“疏解整治促提升”是推動北京城市治理現(xiàn)代化的有益嘗試

陳松川　姜軍

城市品質(zhì)是一個城市綜合素質(zhì)的標(biāo)尺，城市管理水平既是城市品質(zhì)的重要體現(xiàn)，更是決定城市品質(zhì)的重要因素。處于城市發(fā)展轉(zhuǎn)型期的北京同樣也處于城市管理轉(zhuǎn)型期，為了應(yīng)對城市發(fā)展轉(zhuǎn)型，北京市展開了一系列城市整治行動，特別是組織實施了疏解整治促提升專項行動。疏解整治促提升專項行動的重要意義，不僅在于對城市環(huán)境等具體的城市品質(zhì)提升上的明顯成效，更為重要的是它在城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略理念、治理模式、治理政策等具體層次上所體現(xiàn)出的重要推動作用，值得認(rèn)真思考和持續(xù)關(guān)注。

在治理戰(zhàn)略上，疏解整治促提升專項行動推動了北京城市治理價值理念的全面轉(zhuǎn)變

城市管理的本質(zhì)價值導(dǎo)向不是績效如何，而是以人為本。從亞里士多德的名言：“人們來到城市是為了生活，人們居住在城市是為了更好的生活”，到聯(lián)合國人居署《伊斯坦布爾人居宣言》中所強(qiáng)調(diào)的：“我們的城市必須成為人類能夠過上有尊嚴(yán)的，健康、安全、幸福和充滿希望的美滿生活的地方” ，特別是美國城市學(xué)者亨利·丘吉爾所提出的，城市實際上就是人民，因為人民喜歡住在城市里，所以才有了城市的存在，都論證了這樣的道理。正如習(xí)近平總書記所指出的：“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標(biāo)?！迸c以往城市專項治理行動明顯不同的是，疏解整治促提升專項行動和“首都核心區(qū)背街小巷環(huán)境整治提升行動”，以疏解非首都功能為導(dǎo)向，以城市環(huán)境和秩序整治為重點，以優(yōu)化提升首都核心功能和提高和諧宜居水平為目標(biāo)。疏解整治促提升專項行動的重要性不僅在于它是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的進(jìn)一步延伸，體現(xiàn)了北京城市發(fā)展戰(zhàn)略由聚集資源求增長到疏解功能謀發(fā)展的轉(zhuǎn)變，更為重要的是它在戰(zhàn)略價值取向上發(fā)生的重大轉(zhuǎn)變。疏解整治促提升專項行動的著眼點都是生活、購物、出行等居民家門口最突出的現(xiàn)實問題，它探索的是如何利用疏解騰退空間補(bǔ)齊公共服務(wù)短板，更加關(guān)注公眾的感受和需要?！罢巍钡舻氖桥K亂的環(huán)境、擁堵的交通、臃腫的產(chǎn)業(yè)，“提升”來的是清朗有序的城市空間。通過實實在在地改善首都的城市品質(zhì)，切實讓群眾感受到城市發(fā)生的變化，用獲得感來贏得群眾的更多支持。用實際行動實踐著城市治理“城市即人民”的核心價值取向，反映了城市治理“什么是市民最需要的”這一基本價值判斷。

政府戰(zhàn)略管理理論認(rèn)為，城市公共部門管理者應(yīng)當(dāng)是探索者，致力于尋求、確定和創(chuàng)造公共價值，而不僅僅是利用資源達(dá)成既定授權(quán)目標(biāo)，創(chuàng)造公共價值是當(dāng)代城市管理者思考和行動的基本框架。疏解整治促提升專項行動的一個重大轉(zhuǎn)變就是從戰(zhàn)略上把重心從以前的現(xiàn)象整治深化到更深層次的公共價值創(chuàng)造方面，對城市治理能力的理念認(rèn)識進(jìn)入到一個更深的層次。較長一段時間，北京生活性服務(wù)業(yè)大多處于自然發(fā)展?fàn)顟B(tài)，生活性服務(wù)業(yè)市場主體“小散亂”現(xiàn)象普遍存在，小散企業(yè)、夫妻店集中，不僅形成了臟亂差的環(huán)境，也對服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生影響。疏解整治促提升專項行動十分注重“在提升質(zhì)量上下功夫”， 特別是通過專項行動的提升類任務(wù)回應(yīng)公眾的愿望來實現(xiàn)創(chuàng)造公共價值。目前，北京建設(shè)提升蔬菜零售等7類便民商業(yè)網(wǎng)點792個，其中蔬菜零售網(wǎng)點267個。北京市發(fā)展改革委安排2億元市政府固定資產(chǎn)投資用于補(bǔ)助便民商業(yè)設(shè)施建設(shè)，第一批52個項目已面向社會公示，主要涉及便民服務(wù)綜合體、蔬菜零售、生鮮、便利店、早餐店等。鼓勵各區(qū)積極創(chuàng)新，探索利用疏解騰退空間補(bǔ)齊公共服務(wù)短板，東城區(qū)、西城區(qū)已利用部分騰退地下空間補(bǔ)建社區(qū)商業(yè)便民服務(wù)綜合體、百姓生活服務(wù)中心和微倉儲。這些整治措施用居民實實在在的獲得感實現(xiàn)著城市治理的公共價值創(chuàng)造。

