蔡莉妍

(1.華東政法大學 國際法學院，上海 201620；2.集美大學 法學院，福建 廈門 361021)

蔡莉妍.海峽兩岸海上搜救協(xié)同機制法律保障研究[J].中國海商法研究，2017，28(3)：97-104

海峽兩岸海上搜救協(xié)同機制法律保障研究

蔡莉妍1，2

(1.華東政法大學 國際法學院，上海 201620；2.集美大學 法學院，福建 廈門 361021)

隨著臺灣海峽船舶通航密度的增加，兩岸面臨的海上搜救壓力也日漸增大。構建有效的海上搜救協(xié)同機制對保障兩岸航行安全具有重要意義。從海上搜救協(xié)同機制的理論基礎入手，分析了兩岸在構建海上搜救協(xié)同機制中所面臨的現實困境，并從主體制度、實體規(guī)則和程序規(guī)則三個法律保障層面著力探討了完善海峽兩岸海上搜救協(xié)同機制的實現路徑。建立海峽兩岸海上搜救協(xié)同機制應在平等協(xié)商、相互尊重的基礎上，充分發(fā)揮兩岸的搜救力量優(yōu)勢，暢通信息渠道，明確兩岸搜救合作的目標、范圍和機構，共享兩岸搜救資源，共擔兩岸搜救任務。

海上搜救；協(xié)同機制；法律保障

一、問題的緣起

兩岸通航之后，船舶交通流量日益增多，海難事故亦日趨頻繁，海上搜救面臨的壓力也逐漸增大。再加之海上通航環(huán)境的復雜化使得越來越多的海上險情發(fā)生在兩岸海上搜救責任區(qū)的分界區(qū)域。因此如何以有效的政策支持兩岸建立高效的搜救協(xié)同機制實為值得探討的課題。近年來，兩岸通過整治航道、建立船舶交通管理系統(tǒng)、引進先進搜救設備和舉辦多次兩岸海上聯(lián)合搜救演練等措施，提升了海上搜救能力。據中華搜救協(xié)會與中國海上搜救中心就臺灣海峽兩岸海上搜救合作統(tǒng)計數據顯示，兩岸海上搜救合作近年來呈現不斷上升之勢，2008年—2015年八年共計164起，相較于2003年—2007年五年之和58起增幅比例達到182%。[1-2]從廈門海事局2004年—2016年廈門涉臺海上交通事故統(tǒng)計數據來看，廈金聯(lián)合搜救同樣呈逐年上升之勢，2011年—2016年近六年共計24起(其中僅2013年一年就達10起)，是2004年—2010年六年之和的兩倍①資料來源：廈門海事局2004年—2016年涉臺險情、事故統(tǒng)計表。。兩岸學者對海上搜救合作也作了廣泛研究，但尚未形成系統(tǒng)研究成果。從已發(fā)表的代表性論文來看，研究多是從海事管理角度出發(fā)，對海上搜救協(xié)同機制法律保障層面的研究比較缺乏。雖然也有學者提到法制建設不完善，但僅僅是倡導建立協(xié)同框架，對具體制度設計的研究不足，而從法律層面對海上搜救協(xié)同機制進行體系性建構卻是海上搜救合作有效運行的制度保障。

二、海上搜救協(xié)同機制的理論探討

龐德曾言：“有了概念，人們就有可能在只有較少規(guī)制的場合下工作，并有把握應付那些沒有現成規(guī)制可循的各種新情況。”[3]論及海上搜救協(xié)同機制的法律構建，必須明確海上搜救和協(xié)同機制的內涵并分析海上搜救協(xié)同機制建立的現實意義。

