陳紅霞+況安

摘要：農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押是目前我國進(jìn)行土地制度改革重要試點之一。早在2009年，寧波市就開始了農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的地方實踐，因此寧波實踐經(jīng)驗的總結(jié)與分析對于現(xiàn)在的改革試點具有重要指導(dǎo)意義。立足于寧波的改革實踐，通過訪談和問卷調(diào)查掌握寧波農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的實施情況，對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押實施中存在困境進(jìn)行分析，而后提出相應(yīng)的對策建議，為改革的深化提供理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民住房，財產(chǎn)權(quán)抵押，宅基地退出，寧波市

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1001-9138-（2017）09-0003-08 收稿日期：2017-07-25

2009年，寧波市率先開展了“兩權(quán)一房”抵押貸款，又于2011年推出了“集體土地房屋拆遷補償權(quán)益”（俗稱“房票”）質(zhì)押貸款，為轄區(qū)內(nèi)農(nóng)民提供了較為完善的融資渠道。然而，在試點推行若干年后，進(jìn)一步的改革并沒有推開。實施過程遇到的問題有待于梳理、總結(jié)，并做深層次的理論分析?，F(xiàn)階段對于寧波市農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款實踐的回顧和理論反思顯得尤為必要和緊迫。

本文基于對寧波市江北區(qū)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款的實際情況，將對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款實踐困境與法律困境進(jìn)行闡述，進(jìn)而提出突破路徑，以期為深化農(nóng)村土地制度改革提供理論參考和決策支持。

1 農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的再認(rèn)識

當(dāng)前學(xué)界對農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押做法存在爭議，主要觀點大致區(qū)分為市場化抵押說、禁止抵押說和限制性抵押說。主張禁止抵押學(xué)者在闡述理由時更多地表現(xiàn)出了各種擔(dān)心。孟勤國教授是主張禁止抵押學(xué)者的代表，他認(rèn)為宅基地的核心價值在于對農(nóng)民基本生存條件的保障，確認(rèn)宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性并不等同于宅基地使用權(quán)的市場化，對宅基地抵押的禁止有利于防止強勢群體侵占弱勢群體（農(nóng)民）的利益，有利于農(nóng)村社會的和諧穩(wěn)定（孟勤國，2009）。但是大部分學(xué)者贊同宅基地使用權(quán)抵押，黃宗智先生的研究結(jié)論與孟勤國教授的剛好相反，他認(rèn)為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并不會導(dǎo)致農(nóng)民流離失所。

不僅如此，贊同宅基地使用權(quán)抵押的學(xué)者們還從多個角度闡述了宅基地使用權(quán)抵押的必要性，認(rèn)為宅基地使用權(quán)抵押是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的內(nèi)在要求，是農(nóng)村金融快速發(fā)展的迫切需要，是消除宅基地隱形交易的客觀需要。宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)不僅是物權(quán)平等保護原則的應(yīng)有之義，是遵循房地一體主義原則的必然要求，也是制度變遷的必然結(jié)果。而作為中間派的學(xué)者則提出應(yīng)當(dāng)限制抵押流轉(zhuǎn)，這一觀點的提出主要是基于目前大量城市人口有占有農(nóng)村土地趨勢的判斷，進(jìn)而提出應(yīng)該只允許部分宅基地有條件地轉(zhuǎn)讓。

盡管學(xué)者們?nèi)栽趯φ厥欠窨梢缘盅哼M(jìn)行爭論，實踐中農(nóng)民對于住房抵押政策的盼望卻是一致的。

由于農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的特殊性而缺乏有效抵（質(zhì)）押物，金融機構(gòu)在為農(nóng)民提供信貸服務(wù)時就很難獲取擔(dān)保（李麗珍等，2013）。擔(dān)保難，而且農(nóng)業(yè)信貸資金規(guī)模小，由此造成貸款難，進(jìn)而成為制約農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的重要因素之一。然而，在農(nóng)民生產(chǎn)過程中，資金短缺的情況時有發(fā)生，農(nóng)民對于住房財產(chǎn)權(quán)抵押的愿望十分強烈。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，受訪農(nóng)戶93.6%有將宅基地和房屋作為抵押擔(dān)保物向銀行或者他人進(jìn)行借貸的愿望（呂軍書，2014）。