在治理模式上，疏解整治促提升專項行動促進(jìn)城市治理主體新型關(guān)系的構(gòu)建

無論是城市管理還是城市治理，它的核心內(nèi)容都是沖突管理和物品（服務(wù)）供給。作為管理行為的兩大機(jī)制主體，充分發(fā)揮市場主體的靈活性與政府的規(guī)范性是其中的關(guān)鍵。以“個人利益最大化”為基本邏輯的市場機(jī)制的失靈會引發(fā)城市的過度商業(yè)化，作為“城市病”集中的地方，背街小巷的過度商業(yè)化更成為城市管理的薄弱環(huán)節(jié)。普遍的開墻打洞以及經(jīng)營行為，使一些胡同成為了臟亂差、熱鬧嘈雜、安全隱患多、治安案件高發(fā)的區(qū)域。同時，城市治理價值取向向以人為本的轉(zhuǎn)化，也要求城市治理對城市人口和社會變遷更加敏感，及時跟上城市發(fā)展形勢的需求。疏解整治促提升專項行動，就是要去掉過度的商業(yè)化，把低端業(yè)態(tài)“疏”出去，把便民惠民新業(yè)態(tài)“請”進(jìn)來，拆的是違法建設(shè)、治的是違法經(jīng)營，目的是更好地聚焦提升，切實把市民家門口的事辦好。今年上半年，全市共取締無證無照經(jīng)營3.6萬戶，整治“開墻打洞”2.1萬處。對于不符合規(guī)劃、確需撤除的農(nóng)副市場，按照“拆一補(bǔ)一、先補(bǔ)后拆”的原則，提前謀劃補(bǔ)充和替代措施，確保便民商業(yè)設(shè)施數(shù)量只增不減。通過專項整治促提升行動，實現(xiàn)了城市公共物品和公共服務(wù)的有序供給，實現(xiàn)了市場和政府兩大主體的作用互補(bǔ)，進(jìn)而推動了居民需求和環(huán)境美好的合理解決。

當(dāng)前國內(nèi)外城市治理的研究表明，公眾與政府的關(guān)系是城市治理的關(guān)鍵。但是，當(dāng)前公眾對政府信任的流失，政府對公眾信任的淡薄，構(gòu)成政府與公眾之間的相互不信任，是目前包括城市治理在內(nèi)的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化面臨的核心問題或者說癥結(jié)。城市治理的有效性和有序性取決于城市的集體合作能力，城市政府與公眾的信任關(guān)系決定于公眾與政府之間期待與回應(yīng)相一致的程度。公眾更信任關(guān)心他們所關(guān)注事情的干部。通過縮小公眾期望與感知之間的落差可以提高公眾對城市政府的信任感，更重要的是形成一種將伙伴信任理念制度化的機(jī)制安排。

疏解整治促提升專項行動，致力于改善民生和人居環(huán)境。整治“開墻打洞”需要做到尺度、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，同時群眾的情緒不能不理會，實際困難不能不解決。違建拆除后用于留白增綠，將騰退的空間更多用于增加停車場、文體、綠地、消防等公共服務(wù)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施和城市安全設(shè)施等公益性用途內(nèi)容，增強(qiáng)群眾獲得感；增加完善市民身邊的菜場商鋪，便利群眾生活。通過這些途徑可以建立起公眾與政府之間的信任感和良好關(guān)系，消除因長期漠于“例行公事”造成的社會疏離感，把伙伴利益共同體從觀念落實到城市管理的具體實踐之中，用滲透在具體行動中的伙伴理念不斷強(qiáng)化相互間的信任認(rèn)同。另外，將這一理念內(nèi)嵌于制度之中，可以起到不斷強(qiáng)化政府與公眾之間的伙伴信任理念，既是對黨的群眾路線優(yōu)秀傳統(tǒng)在新的城市治理形勢下的繼承和豐富，也是對城市治理主體新型關(guān)系構(gòu)建的進(jìn)一步探索。