(一)海上搜救的涵義及特征

一般而言，海上搜救(maritime search and rescue)是海上搜尋和救助的簡稱，是以政府為主導，協(xié)調一切力量，為海上遇險人員提供搜救服務的公益性活動。無論是國際公約還是國內立法都強調了主管機關、事故現場附近的船舶、設施及船長在海上搜救中的義務與責任②如《1974年國際海上人命安全公約》第五章第10條至第15條、《聯(lián)合國海洋法公約》第98條、《1979年國際海上搜尋與救助公約》第二章第1條、《中華人民共和國海上交通安全法》第36條至第37條，《中華人民共和國海商法》第174條等。?！吨腥A人民共和國海上人命搜尋救助條例(征求意見稿)》第52條規(guī)定：“海上搜救是由各級海上搜救中心組織或協(xié)調，利用現有人力資源和設施以確定遇險人員位置、拯救遇險人員，為其提供初步的醫(yī)療、食品、通信或其他所需服務，并將其轉移到安全地點的行動?！痹摱x借鑒了《1979年國際海上搜尋救助公約》(簡稱ICOMSAR公約)1998年修正案第一章第3條的規(guī)定，闡明了搜救的主體以及搜救行為的內容。從該定義來看，海上搜救主要是指對人命的搜尋與救助，不僅是救助方基于尊重生命的人文關懷所應履行的法定義務，更是搜救立法所要保障的終極價值目標。

海上搜救的基本特征為法定性、公益性、公共性和協(xié)調性。[4]其中協(xié)調性表現為海上搜救涉及多元主體之間的聯(lián)動，通過共同協(xié)作，使政府、企業(yè)、第三部門等主體間相互彌補缺陷，避免搜救主體的行動沖突，以提升海上搜救效率，取得預期的搜救效果。

(二)海上搜救協(xié)同機制的內涵

協(xié)同理論發(fā)軔于20世紀70年代德國著名理論物理學家Hake所創(chuàng)立的協(xié)同學。協(xié)同學旨在研究系統(tǒng)內部各子系統(tǒng)之間如何相互配合形成協(xié)同作用，改“無序狀態(tài)”為“有序結構”。[5]隨著經濟全球化和區(qū)域經濟一體化進程的推進，國家邊界的限制逐漸淡化，區(qū)域競合空間單元如跨國合作機構的聯(lián)動日益深化，體現在海洋事務上尤為明顯，如海上反恐合作、海洋環(huán)境保護、碳捕獲與封存等。

協(xié)同機制(synergy mechanism)是主體通過互動(沖突和合作)以實現既定目標或協(xié)定目標的過程、作用方式和程序。海上搜救作為一種公共服務，其順利運行需要各組織之間相互合作，優(yōu)勢互補。相較于過去政府單一的搜救主體，現行的海上搜救需求需要更加復雜的公共服務供給體系。除海上搜救中心等專業(yè)機構外，還涉及海洋、漁業(yè)、氣象、醫(yī)療等部門?，F代化的搜救服務體系不能簡單依靠終極權威，采取自上而下的指揮邏輯，而是應在多元有序關系中發(fā)揮各自的供給優(yōu)勢，找準定位以實現相互關系的整合。這一互動行為模式主要面臨著協(xié)調成本高昂以及責任邊界模糊化等問題。[6]尤其是在面對海上突發(fā)事件時，政府、市場和民眾等多重力量之間由于工作宗旨與組織形式不盡相同，若缺乏有效協(xié)調，不僅導致資源浪費，更重要的是嚴重影響海上搜救活動的有效供給。因此為了解決海上搜救協(xié)調不順所帶來的運行不暢，有必要探討海上搜救多元供給主體的協(xié)同機制建設。

