立法開創(chuàng)階段選擇和確定立法項(xiàng)目有了一些體會(huì)：要科學(xué)選擇確定立法項(xiàng)目，一定要通盤考慮其迫切性、合法性、必要性、可行性和針對(duì)性。

（一）立法項(xiàng)目必須具備迫切性

沒有規(guī)矩不成方圓，有了立法權(quán)，怎么樣才能正確、有效地行使法律賦予的地方立法權(quán)？這就需要有一個(gè)規(guī)范。雖然立法法和《廣東省地方立法條例》都有所規(guī)定，但畢竟立法法規(guī)定的是全國人大及其常委會(huì)的立法程序，而《廣東省地方立法條例》規(guī)定的是省級(jí)地方立法的立法程序，這些立法程序?qū)τ谠O(shè)區(qū)的市而言，可能過于原則，不夠細(xì)化，與地方實(shí)際結(jié)合起來不夠緊密。因此，制定一個(gè)有本地特色、可操作性強(qiáng)的地方性法規(guī)條例（程序法）是當(dāng)務(wù)之急。2015年5月，在獲授立法權(quán)后，梅州市就是體會(huì)到了這個(gè)迫切性，選擇了《梅州市制定地方性法規(guī)條例》作為首部提請(qǐng)梅州市人民代表大會(huì)審議的立法項(xiàng)目，試圖通過立法明確立法機(jī)制和程序，規(guī)范地方立法活動(dòng)，促進(jìn)地方性法規(guī)制定有序開展。

（二）立法項(xiàng)目必須具備合法性

法無授權(quán)不可為。立法法賦予了設(shè)區(qū)的市享有地方立法權(quán)，并明確了設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限的邊界。該法第七十二條第二款規(guī)定：“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)，法律對(duì)設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項(xiàng)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?從這一規(guī)定可以看出，設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的立法必須具備合法性，這個(gè)合法性主要有兩層意思：一是立法“不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸”；二是立法有一定的范圍，只能“對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”。據(jù)于此，梅州市人大常委會(huì)嚴(yán)格按照這一立法權(quán)限選定了《梅州市森林火源管理?xiàng)l例》作為首部實(shí)體法立法項(xiàng)目。

（三）立法項(xiàng)目必須具備必要性

地方立法，就是要解決條、塊關(guān)系，給地方以更靈活空間，調(diào)動(dòng)發(fā)展主動(dòng)性，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，也就是要具備必要性。雖然設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)限和范圍相對(duì)較小，但在憲法、法律和行政法規(guī)許可的前提下，根據(jù)本地方的具體情況和實(shí)際需要，制定地方性法規(guī)，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)重要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活關(guān)系進(jìn)行規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)本行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康有序發(fā)展，也是憲法和法律賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。因此，設(shè)區(qū)的市在選擇和確定地方立法項(xiàng)目時(shí)，一定要堅(jiān)持必要性的標(biāo)準(zhǔn)，新的地方法規(guī)必須要與地方的發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)。

從近兩年廣東省17個(gè)設(shè)區(qū)的市立法工作的實(shí)踐來看，各市都是緊緊抓住必要性這一重要原則來選擇和確定立法項(xiàng)目，而且各市在對(duì)立法項(xiàng)目進(jìn)行起草說明時(shí)，都一定會(huì)強(qiáng)調(diào)該項(xiàng)立法的必要性。如梅州選擇的《梅州市森林火源管理?xiàng)l例》就與當(dāng)?shù)貙?shí)際緊密結(jié)合，充分體現(xiàn)了必要性，因此得到多數(shù)人的支持。梅州是廣東的生態(tài)屏障，是生態(tài)發(fā)展區(qū)，是國家衛(wèi)生城市和國家園林城市，是有著“八山一水一分田”的林業(yè)大市。針對(duì)梅州的這一市情，梅州市委市政府提出并實(shí)施了構(gòu)建“一區(qū)兩帶”發(fā)展新格局的發(fā)展戰(zhàn)略，并提出創(chuàng)建“國家生態(tài)文明先行示范區(qū)”和

“廣東原中央蘇區(qū)綠色發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”。梅州的立法工作怎樣才能服務(wù)梅州發(fā)展戰(zhàn)略，守住綠水青山，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展和惠民發(fā)展，加快推進(jìn)“國家生態(tài)文明先行示范區(qū)”建設(shè)和“廣東原中央蘇區(qū)綠色發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”建設(shè)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧相處，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展？梅州市人大常委會(huì)通過深入調(diào)研認(rèn)為，建設(shè)生態(tài)文明，關(guān)鍵在維護(hù)生態(tài)安全；維護(hù)生態(tài)安全，關(guān)鍵在保護(hù)森林資源；保護(hù)森林資源，關(guān)鍵在加強(qiáng)森林防火和火源管理。據(jù)于此，梅州市人大常委會(huì)選擇和確定了《梅州市森林火源管理?xiàng)l例》作為首個(gè)實(shí)體法立法項(xiàng)目，得到了市委市政府的大力支持，認(rèn)為可以通過立法去固化和推行成功經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)森林防火和火源管理，進(jìn)一步保護(hù)森林資源，更好地建設(shè)生態(tài)文明。