在治理政策上，疏解整治促提升專項行動推動了城市治理政策設(shè)計模式的變遷

伴隨著北京市發(fā)展戰(zhàn)略模式由“聚集功能求增長”向“疏解功能謀發(fā)展” 的轉(zhuǎn)變，與“單中心聚集、攤大餅發(fā)展”的發(fā)展模式相伴生的粗放型城市管理政策思路也在發(fā)生著深刻變革。疏解整治促提升專項行動驗證了北京城市治理政策由粗放型管理到精細(xì)化管理、再到精準(zhǔn)化管理的模式變遷。這一行動的一個重要政策路徑就是針對城市管理中存在的問題，進(jìn)行系統(tǒng)梳理，深入查找原因，拿出好用管用的對策，以精細(xì)化管理破解大城市病，讓居民群眾享受更為便利的生活。在疏解整治過程中，根據(jù)街巷功能精細(xì)化逐步分類治理，對路面是否整潔、有無車輛亂停亂放、“空中蛛網(wǎng)”是否入地等背街小巷環(huán)境整治的各個具體指標(biāo)進(jìn)行量化打分評比，并向社會公示。同時，這一行動在突出專業(yè)化指導(dǎo)的同時，還十分重視整治帶給公眾的感受，通過實現(xiàn)公共服務(wù)便利化，使城市管理的細(xì)致、周到、善意在管理的細(xì)節(jié)中體現(xiàn)出來。疏解整治促提升專項行動還表明，北京城市治理的政策設(shè)計在精細(xì)化管理的基礎(chǔ)上，剔除了既往城市治理政策行為的模糊性，進(jìn)一步向突出問題針對性“對癥下藥”的精準(zhǔn)化診斷式政策轉(zhuǎn)變，精治將成為下一步北京市疏解整治的著力點。

城市管理的要義就是在一個人口眾多、居住集中的區(qū)域里，維持一定的社會秩序、政治秩序和經(jīng)濟(jì)秩序。在中國這個具有高度秩序化傳統(tǒng)的國度里，秩序更是成為城市管理的核心。北京疏解整治促提升專項行動的目標(biāo)之一就是實現(xiàn)有序疏解。為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，專項行動一改以往專項整治政策行為的短期突擊式運動治理特征，構(gòu)建了長效治理機(jī)制。今年先后出臺的 《北京市人民政府關(guān)于組織開展“疏解整治促提升”專項行動（2017～2020年）的實施意見》《首都核心區(qū)背街小巷環(huán)境整治提升三年（2017～2019年）行動方案》等方案，都具有較長的持續(xù)時間，其目的在于使有效措施轉(zhuǎn)化為常態(tài)管理，用常態(tài)保長效，避免以往城市整治行動中存在的“治理—反彈”怪圈。不論是疏解整治促提升專項行動，還是核心區(qū)背街小巷環(huán)境整治提升行動，著眼點都是生活、購物、出行等老百姓家門口最突出的現(xiàn)實問題，有著強(qiáng)烈的問題導(dǎo)向。在解決這些問題的思路上，疏解整治促提升專項行動也出現(xiàn)了較大的變化。它將整治行動與規(guī)劃設(shè)計結(jié)合起來，特別是在避免大拆大建、保持胡同肌理等方面不斷進(jìn)行探索。在具體措施上，將低端產(chǎn)業(yè)騰退后改為公園廣場、“開墻打洞”點位提升成菜店等生活性服務(wù)業(yè)網(wǎng)點、地下出租空間清理建成“萬物倉”、拆除違建還原老街風(fēng)貌，讓整治符合街巷的功能和歷史文化品位。東城區(qū)、西城區(qū)陸續(xù)亮相了前門、三里河、西打磨廠街、北京坊等一批疏解整治提升的老城街巷，在城市設(shè)計與修補(bǔ)方面進(jìn)行了探索，積累了經(jīng)驗。這一轉(zhuǎn)變更加強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)規(guī)律和成因研究，使北京城市治理政策設(shè)計導(dǎo)向由事后的問題應(yīng)對型向事前的問題預(yù)測型轉(zhuǎn)變，有力地強(qiáng)化了城市治理能力建設(shè)。

中央城市工作會議明確提出“完善城市治理體系，提高城市治理能力”，實現(xiàn)城市管理現(xiàn)代化。疏解整治促提升專項行動在治理價值理念、主體關(guān)系、政策邏輯等方面的新探索，用具體的治理行為推動著城市治理模式的變遷，成為探究中國城市治理行為最新發(fā)展動態(tài)的重要載體。

（作者：陳松川，北京建筑大學(xué)城市公共管理與政策中心主任；姜軍，北京建筑大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理工程學(xué)院院長）

責(zé)任編輯 / 高 斌