(三)海上搜救協(xié)同機制的組成

海上搜救協(xié)同機制的研究對象是海上搜救各個環(huán)節(jié)表現出來的組織形式及其內在的運行機理與變化規(guī)律，其重點目標在于為了達到良好的搜救效果，在海上搜救主體之間如何相互配合、協(xié)調一致。協(xié)同機制的實質在于建立在公共利益和認同之上的良好合作，其權力向度是相互的、多元的，而非單一的、自上而下的。從內容來看，包括三個層面的協(xié)同整合：(1)協(xié)同層級的整合，包括上下級政府之間的“縱向協(xié)同”或各同級政府、同一政府不同職能部門之間的“橫向協(xié)同”。(2)協(xié)同功能的整合，使不同功能部門協(xié)同工作。(3)公私部門的整合，包括以海上搜救中心為主體的政府部門與社會力量船舶之間的“內外協(xié)同”。[7]從制度保障來看，包含了三個層次的安排：第一是原則性的制度安排，通過制定和完善相關立法，對海上搜救協(xié)同機制的法律框架進行初步性構建；第二是由參與協(xié)同機制的機構之間簽署備忘錄，對法律中難以細化的具體事宜如職責分工、安全監(jiān)管技術及工作機制等作出明確的規(guī)定；第三是針對實踐中的具體操作環(huán)節(jié)例如搜救信息的搜集與傳遞、船舶及人員的調配等業(yè)務進行及時有效溝通的聯(lián)絡機制安排。

(四)海上搜救協(xié)同機制建立的現實意義

中國擁有廣闊的海域和豐富的通航資源，建立海上搜救協(xié)同機制既是時代發(fā)展的必然趨勢，又契合中國的國家利益和戰(zhàn)略需求，同時也是履行國際公約義務的需要。從國際實踐來看，北極理事會成員國、黑海沿岸國、波羅的海周邊國家均簽訂了雙邊或多邊搜救合作協(xié)議①北極理事會2011年通過了具有普遍約束性的國際條約——《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》，黑海沿岸國于1998年簽署了《黑海沿岸國關于海上搜救服務的合作協(xié)議》(“安可拉協(xié)議”)，波羅的海及地中海周邊國家之間主要是通過政府間達成的雙邊條約構成本海域的搜救協(xié)同機制。。中國也高度重視并積極參與周邊海域的搜救合作，近年來簽訂了《中美海上搜救協(xié)定》《中朝海上搜救協(xié)定》《中韓海上搜救合作協(xié)議》《越南下龍至中國防城港高速客輪航線搜救合作協(xié)議》等，這些都為中國探索與周邊國家展開海事合作與交流以及航運安全提供了有力保障。具體到海峽兩岸海上搜救協(xié)作上，一方面，由于臺灣海峽作為兩岸交往的重要通道，建立高效的海上搜救協(xié)同機制不但有利于兩岸的航行安全，更有利于保護兩岸民眾的生命財產安全和海洋生態(tài)環(huán)境。另一方面，海上搜救行動的政治敏感度較低，相對于傳統(tǒng)安全領域的“高階政治”議題更容易達成兩岸共識，有助于鞏固兩岸互信，為進一步破解兩岸合作中固有的政治難題積累經驗。

三、構建海峽兩岸海上搜救協(xié)同機制之困境

(一)政治困境

由于兩岸在社會制度、政治體制和法律規(guī)范上的客觀差異，基于政治考量和國內外局勢的變化，現有制度和規(guī)范無法吸收和解決現實中不斷涌現的新問題。從目前的兩岸海上搜救實踐來看，雙方搜救船舶一般在各自所轄水域執(zhí)行任務。對“一個中國”及其衍生的“承認爭議”給雙方公權力機關以“公對于公”名義進行直接接觸帶來了實際障礙。[8]為了避免越界引起誤會，海峽兩岸形成了以海峽中線作為管轄權劃分默契的分界線。以2011年10月1日發(fā)生的“閩龍漁1123號”事件為例，東海救助局在出動飛機執(zhí)行接運傷重船員任務時需穿越金門水域，經由中國海上搜救中心先請(臺灣)中華搜救協(xié)會向“行政院國家搜救指揮中心”(簡稱“行政院國搜中心”)報告并取得同意后才起飛。對于時效緊迫的搜救合作來說，受制于政治原因可能導致緩不濟急。相較于其他海域執(zhí)法合作，兩岸在海上搜救層面上的協(xié)作相對暢通，主要原因是雙方在尊重人權、珍惜人命的人道主義立場上存在共識，也為兩岸海上搜救協(xié)同機制的構建提供了客觀基礎。從目前的實踐來看，兩岸也采取了許多有益的嘗試和探索，例如通過廈金海上搜救應急聯(lián)絡渠道，廈金兩地已成功實施了多起海上聯(lián)合搜救行動，及時有效地拯救海上遇險人員。

