簡化程序 突出重點(diǎn)

趙婷婷

摘要：《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》自2001年發(fā)布以來，圍繞“優(yōu)化服務(wù)”的原則，以充分發(fā)揮土地的宏觀調(diào)控作用、嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田、合理集約節(jié)約利用土地為抓手，不斷改建和優(yōu)化建設(shè)項目用地預(yù)審工作，實(shí)現(xiàn)簡化程序、突出重點(diǎn)、提高效率的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項目用地預(yù)審；耕地；基本農(nóng)田；集約節(jié)約利用土地；簡政放權(quán)

為規(guī)范建設(shè)項目用地預(yù)審管理工作，國土資源部于2001年發(fā)布了《建設(shè)項目用地預(yù)審管理辦法》（以下簡稱“辦法”）距今已近16年，其間分別經(jīng)2004年、2008年、2016年三次修訂?！靶抻啞眹@“優(yōu)化服務(wù)”的原則，不斷改進(jìn)和優(yōu)化建設(shè)項目用地預(yù)審工作，實(shí)現(xiàn)簡化程序、突出重點(diǎn)、提高效率的目標(biāo)。

一、充分發(fā)揮土地的宏觀調(diào)控作用

1998年后修訂的《土地管理法》，首次以法定的形式明確了“國家實(shí)行土地用途管制制度”，為實(shí)現(xiàn)土地利用方式和管理方式的根本轉(zhuǎn)變提供了法律保障。近年來我國通過調(diào)控土地供應(yīng)總量、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、完善體制機(jī)制等多種措施和途徑，不斷強(qiáng)化土地管理參與宏觀調(diào)控的能力。2004年修訂版將“充分發(fā)揮土地供應(yīng)的宏觀調(diào)控作用”作為制定“辦法”目的，“符合土地利用總體規(guī)劃”作為用地預(yù)審應(yīng)當(dāng)遵循的原則，并在2008、2016年修訂版中沿用。建設(shè)項目必須依據(jù)規(guī)劃布局確定選址，除《土地管理法》第二十六條規(guī)定的“國家和省批準(zhǔn)的大型能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地”外，建設(shè)項目一律不得隨意修改規(guī)劃。通過嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃的修改，強(qiáng)化建設(shè)項目用地預(yù)審的規(guī)劃審查，強(qiáng)化土地管理參與宏觀調(diào)控的針對性和有效性。

二、嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田

嚴(yán)格執(zhí)行占用耕地補(bǔ)償制度，落實(shí)占補(bǔ)平衡，是確保完成土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保護(hù)任務(wù)、實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)的重要途徑之一?！稗k法”2004年修訂版將“保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田”作為建設(shè)項目用地預(yù)審應(yīng)當(dāng)遵循的原則，并在2008、2016年修訂版中沿用。

末端管控?！稗k法”16年來始終貫穿著“占補(bǔ)平衡”這一理念，按照建設(shè)占用耕地“占一補(bǔ)一”和“先補(bǔ)后占”的要求，在建設(shè)項目用地預(yù)審階段先行擬定耕地補(bǔ)充方案。建設(shè)單位一般采用足額繳納耕地開墾費(fèi)的方式委托地方國土資源主管部門落實(shí)“占補(bǔ)平衡”，耕地開墾費(fèi)統(tǒng)籌安排，滾動使用，專項用于補(bǔ)充耕地，納入耕地占補(bǔ)平衡儲備。為防止在占補(bǔ)平衡中有“占優(yōu)補(bǔ)劣”問題發(fā)生，2014年國土資源部要求在用地預(yù)審階段，明確占用和補(bǔ)充耕地的類型和質(zhì)量等級，做到“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田”，從補(bǔ)充的角度防止占優(yōu)補(bǔ)劣、占水田補(bǔ)旱地的情況發(fā)生。通過“末端管控”確保耕地數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低。

前期介入。為引導(dǎo)建設(shè)項目科學(xué)選址、統(tǒng)籌規(guī)劃，促進(jìn)保護(hù)耕地和節(jié)約集約用地，國土資源部于2008年《關(guān)于在建設(shè)項目用地預(yù)審中做好實(shí)地踏勘和論證工作有關(guān)問題的通知》明確了踏勘論證的范圍，并在2016年，《國土資源部關(guān)于改建和優(yōu)化建設(shè)項目用地預(yù)審和用地審查的通知》進(jìn)一步擴(kuò)大了踏勘論證的范圍，強(qiáng)調(diào)建設(shè)項目用地預(yù)審踏勘論證工作要把保護(hù)耕地和節(jié)約用地作為建設(shè)方案比選的重要內(nèi)容，通過在項目選址階段“前期介入”的方式，充分發(fā)揮專家作用，深入分析建設(shè)方案的合理性，對為降低投資成本等而占用基本農(nóng)田或者大規(guī)模占用耕地的行為進(jìn)行源頭防治。

