管資本模式下國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的發(fā)展建議

朱保成

中圖分類號(hào)：F275 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1002-5812（2017）14-0010-02

摘要：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度的建立及實(shí)施，對(duì)于促進(jìn)我國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整及加強(qiáng)國(guó)有資本收益管理等方面發(fā)揮了積極作用，但也存在著支出結(jié)構(gòu)不夠合理以及考評(píng)機(jī)制不夠完善等問題。文章在由“管人管事管資產(chǎn)”向“以管資本為主”轉(zhuǎn)變的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管背景下，全面剖析了現(xiàn)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算存在的問題，深入思考了國(guó)家最新的國(guó)資國(guó)企改革政策，并在此基礎(chǔ)上，提出了完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的發(fā)展建議。

關(guān)鍵詞：管資本為主 國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算 統(tǒng)一監(jiān)管

007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見》（國(guó)發(fā)[2007]26號(hào)）的發(fā)布，標(biāo)志著國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度在我國(guó)正式起步，這無論對(duì)增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力，還是對(duì)促進(jìn)國(guó)有企業(yè)健康發(fā)展，均具有突破性的重大意義。然而在具體的實(shí)施過程中，也逐漸暴露出了一些問題和爭(zhēng)議，尤其是黨的十八屆三中全會(huì)全面推進(jìn)深化改革以來，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制由以前的“管人管事管資產(chǎn)”開始向“管資本為主”進(jìn)行轉(zhuǎn)變，如何在新的時(shí)代背景下逐步完善我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算體制，需要我們不斷地深入思考和探索。

一、我國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算發(fā)展概述

（一）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算建立實(shí)施及研究情況

長(zhǎng)期以來，我國(guó)一般公共預(yù)算收支與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支沒有明確職能分工，政府同時(shí)兼具社會(huì)管理者與國(guó)有資產(chǎn)出資者兩種身份，致使政府對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管難以到位，國(guó)有資產(chǎn)流失現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。而自2007年以來，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度在我國(guó)得到了建立和逐步完善，經(jīng)過近十年的廣泛實(shí)施，不僅提高了國(guó)有資本整體運(yùn)營(yíng)效率，而且促進(jìn)了國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局與結(jié)構(gòu)的調(diào)整，為國(guó)有資產(chǎn)保值增值提供了有力的保障。

我國(guó)國(guó)有企業(yè)數(shù)量眾多，隨著國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度在我國(guó)的建立及實(shí)施，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算日漸成為學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問題。多年來持續(xù)的深入研究，也結(jié)出了豐碩的研究成果，具體包括以下幾個(gè)方面：制度建立的意義及目標(biāo)研究；編制原則及執(zhí)行情況研究；績(jī)效評(píng)價(jià)及監(jiān)督檢查研究；國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的關(guān)系研究等。

（二）國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的積極作用及存在的主要問題

研究及實(shí)踐表明，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在以下方面發(fā)揮了積極的作用：有助于提升國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率并優(yōu)化配置國(guó)有資本，促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值增值；有助于減少政府對(duì)國(guó)企經(jīng)營(yíng)管理的行政干預(yù)，進(jìn)一步促進(jìn)政企分開；有助于強(qiáng)化對(duì)國(guó)有資本收益的管理，維護(hù)出資人的權(quán)益；有助于促進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局的調(diào)整，加快國(guó)企改革進(jìn)程；有助于推進(jìn)我國(guó)復(fù)式預(yù)算制度的逐步完善等。應(yīng)該說，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的重要作用日益顯現(xiàn)，國(guó)有資產(chǎn)保值增值成效明顯，財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：2013年至2015年，全國(guó)國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)資產(chǎn)總額年增長(zhǎng)率分別為12.9%、12.1%、16.4%，所有者權(quán)益總額年增長(zhǎng)率分別為11.1%、11.8%、12.6%。

與此同時(shí)，與一般公共預(yù)算相比，國(guó)有資本經(jīng)驗(yàn)預(yù)算由于推行時(shí)間較晚，且缺乏可借鑒的較成熟的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在實(shí)際操作過程中也存在著不可忽視的現(xiàn)實(shí)問題，諸如：相關(guān)法律法規(guī)制度建設(shè)仍不健全；預(yù)算支出結(jié)構(gòu)仍不夠科學(xué)合理；預(yù)算考核評(píng)價(jià)體系尚不完善；監(jiān)督問責(zé)機(jī)制仍顯弱化等。這些問題一定程度上阻礙了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算重要作用的正常發(fā)揮，也對(duì)我們進(jìn)一步完善提高制度建設(shè)提出了更高的要求。