(二)法制困境

海峽兩岸在海上搜救的法制建設上，雖均以相關國際法條約為基礎，但仍遵循各自的建設道路，存在諸多沖突之處。盡管《海峽兩岸海運協(xié)議》第7條特別強調雙方應積極推動海上搜救合作，建立搜救聯(lián)系合作機制，并按照就近、就便原則及時實施救助。但是從具體實施層面來看，仍存在較大障礙，主要體現在管轄權的分配方面。

首先是搜救責任區(qū)的劃分。海上搜救責任區(qū)是由國際海事組織(簡稱IMO)通過國家政府統(tǒng)一協(xié)調確定的，是一國在規(guī)定范圍內義務提供搜救服務的區(qū)域。中國作為IMO的成員國，目前公布的搜救責任區(qū)范圍是：渤海全部；黃海：124°E以西海域；東海：126°E以西海域；南海：120°E以西、12°N以北的海域。福建省海上搜救中心的責任區(qū)為：北界限：自沙埕港港界北點(27°10′06″N，120°25′54″E)沿118°方位線向東南沿至27°00′00″N緯度線，再沿27°00′00″N緯度線向正東延伸(同浙江海事局南界限)；南界限：自福建、廣東兩省分界線沿117°14′00″E經度線向正南延伸至23°30′00″N緯度線，再沿23°30′00″N緯度線向東延伸(同汕頭海事局北界限)；東界限：126°E經度線(中國政府對外公布的東海海域的東界限)，包括臺灣海峽2/3水域。此外，目前海域執(zhí)法實踐當中還存在海事監(jiān)管區(qū)，其與搜救責任區(qū)并非完全重疊一致。前者是海事局從便于監(jiān)管的角度進行劃分的區(qū)域，后者是海上搜救中心按照地方行政區(qū)劃進行劃分的區(qū)域。因此是否有必要將“兩區(qū)合一”，對海上搜救責任區(qū)進行重新劃分值得進一步思考。

由于臺灣當局并非IMO的成員，按照臺灣“行政院國搜中心作業(yè)手冊”規(guī)定，搜救責任區(qū)以國際民航組織(ICAO)劃定的“臺北飛航情報區(qū)”為搜救區(qū)域，包括以直線順序連接下列各點所成區(qū)域內之全部空域：29°00′N，117°30′E往東至29°00′N，124°00′E，往南至23°30′N，124°00′E，往西南至21°00′N，121°30′E，往西至21°00′N，117°30′E，再往北回至29°00′N，117°30′E，覆蓋區(qū)域廣闊(包括臺灣周邊海域及大陸東南沿海部分)，與福建省海上搜救責任區(qū)存在重疊(具體參見圖1)①資料來源：福建海事局和廈門海事局相關的數據統(tǒng)計。。在重疊海域中劃定“領?！狈秶囊?guī)定上，兩岸亦存在沖突和爭議。值得注意的是，鑒于飛航情報區(qū)是在中國政府名義下存在的，是國家內部的地區(qū)性劃分，而且飛航情報區(qū)的主要目的在于空中交通管制，即提供飛航情報服務和告警服務，并非為了保障水上人命安全。因此與通行的海上搜救責任區(qū)的使用目的相悖。

圖1 臺灣海峽搜救責任區(qū)示意圖

其次從船舶遇險報警程序來看，分成兩類：全方位報警和選擇性報警。當全方位報警時，兩岸主管機關在接收報警到核實、協(xié)調乃至最終確定搜救協(xié)調機構的過程中，遇險船舶處于被動接受雙重協(xié)調指揮狀態(tài)。當選擇性報警時，船舶所在位置要與兩岸實際控制區(qū)域相符合，由于兩岸搜救中心對雙方重疊的搜救責任區(qū)及中線分割沒有從字面上明確，對遇險船舶尤其是外輪來說選擇合適的報警對象并非易事。故遇險船舶為了穩(wěn)妥起見，往往采取全方位報警。兩岸主管機關在確認遇險水域之后，應建立快速協(xié)調機制，采取就近就便原則，提高海上搜救效率。