基于農(nóng)民的強烈需求，我國部分地區(qū)已經(jīng)開展了農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押。由于對農(nóng)村宅基地使用權(quán)處置方式的不同，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押可以分為三個不同類型：第一，變更宅基地土地屬性，使其能夠成為法律接受的抵押承載模式；第二，引入銀行等金融擔(dān)保機構(gòu)開展宅基地使用權(quán)抵押的擔(dān)保模式；第三，設(shè)定農(nóng)房抵押，實現(xiàn)宅基地使用權(quán)隨房抵押模式。

2 寧波市江北區(qū)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押實踐

寧波市江北區(qū)位于寧波市區(qū)西北部，總面積208.7km2，轄7個街道、1個鎮(zhèn)（慈城鎮(zhèn)）、35個社區(qū)、110個村委會。2013年末，江北區(qū)戶籍人口241802人，其中農(nóng)業(yè)人口82279人。隨著工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，江北城區(qū)面積已由2005年的7.9km2擴大到近30km2。原來的近郊村已成了名副其實的“都市里的村莊”。農(nóng)民在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中需要一定的資金支持。2009年4月15日，寧波市區(qū)信用聯(lián)社作為以服務(wù)“三農(nóng)”和中小企業(yè)為經(jīng)營宗旨的農(nóng)村地方性金融機構(gòu)，積極破解農(nóng)村融資難題，拓寬農(nóng)村貸款擔(dān)保物范圍，與政府合作打包推出了股份經(jīng)濟合作社股權(quán)質(zhì)押貸款、土地承包經(jīng)營權(quán)質(zhì)押貸款、農(nóng)民住房抵押貸款（簡稱“兩權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款），以捆綁式推出開創(chuàng)了全國先河，為促進(jìn)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)增收，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化綜合配套改革邁出了實質(zhì)性的步伐。

2.1 農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的制度設(shè)計

2.1.1 建立政策體系

在大量的調(diào)研論證和小范圍試點基礎(chǔ)上，寧波市區(qū)信用聯(lián)社與江北區(qū)政府及主要相關(guān)職能部門先后出臺了《關(guān)于開展江北區(qū)農(nóng)村“兩權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸工作的試行意見》（簡稱《試行意見》）及《關(guān)于股份經(jīng)濟合作社股權(quán)質(zhì)押貸款相關(guān)政策的指導(dǎo)性意見》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試行辦法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記管理辦法》《農(nóng)村住房抵押貸款管理辦法》《農(nóng)村“兩權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸風(fēng)險基金管理辦法》《寧波市江北區(qū)集體土地房屋拆遷補償權(quán)益質(zhì)押貸款試行辦法》與《農(nóng)村“兩權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款操作流程》，形成了“1+6+1”政策體系，為“兩權(quán)一房”貸款業(yè)務(wù)順利推出和規(guī)范運作提供了制度保障。

2.1.2 建立村委會審查制度

基層村委會在財產(chǎn)權(quán)抵押中協(xié)助信用社對貸款抵（質(zhì)）押物價值、借款人信用情況進(jìn)行審核，村委會作為第一責(zé)任人，并對問題貸款承擔(dān)一定的責(zé)任。通過審查可以有效解決金融機構(gòu)與借款人之間信息不對稱的問題，提高了貸款成功率，降低了違約風(fēng)險。

2.1.3 建立結(jié)對服務(wù)制度

根據(jù)寧波市江北區(qū)農(nóng)村“兩權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室《關(guān)于成立江北區(qū)農(nóng)村“兩權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款工作指導(dǎo)服務(wù)總站的通知》，成立專門工作指導(dǎo)服務(wù)站，實行一對一跟蹤服務(wù)，推動抵押工作的開展。endprint

從上到下設(shè)立二級指導(dǎo)服務(wù)站，區(qū)政府與寧波市區(qū)信用聯(lián)社成立指導(dǎo)服務(wù)總站，街道（鎮(zhèn)）與轄內(nèi)信用社成立指導(dǎo)服務(wù)站，具體負(fù)責(zé)為農(nóng)戶提供貸款前的信息咨詢、貸款后的跟蹤管理及服務(wù)工作。

