■付俊良 王雨倫

基層央行采購(gòu)管理存在的問(wèn)題與對(duì)策

■付俊良 王雨倫

近年來(lái)，隨著人民銀行采購(gòu)制度的日益完善，各分支機(jī)構(gòu)的采購(gòu)管理日益規(guī)范。但在基層央行的采購(gòu)實(shí)踐中，還存在一定的困惑和一些不容忽視的問(wèn)題，正視和解決這些問(wèn)題，對(duì)于進(jìn)一步加強(qiáng)采購(gòu)管理、防控采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)等方面都具有十分重要的意義。

一、目前，基層行采購(gòu)管理存在的主要問(wèn)題

1.采購(gòu)定義不清，采購(gòu)程序的選擇缺乏統(tǒng)一規(guī)范。在《中國(guó)人民銀行集中采購(gòu)工作規(guī)程》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)程》）和《中國(guó)人民銀行集中采購(gòu)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）中，對(duì)“分散采購(gòu)”的定義不盡相同?！掇k法》將集中采購(gòu)以外的采購(gòu)項(xiàng)目全部納入分散采購(gòu)，由于分散采購(gòu)“應(yīng)遵循政府采購(gòu)程序及相關(guān)法律法規(guī)要求”，那么按《辦法》要求，日常、小額采購(gòu)也要履行公開招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)等程序，框定范圍明顯過(guò)大?！掇k法》、《規(guī)程》對(duì)零星采購(gòu)缺乏明確定義，而按照《中國(guó)人民銀行辦公廳關(guān)于2017～2018年政府集中采購(gòu)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》），集中采購(gòu)目錄以外，“單項(xiàng)或批量金額在100萬(wàn)元以下的貨物和服務(wù)項(xiàng)目、120萬(wàn)元以下的工程項(xiàng)目”，各單位可實(shí)施零星采購(gòu)，金額對(duì)基層行而言較高，對(duì)應(yīng)采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)較大。

2.采購(gòu)環(huán)節(jié)過(guò)多，客觀原因難以做到“管采分離”。《辦法》關(guān)于“管采分離、全程監(jiān)督”的制度設(shè)計(jì)很優(yōu)越，但在實(shí)際執(zhí)行中卻因種種原因難以執(zhí)行到位。就宜春市中支縣市支行而言，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)一般有辦公室、會(huì)計(jì)國(guó)庫(kù)股、貨幣信貸與統(tǒng)計(jì)股、綜合監(jiān)督辦四個(gè)股室。以詢價(jià)采購(gòu)方式為例，整個(gè)詢價(jià)方式的采購(gòu)流程約有12個(gè)步驟。在這些步驟中，采管委辦公室、采購(gòu)辦、法律部門、檔案收集都在支行辦公室，而貨幣信貸與統(tǒng)計(jì)股、綜合監(jiān)督辦少有提出采購(gòu)需求，支行辦公室往往還是提出采購(gòu)需求的部門。而各部門往往僅專注于本專業(yè)的工作，對(duì)采購(gòu)工作的重視程度不夠、積極性不高，甚至存在互相推諉現(xiàn)象，采購(gòu)過(guò)程中采購(gòu)決策部門與實(shí)施部門重合，財(cái)權(quán)、事權(quán)難以實(shí)現(xiàn)分離。

3.采購(gòu)實(shí)施的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)操作流程不健全。一是供應(yīng)商名單推薦流程不清。由于《辦法》、《規(guī)程》等制度沒有明確如何確定供應(yīng)商名單，推薦的供應(yīng)商名單有時(shí)不夠合理，可供選擇余地少。二是采購(gòu)方式不全，尚缺少競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式?！掇k法》規(guī)定“集中采購(gòu)采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)等方式”。財(cái)政部2014年頒布了《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》，辦法中新增了競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式。但基層行目前只能采用邀請(qǐng)招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判方式，不但增添了法律風(fēng)險(xiǎn)，在實(shí)際采購(gòu)過(guò)程中也不如磋商采購(gòu)方式操作方便。

4.采購(gòu)是否物有所值缺乏相應(yīng)評(píng)估機(jī)制。現(xiàn)行《辦法》側(cè)重于對(duì)采購(gòu)過(guò)程的控制，屬于事前和事中控制，而對(duì)采購(gòu)后如何評(píng)估采購(gòu)效果，是否做到物有所值，沒有具體的規(guī)定。對(duì)采購(gòu)質(zhì)量、采購(gòu)效率和服務(wù)水平等則缺乏全面、科學(xué)的考核方法。許多采購(gòu)項(xiàng)目特別是工程類、維修類項(xiàng)目等，其本身存在的質(zhì)量問(wèn)題短時(shí)間內(nèi)難以暴露，但一段時(shí)間后可能會(huì)逐步顯現(xiàn)，采購(gòu)效果評(píng)價(jià)機(jī)制的缺失將不利于基層行提升采購(gòu)效果和防范采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