(三)體制困境

大陸海上搜救管理體制依據ICOMSAR公約要求建立，仍然采取的是傳統(tǒng)一元型的政府供給模式，主要由政府部門和部隊組成。由國家海上搜救部際聯(lián)席會議作為應急領導機構統(tǒng)籌全國海上搜救和船舶污染應急反應工作。中國海上搜救中心以交通運輸部為主承擔海上搜救的運行管理工作(具體參見圖2)。除此之外，實行國家、省、地市三級海上搜救體制，其中福建省海上搜救中心和搜救分中心負責臺灣海峽水域的海上搜救工作。當發(fā)生涉及兩岸搜救事務時，福建省海上搜救中心報請中國海上搜救中心處理，大陸臺灣事務機構參與政策指導和善后處理。盡管近年來通過吸納航運企業(yè)、船舶服務公司和其他社會主體，進一步增強了海上搜救力量，但主要還是依賴于行政力量推動，資源、能力等要素配置上尚無法與政府部門相匹配。因而在實施搜救行動上缺乏獨立性和自主性，影響了多元主體間在共同利益與共同目標乃至集體行動上的一致性。

圖2 中國海上搜救組織結構圖

臺灣地區(qū)2000年設立“行政院國搜中心”，負責組織協(xié)調整個臺灣地區(qū)的搜救事務。其中海難搜救機構主要由“交通部”會同“海巡署”等部門成立的“海難救護委員會”負責，其職責范圍中就包括涉及國際及兩岸海難事務的協(xié)助處理。囿于臺灣地區(qū)“兩岸人民關系條例”之規(guī)定，臺灣地區(qū)官方之海上搜救機關不能與大陸海上搜救機關直接聯(lián)系。因此，民間社團法人組織(臺灣)中華搜救協(xié)會受“海難救護委員會”委托，負責與中國海上搜救中心聯(lián)系。實踐操作是“交通部”下設的臺北任務控制中心等部門接到報警信息后，通過(臺灣)中華搜救協(xié)會與大陸方面就海上搜救的具體事務展開接洽。

總體而言兩岸搜救體制均屬于政府領導下的多元化搜救，主要是通過政府來協(xié)調各方搜救力量。大陸方面，雖然有各級海上搜救中心，但現有法律并沒有明確其法律性質，海上搜救中心不具有法人資格，在運行過程中往往容易被各級政府干預，程序性操作較少。加之海上搜救中心與海事系統(tǒng)存在職能交叉，中心與各成員如漁業(yè)、氣象、海軍、空軍等部門聯(lián)絡不通暢。各成員職能條塊分割，缺乏必要的職能集成。職責分散影響整個海上搜救系統(tǒng)協(xié)調能力。臺灣地區(qū)方面，依“災害防救法”第3條之規(guī)定，“交通部”為海上搜救主管機關，但卻同時要求海難事件發(fā)生后第一時間通報至“行政院國搜中心”，由“行政院國搜中心”進行搜救指揮工作，因此“交通部”的“海難救護委員會”很難逾越行政職權去指揮行政院工作。繁瑣的行政決策不利于搜救協(xié)調工作的有序進行，容易延誤最佳搜救時機。