2.1.4 設(shè)立政銀合資設(shè)立風(fēng)險基金

為積極鼓勵市區(qū)聯(lián)社加大對農(nóng)戶貸款的支持力度，確保農(nóng)村“兩權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸款工作順利推進(jìn)，寧波市江北區(qū)政府出臺《農(nóng)村“兩權(quán)一房”抵（質(zhì)）押貸專項風(fēng)險資金管理暫行管理辦法》，對“兩權(quán)一房”專項風(fēng)險基金的設(shè)立、管理、使用等作出了詳細(xì)的規(guī)定。該風(fēng)險基金的設(shè)立，一方面有力分解了銀行的放貸風(fēng)險；另一方面也成為促進(jìn)政府部門積極作為，與銀行合力化解金融風(fēng)險的利益驅(qū)動。

2.2 實施成效

截至2016年6月30日，累計發(fā)放農(nóng)民住房抵押貸款1208戶，貸款累放25741.1萬元。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押成為“撬動巨大農(nóng)村資本市場、盤活百億農(nóng)村靜態(tài)資產(chǎn)（僅江北區(qū)）”的新政策，讓農(nóng)民得到了實惠。

3 農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的實施困境

3.1 農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押與現(xiàn)行法律相沖突

我國關(guān)于宅基地使用權(quán)的立法主要見于《土地管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》等法律性文件以及《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強土地管理嚴(yán)禁炒賣土地的統(tǒng)治》《關(guān)于進(jìn)一步加快宅基地使用權(quán)登記發(fā)證工作的通知》等法規(guī)、規(guī)章以及國家政策規(guī)定。法律規(guī)定按照“一戶一宅”原則分配給有集體經(jīng)濟組織身份的農(nóng)民土地，提供給他們建筑住宅使用。但是對其建成住宅后的出賣或者抵押等問題沒有禁止，只是限定了出賣或者出租后不能再申請，即使申請也不會批準(zhǔn)。

《物權(quán)法》由于起草法律時關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題爭議非常大，多次易稿還是不能達(dá)成一致意見，最終選擇回避態(tài)度。只是在第一百五十三條做了簡易的規(guī)定：“宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用于《土地管理法》等法律和國家的有關(guān)規(guī)定”?！段餀?quán)法》針對宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)只做了原則性規(guī)定，并通過這條規(guī)定將宅基地使用權(quán)的問題引申到《土地管理法》和國家的有關(guān)規(guī)定上，《物權(quán)法》第一百八十四條禁止性規(guī)定與《擔(dān)保法》第三十七條基本相同，將宅基地使用權(quán)排除在可抵押的財產(chǎn)之外。

《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定“耕地、宅基地、自留山、自留地等集體土地使用權(quán)不得抵押”。此外，我國法律法規(guī)對農(nóng)村房屋的轉(zhuǎn)讓雖然沒有做出不準(zhǔn)的規(guī)定，但是也受到國家有關(guān)政策嚴(yán)格約束。2004年國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于深化改革土地管理的決定》第二條第十款規(guī)定：“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”。同年，國土資源部《關(guān)于加強農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定，“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地，嚴(yán)禁為城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購買和違法建造的住宅發(fā)放土地使用證”。兩個嚴(yán)禁規(guī)定限定了宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓只能發(fā)生在該農(nóng)民所在的組織中，雙方當(dāng)事人必須是同一集體的成員，這樣保證了其集體屬性不會流失。

3.2 農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押推行范圍有限

農(nóng)民住房作為抵押物品的前置條件是農(nóng)民住房的合法性流轉(zhuǎn)，而原有的農(nóng)民住房合法性流轉(zhuǎn)一直存在著法律政策的障礙，即農(nóng)村宅基地不能抵押。因此，寧波市江北區(qū)《試行意見》首先承認(rèn)宅基地隨農(nóng)民住房同時抵押時行為是有效的。要求農(nóng)民住房抵押前必須先經(jīng)農(nóng)民住房所在地的村民委員會同意，并以書面形式確認(rèn)，然后按照“地隨房走”的原則，將農(nóng)民房屋及其所占有的集體土地使用權(quán)一并抵押流轉(zhuǎn)。農(nóng)民住房抵押貸款涉及到政府多個部門的協(xié)調(diào)配合，國土、建設(shè)、鎮(zhèn)政府等部門需要承擔(dān)土地使用權(quán)證的審核、確權(quán)以及價值認(rèn)定等工作。房屋的價值根據(jù)房子的折舊、市場行情及處理費用等情況來確定。