（四）立法項(xiàng)目必須具備可行性

可行性是立法的生命。立法是門精細(xì)活，事關(guān)國計(jì)民生，不是可以一蹴而就的事，特別是對(duì)于設(shè)區(qū)的市而言，立法是個(gè)新事物，沒有絲毫經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。因此，在立法項(xiàng)目的選擇上，一定要慎重考慮其可行性，要按照先易后難的原則，選取有需要長期適用的規(guī)范性文件作為立法項(xiàng)目。梅州之所以選擇《梅州市森林火源管理?xiàng)l例》作為首個(gè)實(shí)體法立法項(xiàng)目，也是考慮到森林火源管理有森林法、森林防火條例等上位法依據(jù)，針對(duì)野外火源管理，梅州市也曾制定有政府規(guī)范性文件——《梅州市野外火源管理辦法》，積累了一些經(jīng)驗(yàn)。通過立法明確相關(guān)森林防火責(zé)任，制定火險(xiǎn)區(qū)劃等級(jí)、加強(qiáng)撲火隊(duì)伍建設(shè)能進(jìn)一步嚴(yán)格森林防火區(qū)的火源管理、規(guī)范廣大人民群眾合法用火行為，有效減少森林火災(zāi)的發(fā)生，具備較強(qiáng)的可行性。

（五）立法項(xiàng)目必須具備針對(duì)性

立法的一個(gè)根本目的就是要針對(duì)問題、解決問題，也就是要堅(jiān)持問題導(dǎo)向，有針對(duì)性地立法。梅州選擇《梅州市森林火源管理?xiàng)l例》作為首個(gè)實(shí)體法立法項(xiàng)目，就是堅(jiān)持了問題導(dǎo)向，抓住了“針對(duì)性”這一關(guān)鍵。梅州是純客屬地區(qū)，客家民俗源遠(yuǎn)流長，有些民俗活動(dòng)如上山祭祖等活動(dòng)，經(jīng)常造成森林火災(zāi)，對(duì)保護(hù)森林資源是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自2005年以來的十年時(shí)間里，梅州市共發(fā)生森林火災(zāi)617宗，從查明原因的山火看，基本上都是人為因素引發(fā)的。選擇《梅州市森林火源管理?xiàng)l例》作為首個(gè)實(shí)體法立法項(xiàng)目，就是針對(duì)這一火源管理存在的問題，為的就是通過立法進(jìn)一步明確森林火源管理責(zé)任，制定切實(shí)有效的管理措施，進(jìn)一步嚴(yán)格森林火源管理，有效減少森林火災(zāi)的發(fā)生。

四、梅州市在科學(xué)選擇立法項(xiàng)目過程中存在的問題

（一）立法權(quán)限界定難

如上所述，立法法第七十二條第二款規(guī)定了設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限，但該規(guī)定比較原則，不夠清晰和具體，存在部分立法權(quán)限事項(xiàng)之間的內(nèi)容有交叉重疊、立法權(quán)限事項(xiàng)范圍不夠具體、有待細(xì)化等不足。如“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”的規(guī)定，沒有明確“等”字是“等內(nèi)”還是“等外”，導(dǎo)致在實(shí)踐中較難判斷，難以把握。而且，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)，范圍也比較寬，在實(shí)踐中較難把握。如在梅州市的實(shí)踐中，就遇到了對(duì)立法項(xiàng)目是否符合立法權(quán)限問題的爭議。2015年，梅州市人大常委會(huì)在制定2016年的立法計(jì)劃時(shí)，共征集到《梅州市森林火源管理?xiàng)l例》等9條立法建議項(xiàng)目。提出《梅州市森林火源管理?xiàng)l例》立法建議項(xiàng)目的林業(yè)部門認(rèn)為，此項(xiàng)目屬于環(huán)境保護(hù)方面的事項(xiàng)，但有觀點(diǎn)認(rèn)為，森林火源管理應(yīng)歸屬森林防火事項(xiàng)，不屬于環(huán)境保護(hù)方面的事項(xiàng)，不符合立法權(quán)限，建議不列為立法項(xiàng)目。雙方觀點(diǎn)激烈交鋒，最后，梅州市人大常委會(huì)通過充分調(diào)研論證認(rèn)為，通過加強(qiáng)森林火源管理，預(yù)防山火發(fā)生，保護(hù)森林資源，實(shí)質(zhì)上是保護(hù)了生態(tài)環(huán)境，所以應(yīng)歸屬為環(huán)境保護(hù)方面的事項(xiàng)，符合立法權(quán)限。同時(shí)，為慎重起見，確保立法項(xiàng)目的合法性，梅州市人大常委會(huì)還就此專門與廣東省人大常委會(huì)法工委進(jìn)行溝通，廣東省人大常委會(huì)法工委答復(fù)同意梅州市人大常委會(huì)的意見，認(rèn)為《梅州市森林火源管理?xiàng)l例》項(xiàng)目應(yīng)歸屬為環(huán)境保護(hù)方面的事項(xiàng)，符合立法權(quán)限，可以列為立法項(xiàng)目。由此，關(guān)于《梅州市森林火源管理?xiàng)l例》項(xiàng)目是否符合立法權(quán)限的爭議問題才得以塵埃落定，并最終列入了梅州市人大常委會(huì)2016年立法工作計(jì)劃。endprint