四、海峽兩岸海上搜救協(xié)同機制的實現路徑及法律保障

基于上文之分析，建立兩岸海上搜救協(xié)同機制是保護兩岸民眾的安全福祉和強化兩岸之間政治互信的內在要求。雖然體系化、制度化構建方面存在種種困難，但是兩岸海上搜救主管部門并未停止在搜救具體事務方面的合作探索，也為兩岸海上搜救協(xié)同機制的構建提供了實踐基礎?？傮w而言，完善的協(xié)同機制不僅需要實踐中的穩(wěn)步推進，還需要相應的理論支撐。目前中國尚未出臺專門的海上搜救立法，從已有立法來看，海上搜救中心的法律地位不明確，海事部門和分中心出臺的海上應急相關預案也未能上升到法制層面。在現有法律語境下，對海上搜救活動所涉及的多元主體之組織邊界及權責關系都不甚明確，因而增加了搜救合作中的不確定性和隨機性。從現階段的兩岸海上搜救合作工作重心來看，主要目標在于固化成功的搜救合作模式、擴展應急合作平臺、從應急合作向安全監(jiān)管合作方面轉變，推動建立“事務上分項協(xié)作、水域上分區(qū)協(xié)作聯(lián)動、緊迫程度分級協(xié)作”的合作機制。為實現上述目標提供有效的法律保障，需要從以下幾個方面著手。

(一)加強兩岸海上搜救的主體協(xié)同機制

依照解決政府管理碎片化和空心化的整體政府跨界協(xié)同治理之理論邏輯，公共行政的最佳目標是通過協(xié)商、合作，確立認同、伙伴關系、共同目標等方式促進多維公共服務主體之間的協(xié)同合作，借助制度創(chuàng)新重新定位政府職能，避免職能交叉和利益沖突。從誘發(fā)因素的支配性來看，可將官方合作分為“回應性合作”和“開發(fā)性合作”。[9]“回應性合作”是目前兩岸海上搜救合作的主要模式，多基于應對特定海上突發(fā)事件和共同壓力而進行，相對被動，應逐步向“開發(fā)性合作”轉變，將緊急狀態(tài)下的權宜之計轉化為常態(tài)化的戰(zhàn)略部署。海峽兩岸對海上搜救的目標共識和利益耦合給協(xié)同機制的構建提供了可能。

從主體協(xié)同層面分析，第一，應建立兩岸海上搜救主管機關之間平等、互信的政治對話機制。將海上搜救各單位的權責分工明確具體化，并將執(zhí)行搜救的作業(yè)程序規(guī)范化。特別是及時與高效的問題磋商機制對擺脫非合作的博弈困境、增強海上搜救的協(xié)同效應具有重要的現實意義。2015年3月26日生效的《福建省海上搜尋救助規(guī)定》第20條也明確了福建省海上搜救中心應加強與臺灣地區(qū)海上搜救機關的交流與合作，應定期組織兩岸海上搜救交流研討、救助演練，并建立兩岸海上搜救協(xié)同合作機制。

第二，突破以政府為中心的一元管理模式，構建群策群力的多元協(xié)作的海上搜救體系。合理界定參與海上搜救各部門的具體職責、工作內容和合作方式，以確保各涉海機構既能各司其職，又能相互配合，以形成強大合力。除了重塑政府部門內部的合作關系，還應通過與市場主體、公民社會組織等非政府力量協(xié)商制定具有可操作性的合作協(xié)議，進一步細化各行為主體在海上搜救中的參與和協(xié)作的方式，最大限度地減少海上突發(fā)事件應急反應的空白。為此，可以參考其他國家的先進經驗，引入商業(yè)模式來補充和改進海上搜救的應急裝備。[10]考慮以長期固定的合同形式向商業(yè)機構租賃用于搜救的船舶和飛機來彌補兩岸搜救力量配置上的不均衡，同時也有助于推進交通運輸治理體系和搜救能力現代化。