可見，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押不僅是系統(tǒng)工程，需要各相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，而且必須整村推進(jìn)。這使得部分村由于個別村民的不支持而使得其他村民也失去了抵押貸款的機會，增加了推行難度。

3.3 宅基地使用權(quán)價值評估體系不完善

對于宅基地抵押而言，進(jìn)行抵押的前提其一要明晰產(chǎn)權(quán)，其二要明確價值。所以其價值評估認(rèn)定也就非常需要受到有關(guān)部門的重視。然而由于各種現(xiàn)實因素，宅基地確權(quán)登記工作仍然沒有完成，其價值評估工作也無法進(jìn)行，價值評估體系的建立就沒有存在的基礎(chǔ)。在現(xiàn)有主要對象是城市住房產(chǎn)權(quán)價值評估體系下，農(nóng)村宅基地價值評估并不能適用，只有打造出農(nóng)村本身合適的評估體系，才能進(jìn)行后續(xù)的評估工作，生搬硬套只會造成更大的混亂。農(nóng)村宅基地科學(xué)價值評估體系以及專門的價值評估機構(gòu)缺乏，宅基地價值真實表現(xiàn)非常困難，容易導(dǎo)致價值評估不完整，誤差太大損害農(nóng)民合法利益。

3.4 抵押物處置困難

抵押總會產(chǎn)生風(fēng)險，農(nóng)民住房抵押亦不例外。很多進(jìn)行住房抵押的農(nóng)民其貸款用途為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的弱質(zhì)性，增加了農(nóng)民住房抵押貸款的風(fēng)險。雖然截止到2016年6月30日，寧波市江北區(qū)農(nóng)民住房不良貸款僅為4戶，共計61萬元，但在抵押住房變現(xiàn)時卻十分困難。究其原因，不僅是由于宅基地的特殊性使其受讓范圍狹小，可受讓人數(shù)量較少。更重要的是，農(nóng)村熟人社會的特殊性，使得符合受讓條件且有受讓意愿的受讓人礙于情面，不愿被認(rèn)為是乘人之危，從而造成抵押物難以變現(xiàn)。

4 農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押困境的突破

4.1 制定與當(dāng)今社會宅基地使用權(quán)抵押相適應(yīng)的法律制度

目前，農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押已經(jīng)付諸實踐，雖然實際情況復(fù)雜，但農(nóng)民對于住房財產(chǎn)權(quán)抵押的需求是勿庸置疑的。實踐已經(jīng)走在了理論和法律的前面，迫切地需要法律的制定與完善。改革宅基地的相關(guān)立法，以法律的形式明確宅基地產(chǎn)權(quán)，明確抵押、利益配置等問題。因為要使農(nóng)村宅基地這塊不能移動的固定資產(chǎn)得到松綁，先決條件在于政府支持。所以，在法律制度的制定上要適度放松約束，解禁約束以適應(yīng)當(dāng)下需求。在堅持宅基地集體所有的前提下，賦予宅基地完整的用益物權(quán)，承認(rèn)宅基地使用權(quán)抵押的合法性，促使宅基地從保障性功能向財產(chǎn)性功能轉(zhuǎn)變，營造一個能自由抵押的良好環(huán)境。endprint

4.2 完善農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押制度

第一，建立健全農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)登記制度和抵押貸款管理制度。眾所周知，產(chǎn)權(quán)清晰是任何買賣或者抵押的前提。宅基地使用權(quán)要得到合法市場交易，必須完善產(chǎn)權(quán)登記工作。目前城市房屋和土地產(chǎn)權(quán)等不動產(chǎn)登記的做法較為成熟，可以做為制定農(nóng)村住房產(chǎn)權(quán)登記制度的參考。嚴(yán)格申請條件，對合法取得的宅基地以及附屬建筑依法發(fā)放不動產(chǎn)證，明確宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)權(quán)屬狀況。在有需要的情況下，持有不動產(chǎn)證的農(nóng)戶可以將其擁有的房屋做為標(biāo)的物進(jìn)行抵押獲取生產(chǎn)生活所缺資金。健全宅基地使用權(quán)抵押管理制度，需要明確符合的條件，避免由此帶來不必要的麻煩。一方面需要擁有合法取得的宅基地使用權(quán)證，另一方面需要在申請人申請抵押后仍然擁有可供居住的住所，以防范供需雙方的抵押風(fēng)險。除此之外，對于抵押期限也需要作明確規(guī)定，有時間期限能夠更加客觀公正評估宅基地使用權(quán)抵押的價值，盡量做到評估價值與真實價值接近。