5.采購(gòu)實(shí)施與管理存在薄弱環(huán)節(jié)。一是有的基層行采購(gòu)實(shí)施部門未建立臺(tái)賬或登記簿，記錄采購(gòu)項(xiàng)目、時(shí)間、數(shù)量、金額、項(xiàng)目需求部門、采購(gòu)方式、供應(yīng)商審批手續(xù)等詳細(xì)情況。二是有的基層行維修改造項(xiàng)目程序不夠規(guī)范，如未制定采購(gòu)方案和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，未按規(guī)定抽取評(píng)審人員組織采購(gòu)等。三是采購(gòu)監(jiān)督不到位。對(duì)于采購(gòu)由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)具體的監(jiān)督方面，很多基層行沒有做出明確規(guī)定，只糊模地表明由內(nèi)審、紀(jì)檢等部門行使監(jiān)督的工作，沒有明確各自的監(jiān)督重點(diǎn)。采購(gòu)部門與會(huì)計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察、內(nèi)部審計(jì)等相關(guān)部門缺乏經(jīng)常的、穩(wěn)定的溝通機(jī)制，沒有形成監(jiān)督合力。職工的民主監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)。大部分基層央行在采購(gòu)活動(dòng)中，一般只注重對(duì)結(jié)果的公示，而對(duì)采購(gòu)過(guò)程和重要環(huán)節(jié)公示的渠道單一、范圍有限，一般職工對(duì)采購(gòu)工作知曉程度不高。

6.基層行采購(gòu)很難產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。目前，基層行的采購(gòu)主要包括電腦耗材、辦公家具、印刷品、車輛修理加油等，而上述采購(gòu)存在規(guī)模小、金額少等特點(diǎn)，由此也決定了采購(gòu)工作規(guī)模優(yōu)勢(shì)和議價(jià)能力不高、對(duì)采購(gòu)價(jià)格的控制力較低。同時(shí)，在相對(duì)價(jià)格透明、物美價(jià)廉的網(wǎng)絡(luò)采購(gòu)方面，由于人民銀行沒有出臺(tái)相關(guān)制度，實(shí)際操作缺乏制度依據(jù)。

二、加強(qiáng)和改進(jìn)基層行采購(gòu)管理的對(duì)策及建議

1.進(jìn)一步完善采購(gòu)管理制度。修訂分散采購(gòu)和零星采購(gòu)的定義，建議上級(jí)行根據(jù)《條例》等法律法規(guī)，修訂完善《辦法》中關(guān)于分散采購(gòu)的定義，使其與政府采購(gòu)法律法規(guī)相一致?？蛇m當(dāng)核定基層行零星采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，將大額采購(gòu)納入政府采購(gòu)范疇。

2.規(guī)范和細(xì)化采購(gòu)工作流程。一是對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的各個(gè)關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)做出詳細(xì)的要求和規(guī)定，包括編制采購(gòu)文件、提交投標(biāo)保證金、信息公開方式及內(nèi)容等。二是規(guī)范采購(gòu)文件格式，上級(jí)行可按照標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的要求，編制一套采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)文件以供下級(jí)行使用，如增加統(tǒng)一的各類采購(gòu)合同范本，制作采購(gòu)工作流程圖。三是增加競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式，競(jìng)爭(zhēng)性磋商與競(jìng)爭(zhēng)性談判方式的評(píng)分方法不同，前者要求采取綜合評(píng)分法，而后者只能采取最低報(bào)價(jià)法，增補(bǔ)競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式將使基層行采購(gòu)方式更加豐富，在采購(gòu)活動(dòng)中享有更多的主動(dòng)權(quán)。

3.推進(jìn)采購(gòu)電子化、信息化。人民銀行分支行開展采購(gòu)活動(dòng)時(shí)，可以充分利用現(xiàn)有的金融集中采購(gòu)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，推進(jìn)采購(gòu)信息公開發(fā)布，提高采購(gòu)?fù)该鞫?，?guī)范采購(gòu)程序的操作和監(jiān)督。對(duì)市場(chǎng)價(jià)格穩(wěn)定公開、品牌趨于集中的項(xiàng)目，如屬于零星采購(gòu)范疇的，可直接在京東、蘇寧等電子商城采購(gòu)，有利于提高采購(gòu)效率和質(zhì)量。

4.加強(qiáng)采購(gòu)過(guò)程的監(jiān)督管理。內(nèi)審、監(jiān)察等部門要切實(shí)履行職責(zé)，認(rèn)真執(zhí)行內(nèi)部監(jiān)督制度，對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的全過(guò)程認(rèn)真進(jìn)行跟蹤監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)采購(gòu)活動(dòng)中存在的問(wèn)題，提出改進(jìn)建議，規(guī)范采購(gòu)行為。同時(shí)，相關(guān)采購(gòu)審計(jì)應(yīng)重視對(duì)物有所值實(shí)現(xiàn)程度的審查，在合規(guī)合法性審計(jì)的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)對(duì)物有所值的實(shí)現(xiàn)程度進(jìn)行審計(jì)與評(píng)價(jià)。

5.提升采購(gòu)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)?？赏ㄟ^(guò)舉辦采購(gòu)業(yè)務(wù)培訓(xùn)班或以查帶代等方式，對(duì)采購(gòu)管委會(huì)成員、采購(gòu)人員和監(jiān)督人員進(jìn)行專題培訓(xùn)，熟悉了解采購(gòu)制度和采購(gòu)程序。同時(shí)完善采購(gòu)人員激勵(lì)約束機(jī)制，對(duì)采購(gòu)組織、評(píng)審工作完成情況考核合格的給予適當(dāng)經(jīng)濟(jì)報(bào)酬，對(duì)考核不合格的給予相應(yīng)處罰，以提高采購(gòu)人員的工作積極性和責(zé)任意識(shí)。

（作者單位：中國(guó)人民銀行宜春市中心支行）