第三，完善搜救資源支持與社會力量動員制度。從大量的海上搜救行動實踐可以看出，僅靠政府力量難以全面有效地應對海上突發(fā)事件。研究制定海上搜救志愿者章程，明確海上搜救志愿者的權利與義務是實現有效協(xié)同的必要途徑。中國目前海上搜救志愿者的數量和規(guī)模還處于初級發(fā)展階段，資源和配置往往依賴于政府部門，無法充分發(fā)揮對海上搜救的支持和保障作用。因此從立法層面上看，應首先明確海上搜救志愿者的法律地位以及與政府之間的關系，保證其合法性、自主性和獨立性。其次，對于志愿者的資格條件，應規(guī)范海上搜救志愿者的注冊準入制度，并深化培訓、考核和評價機制。[11]培育和建立海上搜救志愿者隊伍和相關數據庫，實施就近、快速有效的搜救。此外，由于海上搜救活動具有高度危險性、專業(yè)性和實踐性，應以保護志愿者權利為重心，對特殊權利予以專門規(guī)定。例如針對志愿者的人身安全保障權，可以將其納入社會保障體系。此外，要充分尊重志愿者對搜救活動風險和應對、防范措施的知悉權。

第四，健全海上搜救主體責任體系。由于多元主體在資源、技術和能力等諸多方面存在差異，客觀上強化了不同主體之間權責的相互依賴程度。[12]在確保政府依法行使主導權的前提下，應賦予市場主體等社會力量更廣泛的授權，鼓勵他們通過介入海上搜救的決策和日常管理，來實現有效的互動和合作。該責任體系實質上是一種行為約束機制，不僅包括搜救合作中各方應遵守的規(guī)則，還包括違反合作規(guī)則時所導致的損失及補償等。例如對海上搜救部門違反其行政職責的行為予以處分，對不服從主管機關的統(tǒng)一安排與指揮，拒絕執(zhí)行搜救任務和擅自停止、退出搜救作業(yè)的船舶、設施予以處罰。

(二)建立兩岸海上搜救的政策協(xié)同機制

目前兩岸海上搜救法規(guī)雖各有不同，但其目標是一致的，雙方應拋開政治因素，按照海上搜救相關國際公約精神，探索保障兩岸航行安全的因應之道。從政策協(xié)同層面分析，重點關注以下幾點。

首先，協(xié)商海峽兩岸搜救合作海域，適當放寬管轄海域搜救單元準入限制，簡化信息通報及搜救力量進入對方海域的審批流程，可以考慮依照ICOMSAR公約之規(guī)定，制定兩岸搜救船舶、飛機進入對方水域之許可辦法。因海難發(fā)生時間上的隨機性，搜救船舶提出申請的對象、申請文件、許可機關、許可時限等問題都有賴于法律規(guī)定的切實可行。

其次，完善搜救資金補償機制。在政府財政條件允許的情況下，應成立專項補償資金，明確補償的范圍和對應的數額標準，公開補償資金的管理和使用流程，以彌補商船和漁船等社會救助船舶因參與海上搜救任務而受到的費用損失，包括油料燃氣消耗、船期延誤、運營成本支出等。除了物質金錢褒獎之外，還應重視對社會力量的精神鼓勵和表彰以滿足其追求自我價值以及社會價值的精神需求。此外，還可通過減免車船稅、營業(yè)稅、所得稅、漁業(yè)資源稅等稅費，對積極參與救助的漁船等商業(yè)船舶采取減稅獎勵措施以實現利益轉移和利益補償。 值得指出的是，在中國現階段財政轉移支付制度還不健全的情況下，可以建立海上搜救基金制度，以彌補搜救力量取得財政支持以后，與實際搜救費用之間的差額。作為一種海上搜救社會保障制度，海上搜救基金應綜合各方社會力量，由政府提供可行性指導。在此過程中，政府的角色定位應由搜救服務的直接供給者向公共價值的促進者轉變。具體的資金來源除了國家和政府的財產投入、港口航運企業(yè)的攤派等強制性資金，還可引入保險公司、其他水上經濟活動組織的支持以及社會公益捐款等①水上經濟活動組織包括海上捕撈養(yǎng)殖企業(yè)、海上石油勘探組織以及水下施工組織等。。