三、合理和集約節(jié)約利用土地

為進(jìn)一步落實(shí)“合理和集約節(jié)約利用土地”，引導(dǎo)建設(shè)項目科學(xué)規(guī)劃布局、節(jié)約集約利用土地，2014年國土資源部出臺了《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，規(guī)定建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照建設(shè)項目用地控制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算、設(shè)計和施工。國家和地方尚未出臺建設(shè)項目用地控制標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項目，或者因安全生產(chǎn)、特殊工藝、地形地貌等原因，確實(shí)需要超標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的項目，應(yīng)當(dāng)組織開展建設(shè)項目用地評價，并將其作為建設(shè)用地供應(yīng)的依據(jù)。

“辦法”2016年修訂版中相應(yīng)增加了節(jié)地評價相關(guān)內(nèi)容。這是通過規(guī)模引導(dǎo)、布局優(yōu)化、標(biāo)準(zhǔn)控制等手段，切實(shí)解決土地粗放利用和浪費(fèi)問題，迫使建設(shè)單位進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過采用先進(jìn)的生產(chǎn)工藝、先進(jìn)的生產(chǎn)設(shè)備從項目用地源頭上嚴(yán)格控制用地規(guī)模，形成提高土地利用效率的倒逼機(jī)制，倒逼建設(shè)項目節(jié)約集約利用土地，達(dá)到減量用地、提升用地強(qiáng)度、優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)和布局、提高土地利用效率的目的。

四、簡化審批程序、減少審批要件、提高審批效率

“辦法”2016年修訂版圍繞簡化審批程序，減少審批要件，提高審批效率，按照突出重點(diǎn)、減少重復(fù)，統(tǒng)籌銜接、強(qiáng)化協(xié)同的原則，整合建設(shè)項目用地預(yù)審與建設(shè)項目用地審批流程，進(jìn)一步改進(jìn)和優(yōu)化了建設(shè)用地預(yù)審工作，并適當(dāng)縮小建設(shè)項目用地預(yù)審范圍。

減少審批要件。在建設(shè)項目用地預(yù)審階段取消對規(guī)劃修改聽證的審查以及規(guī)劃實(shí)施影響評估和專家論證等工作：取消對補(bǔ)充耕地初步方案和征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、礦山項目土地復(fù)墾資金安排情況的審查：不再對審批項目建議書和備案類項目是否開展地質(zhì)災(zāi)害危險性評估和是否壓覆重要礦產(chǎn)資源進(jìn)行審查。相應(yīng)審查在用地報批階段進(jìn)行。通過建設(shè)項目用地預(yù)審與審批流程的整合，減少了審批要件、提高了審批效率。

適當(dāng)縮小用地預(yù)審范圍。對不涉及新增建設(shè)用地，在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)使用已批準(zhǔn)建設(shè)用地進(jìn)行建設(shè)的項目，可不進(jìn)行用地預(yù)審，該條亦可進(jìn)一步促進(jìn)存量土地的盤活。

五、建議

2012年，國土資源部完成并印發(fā)了《土地使用標(biāo)準(zhǔn)匯編》，將我國各類行業(yè)土地使用標(biāo)準(zhǔn)匯總，為建設(shè)項目用地預(yù)審和建設(shè)用地審批工作帶來了極大便利，但部分土地使用標(biāo)準(zhǔn)何建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)距今已十余年，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的不斷深化，很多已不能適應(yīng)當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的時代要求。加之一些新興項目的崛起，國家未能及時出臺項目用地標(biāo)準(zhǔn)，因此急需推動土地使用標(biāo)準(zhǔn)體系的不斷豐富和完善，加強(qiáng)對新增用地類型標(biāo)準(zhǔn)研究，對既有標(biāo)準(zhǔn)體系適用性開展定期評估，及時發(fā)現(xiàn)與修訂當(dāng)中不適用標(biāo)準(zhǔn)，不斷推動土地使用標(biāo)準(zhǔn)體系的豐富和完善。