二、新時(shí)期國(guó)資國(guó)企改革形勢(shì)下關(guān)于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的深入思考

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管?！薄巴晟茋?guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度，提高國(guó)有資本收益上繳公共財(cái)政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生?！蓖瑫r(shí)，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)[2015]22號(hào)）進(jìn)一步明確：“以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。穩(wěn)步將黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國(guó)有資本納入經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，具備條件的進(jìn)入國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司?！薄敖⒏采w全部國(guó)有企業(yè)、分級(jí)管理的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理制度?！?/p>

在中央的戰(zhàn)略部署和精神引領(lǐng)下，各省市也都結(jié)合自身實(shí)際情況和發(fā)展特點(diǎn)對(duì)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算改革做出了更加詳細(xì)的規(guī)定。如北京市委市政府《關(guān)于全面深化市屬國(guó)資國(guó)企改革的意見》（京發(fā)[2014]13 號(hào)）要求：“完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。根據(jù)首都經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求和國(guó)有資本戰(zhàn)略布局，健全覆蓋全部國(guó)有企業(yè)、分級(jí)管理的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和收益分享制度。建立國(guó)有資本收益分類收支制度，完善資本金注入機(jī)制。充分發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的導(dǎo)向作用，加大對(duì)產(chǎn)業(yè)調(diào)整發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、企業(yè)自主創(chuàng)新等領(lǐng)域的投入?！?/p>

自從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度發(fā)布實(shí)施以來，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和公共預(yù)算之間的關(guān)系一直受到社會(huì)各界的高度關(guān)注。仍以北京市為例，從其國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的發(fā)展歷程而言，既保持了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的各自完整性和相對(duì)獨(dú)立性，又實(shí)現(xiàn)了二者之間的相互銜接。特別是當(dāng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算需要安排大規(guī)模項(xiàng)目投資而出現(xiàn)資金不足時(shí)，往往從公共預(yù)算中作一般性預(yù)算支出的安排，通過國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的途徑注入到承擔(dān)戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展任務(wù)的國(guó)有企業(yè)中去；同時(shí)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中所收繳的國(guó)有資本收益也正在按照相關(guān)要求部分劃轉(zhuǎn)一般公共預(yù)算。

那么，在“以管資本為主”的國(guó)資監(jiān)管體制下，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出和一般公共預(yù)算支出如何實(shí)現(xiàn)有機(jī)銜接，一般公共預(yù)算支出形成的國(guó)有資產(chǎn)如何界定其資產(chǎn)歸屬、如何監(jiān)管誰來監(jiān)管、怎樣納入經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管范圍等等，都是值得深入研究的課題，迄今為止，這些問題從中央到地方尚未達(dá)成較為清晰的共識(shí)。因此，清晰界定國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共預(yù)算之間的功能差異和銜接界限，并結(jié)合管資本為主的監(jiān)管要求，對(duì)公共預(yù)算資本性支出形成的國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管方式深入研究和探索，對(duì)于深化國(guó)資監(jiān)管體制和預(yù)算管理制度改革，都將有著非常重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。endprint

三、“以管資本為主”國(guó)資監(jiān)管模式下完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的發(fā)展建議

（一）明晰國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理范圍及功能定位

雖然同為政府預(yù)算的組成部分，但一般公共預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算卻存在著顯著差異。整體來說，一般公共預(yù)算通過征收稅費(fèi)等方式向社會(huì)提供公共產(chǎn)品，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益，屬于非經(jīng)營(yíng)性預(yù)算；而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算通過收繳國(guó)有資本收益量入為出，通過投資回報(bào)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，故屬于經(jīng)營(yíng)性預(yù)算。

