城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)工作政策與實(shí)踐解讀

王鵬翔

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤是基于我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速推進(jìn)，保經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、保耕地紅線、保社會(huì)穩(wěn)定壓力加大的特定發(fā)展階段和特殊國情才開始實(shí)施的一項(xiàng)獨(dú)創(chuàng)性政策。開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)是深化改革土地管理制度的創(chuàng)新性舉措，對(duì)有效保護(hù)耕地、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展具有重要意義。

一、增減掛鉤的基本涵義

所謂城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，達(dá)到城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

二、增減掛鉤的審批運(yùn)行模式

按照《國土資源部城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》（國土資發(fā)[2008]138號(hào)）的規(guī)定，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目以土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃為統(tǒng)籌，以項(xiàng)目區(qū)實(shí)施為核心，實(shí)行行政轄區(qū)和項(xiàng)目區(qū)建新拆舊雙層審批、考核和管理。掛鉤項(xiàng)目區(qū)可在試點(diǎn)市、縣行政區(qū)內(nèi)設(shè)置，實(shí)行整體審批制。市級(jí)國土資源部門負(fù)責(zé)對(duì)項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃審查、報(bào)批，督促縣級(jí)政府按時(shí)完成拆舊地塊復(fù)墾及周轉(zhuǎn)指標(biāo)歸還工作，組織拆舊地塊復(fù)墾項(xiàng)目立項(xiàng)和驗(yàn)收，下達(dá)立項(xiàng)批復(fù)和驗(yàn)收意見。縣級(jí)政府是掛鉤試點(diǎn)工作的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)掛鉤實(shí)施規(guī)劃的申報(bào)、實(shí)施，協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目區(qū)實(shí)施中出現(xiàn)的問題，組織拆舊地塊復(fù)墾初驗(yàn)等工作，按要求歸還掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)?？h級(jí)國土資源部門負(fù)責(zé)掛鉤試點(diǎn)工作的日常管理。

三、有關(guān)政策解讀

（一）周轉(zhuǎn)指標(biāo)的理解。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)是指開展增減掛鉤工作置換出來的新增的建設(shè)用地面積，也就是扣除了安置區(qū)之后的建新區(qū)的面積。另外，掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)按年度計(jì)劃管理模式進(jìn)行管理，每年下達(dá)周轉(zhuǎn)計(jì)劃指標(biāo)，周轉(zhuǎn)計(jì)劃指標(biāo)不能滾動(dòng)使用。

（二）審批基本程序。1、申報(bào)項(xiàng)目。首先申報(bào)拆舊還建實(shí)施方案，明確歸還指標(biāo)的期限，由省廳批復(fù)后，下達(dá)增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)。2、申請(qǐng)使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)。在掛鉤指標(biāo)歸還期內(nèi)，可以先期使用周轉(zhuǎn)指標(biāo)的80%。3、拆舊復(fù)墾。要求及時(shí)實(shí)施拆舊復(fù)墾工作，歸還周轉(zhuǎn)指標(biāo)，對(duì)未能按時(shí)歸還掛鉤指標(biāo)的試點(diǎn)縣市，停止下達(dá)下一年度掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)，情節(jié)嚴(yán)重的，停止試點(diǎn)縣建設(shè)用地審批。4、項(xiàng)目驗(yàn)收。由市國土資源行政管理部門依據(jù)相關(guān)規(guī)定，組織農(nóng)業(yè)、水利、財(cái)政、交通、環(huán)保、林業(yè)等部門及省級(jí)專家?guī)熘械膶＜业裙餐M成驗(yàn)收工作小組對(duì)項(xiàng)目拆舊區(qū)實(shí)施情況進(jìn)行驗(yàn)收。

（三）資金籌措。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作是一項(xiàng)全面、系統(tǒng)的工程，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的平臺(tái)，各種惠農(nóng)政策可以通過掛鉤試點(diǎn)項(xiàng)目的順利推進(jìn)而發(fā)揮更大的惠農(nóng)益農(nóng)效益。資金來源主要包括：（1）使用增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)報(bào)批新增建設(shè)用地應(yīng)收取的相當(dāng)于耕地開墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)的價(jià)款；（2）使用增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)出讓新增建設(shè)用地產(chǎn)生的土地增值部分的收益；（3）城鎮(zhèn)土地出讓平均純收益中用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的資金；（4）各部門配套的涉農(nóng)項(xiàng)目資金；（5）項(xiàng)目實(shí)施企業(yè)投入的資金；（6）各縣（市、區(qū)）通過掛鉤指標(biāo)融資或其它方式籌措的資金。

（四）資金使用。通過增減掛鉤置換的建新區(qū)用地報(bào)批，不需要向省、中央繳納耕地開墾費(fèi)和新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)。開展增減掛鉤工作的資金來源主要是建新區(qū)土地增值收益和通過項(xiàng)目的惠農(nóng)資金。掛鉤指標(biāo)土地出讓增值收益用于拆舊、復(fù)墾和依法補(bǔ)償，剩余資金可用于新村和小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)。

（五）可以有效地解決“三大指標(biāo)”問題。在開展增減掛鉤的工作中，要求建新區(qū)、還建區(qū)新增的建設(shè)用地不得大于拆舊復(fù)墾區(qū)面積，占用的耕地不得大于復(fù)墾整理出來的耕地面積。通過掛鉤試點(diǎn)置換的建設(shè)用地，不占年度計(jì)劃指標(biāo)，也不增加規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地規(guī)模指標(biāo)。開展掛鉤試點(diǎn)工作可以解決建設(shè)用地規(guī)模、年度用地計(jì)劃和耕地占補(bǔ)平衡三大重要指標(biāo)制約。

（六）復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)。在拆舊區(qū)土地復(fù)墾過程中，要因地制宜，結(jié)合復(fù)墾區(qū)周邊環(huán)境，優(yōu)先復(fù)墾為耕地，但不是必須將拆舊區(qū)復(fù)墾為耕地，可以復(fù)墾為園地等其它農(nóng)用地，要結(jié)合實(shí)際情況，靈活處理。復(fù)墾的標(biāo)準(zhǔn)由市國土資源局參照有關(guān)政策另行規(guī)定。最基本要求是要達(dá)到耕種的基本條件。

四、開展掛鉤試點(diǎn)的意義

掛鉤試點(diǎn)是一項(xiàng)含金量極高的工作，從一定程度上解決了耕地保護(hù)“缺動(dòng)力”，工業(yè)化城鎮(zhèn)化“缺土地”，建設(shè)用地“缺計(jì)劃”，新農(nóng)村建設(shè)“缺資金”，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展“缺抓手”等諸多現(xiàn)實(shí)難題，尤其是對(duì)作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大市、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)而言，具有極強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。（1）開展掛鉤試點(diǎn)，破解土地規(guī)劃、計(jì)劃瓶頸制約，為我當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展拓展新的空間。（2）開展掛鉤試點(diǎn)，加大國土整治力度，有利于增加耕地?cái)?shù)量、提高耕地質(zhì)量。（3）開展掛鉤試點(diǎn)，充分挖掘土地潛力，有利于提高農(nóng)村土地的節(jié)約集約利用水平。（4）開展掛鉤試點(diǎn)，有利于促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。endprint