第二，構(gòu)建農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押流程管理制度。對于申請程序，政府行政審批需要簡化，以寧波市江北區(qū)目前抵押執(zhí)行流程為例，農(nóng)戶申請程序首先要經(jīng)過村組織同意，然后上交到鎮(zhèn)國土資源管理所審核通過，之后經(jīng)過鎮(zhèn)政府審批通過，上傳至區(qū)房管處，最后由區(qū)國土資源局審核通過才能正式生效，最后進(jìn)入與金融機構(gòu)交易環(huán)節(jié)。行政審批要經(jīng)過五個環(huán)節(jié)，審批程序之復(fù)雜與冗長使得農(nóng)戶不勝其煩。簡化行政審批程序，提高農(nóng)戶申請抵押貸款的效率也是需要引起重視的問題。

第三，完善農(nóng)民住房價值評估機制。價值評估不完善，會導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受到損害。在價值評估不明確的情況下，信息不對稱導(dǎo)致農(nóng)民只能是被動的接受，由掌握價格主動的抵押方牽制。所以，為保障農(nóng)民最基本的合法權(quán)益，其價值評估體系應(yīng)該建立起來。建立農(nóng)民住房價值評估機制一方面由政府牽頭，以文件形式規(guī)定其價值評估方案；另一方面可以交由市場自由發(fā)展，引進(jìn)價值評估公司，專門對其價值做評估工作。

4.3 農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押只能在具備條件的地區(qū)推行

農(nóng)民住房是農(nóng)民賴以生活的重要資產(chǎn)。只有農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，農(nóng)民基本具有還貸能力的地區(qū)，才有推行農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的可行性。根據(jù)對寧波市江北區(qū)實踐的剖析，認(rèn)為推行農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押的地區(qū)應(yīng)當(dāng)具備以下四項基本條件：一是城鎮(zhèn)化程度較高，農(nóng)村資產(chǎn)已經(jīng)增值，農(nóng)民除農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以外還可以有其他的收入來源；二是城鄉(xiāng)一體化與社會保障體系較完善，可以部分或全部替代對土地的保障功能；三是地方政府的大力支持與推動，由于涉及部門較多，必須由地方政府牽頭抵押才能順利開展；四是抵押貸款必須制度先行，推行前必須建立完善的風(fēng)險防范和補償機制。

4.4 建立宅基地退出機制

當(dāng)前，宅基地使用權(quán)的獲取是無償、無期限獲得，只要其身份屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，就可以通過平均分配得到一份地基以供建筑住房使用。這種無期限性使得許多農(nóng)民在祖祖輩輩的積累下，宅基地分配之后一般就屬于其家族所有，沒有退出機制，造成每個家庭都可能有剩余房屋，有大量空心村的存在，嚴(yán)重浪費土地資源。所以，必須建立相應(yīng)的退出機制。同時，也要給宅基地使用時間設(shè)定期限。到期后收歸村集體，再按照需求重新合理分配。使用權(quán)期限的設(shè)置可以參考城市住房70年的產(chǎn)權(quán)期限設(shè)置，對節(jié)約農(nóng)村土地，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展意義重大。

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2.李麗珍 羅建國.激活“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)”的金融試水者——寧波市區(qū)信用聯(lián)社支持“三農(nóng)”新探索.寧波通訊.2013.15

3.呂軍書.農(nóng)村宅基地使用權(quán)抵押流轉(zhuǎn)的路徑選擇——基于河南省新鄉(xiāng)市190家農(nóng)戶的調(diào)查.吉首大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）.2014.02

Study on the Mortgage of Peasants Housing Property Right

Chen Hongxia，Kuang An

Abstract：It is one of essential land system reform experimentations that the housing property right of peasant is permitted to be mortgaged.In 2009，it was put into practice in Ningbo. Therefore，it is meaningful for reform experimentations today to summarize and analyze the practice in Ningbo.On the basis of practice of housing property right mortgage of peasants in Ningbo，the paper explored the implementation by interviews and questionnaire，analyzed the dilemma of practice，and raised countermeasures in order to provide theory basis for further reform in China.

Keywords：Housing of peasants，Property right mortgage，Withdrawal of homesteads，Ningboendprint