為深入推進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，首先要找準(zhǔn)其定位，明確其投資重點(diǎn)和支出方向。不僅要兼顧其優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和保障改進(jìn)民生雙重積極作用的發(fā)揮，同時(shí)還要規(guī)避一般公共預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算交叉撥款重復(fù)投資現(xiàn)象的發(fā)生。其次要充分發(fā)揮國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的引導(dǎo)作用，促進(jìn)國(guó)有資本的高效配置。通過安排其在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、引領(lǐng)科技創(chuàng)新等方面的投資支出，帶動(dòng)重點(diǎn)支持項(xiàng)目快速發(fā)展，并產(chǎn)生良好的示范效應(yīng)。第三要不斷豐富國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的實(shí)施范圍。除了國(guó)有企業(yè)，可以考慮擴(kuò)大到各類股份制企業(yè)，進(jìn)一步提升投資回報(bào)水平及社會(huì)影響力。比如可以通過國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司或國(guó)有資本投資公司將國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金通過國(guó)有股權(quán)投資方式直接注入非國(guó)有企業(yè)，或者撥付一定的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算資金建立專項(xiàng)基金，專門用于參與非國(guó)有企業(yè)的混合所有制改革或并購(gòu)重組，促進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入在更大范圍內(nèi)發(fā)揮作用。

（二）加強(qiáng)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與一般公共預(yù)算的有效銜接

在公共財(cái)政的目標(biāo)導(dǎo)向下，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算與公共預(yù)算的互補(bǔ)與銜接應(yīng)著重關(guān)注以下兩個(gè)方面。

首先，明確兩類預(yù)算各自側(cè)重點(diǎn)。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算中的資本性支出和費(fèi)用性支出，目前在公共財(cái)政預(yù)算安排中都有所涉及。鑒于創(chuàng)建公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境是公共財(cái)政目標(biāo)導(dǎo)向的前提要求，因此，公共財(cái)政預(yù)算應(yīng)對(duì)包括國(guó)企、民企等各類企業(yè)予以共性特征支出的支持，而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算則相對(duì)重點(diǎn)支持國(guó)有企業(yè)。其次，積極搭建互通互補(bǔ)平臺(tái)。兩類預(yù)算可以通過設(shè)置相應(yīng)的互補(bǔ)與銜接性質(zhì)的預(yù)算科目接口進(jìn)行連接，以實(shí)現(xiàn)二者之間的資金互通和相互配合，更好發(fā)揮財(cái)政的綜合能力。

（三）探索推進(jìn)公共預(yù)算納入經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管

中發(fā)[2015]22號(hào)文提出的“以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管”為未來建設(shè)新的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算模式指明了方向。具體而言，建議采取如下措施加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管：首先，按照資本性支出分類建立統(tǒng)計(jì)臺(tái)賬，搭建公共預(yù)算中企業(yè)資本性支出管理體系。其次，通過積極溝通會(huì)商等方式，健全完善國(guó)家主管部門與國(guó)資委之間的預(yù)算協(xié)作機(jī)制。再次，完善公共預(yù)算資本性支出形成的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制，包括厘清國(guó)資委履行國(guó)有資產(chǎn)出資人職能和作為業(yè)務(wù)主管的其他主管部門之間的業(yè)務(wù)管理職能；以及按照國(guó)有企業(yè)分類監(jiān)管辦法，明確分類監(jiān)管模式和分類績(jī)效評(píng)價(jià)模式等。

（四）不斷完善規(guī)范國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算組織體系

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的組織體系由預(yù)算管理、編制、執(zhí)行、監(jiān)督等構(gòu)成，各組織部門之間的關(guān)系應(yīng)該根據(jù)職責(zé)明確、權(quán)責(zé)一致、節(jié)約高效等原則來加以規(guī)范。

首先，要在達(dá)成廣泛共識(shí)的基礎(chǔ)上，明確國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在整個(gè)政府預(yù)算管理體系中的重要作用，并予以規(guī)范化、制度化，整體平衡好一般公共預(yù)算與國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算二者之間的關(guān)系。其次，要理順財(cái)政部門與國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，提高國(guó)資監(jiān)管部門的編制主體和執(zhí)行主體的地位，這將有利于國(guó)資監(jiān)管部門從出資人代表角度對(duì)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行集中統(tǒng)一的專業(yè)監(jiān)督，有利于協(xié)調(diào)國(guó)資監(jiān)管部門乃至政府與國(guó)有企業(yè)之間的利益關(guān)系。

參考文獻(xiàn)：

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