(三)健全兩岸海上搜救的程序協(xié)同機制

經濟合作與發(fā)展組織(OECD)將協(xié)同機制分為兩大類：結構性協(xié)同機制(structural mechanisms)和程序性協(xié)同機制(procedural mechanisms)。前者側重為實現協(xié)同而設計的結構性安排，如部際聯(lián)席會議、專項任務小組等。后者側重于實現協(xié)同的程序性安排和技術手段。[11]由于兩岸在構建結構性協(xié)同機制方面仍存在一定的現實困難，因此可以優(yōu)先考慮從程序協(xié)同機制著手完善。海上搜救作業(yè)的成敗很大程度上取決于是否具備迅速、確實之通信系統(tǒng)，因此程序協(xié)同機制的關鍵在于建立兩岸航行安全資訊交換機制和搜救協(xié)調快遞聯(lián)系通道，包括有關搜救設施之共用、共同程式之建立、聯(lián)合訓練與演習的實施、通信頻道之定期檢查、搜救資料之交換以及搜救流程的通報等，以確保搜救信息和情報的及時傳遞，爭取提高搜救時效。

具體操作層面可以從兩個方面展開。一是協(xié)商確定海峽兩岸搜救合作之聯(lián)絡方式。為了有效協(xié)調多部門、多層級之間的活動，可以借助電子政務，建立靈敏準確的信息共享平臺。通過數據采集、數據鏈接等功能，將兩岸的海上搜救信息數據進行集成，包括主管機關、相關職能部門及相應法規(guī)政策等，通過信息交互，增強彼此在搜救事務上的協(xié)作能力。二是明確共同的搜救對象報告制度。搜救對象報告制度應包括信息接收機關的確定，報告制度對象的確定和報告制度的適用范圍等。接受信息機關的確定應按照“先接警先處置”原則，即先接到求助報告的一方應立即啟動應急預案，并通過聯(lián)絡機構通報對方，與對方搜救機構進行溝通和協(xié)調。對于報告制度的對象，應當按照管轄水域范圍來確定，而不是以船舶國籍來確定。除此之外，應盡量減少信息傳遞環(huán)節(jié)，根據險情種類、危險程度、影響范圍及敏感程度采取分級處理。

五、結語

建立海峽兩岸海上搜救協(xié)同機制應秉持平等協(xié)商、互信互惠與相互尊重之原則，采取輕重緩急、循序漸進、去政治化的思路分階段進行。在雙方達成既有共識的基礎上，圍繞海上搜救協(xié)作的共同行動指南和基本綱領展開對具體內容的談判，促成《海峽兩岸海上搜救合作協(xié)議》的簽訂。暢通兩岸海上搜救信息渠道，共享兩岸搜救資源，共擔兩岸搜救任務，明確搜救合作目標、合作范圍、合作機構等問題，充分發(fā)揮兩岸間的搜救力量優(yōu)勢，建立兩岸間制度化、規(guī)范化和常態(tài)化的海上搜救協(xié)同機制，全力保障金、馬、澎和臺灣海峽水域的安全與穩(wěn)定。

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Researchonthelegalprotectionofcross-straitsynergymechanismovermaritimesearchandrescue

CAI Li-yan1,2

(1.Faculty of International Law，East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China；
2.Institute of Law，Jimei University，Xiamen 361021，China)

The pressure of maritime search and rescue on both sides of the Taiwan Strait is increasing with the expanding traffic volume across Taiwan Strait. Setting up an effective synergy mechanism over maritime search and rescue has great significance to safeguarding the navigation safety. Starting from the analysis of the theoretic basis of the synergy mechanism over maritime search and rescue, the paper analyzed the predicament encounted in establishing the synergy mechanism, then it probed the path for perfecting the synergy mechanism from the various perspectives of subject system, substantive rules and procedural rules. Based on equality and mutual respect，for the establishment of cross-strait maritime rescue coordination mechanism it is important to give full play to the advantages of both sides; smooth channels of information, define objectives, scope and institutions; and share rescue resources and missions.

maritime search and rescue；synergy mechanism；legal protection

2017-05-16

福建省社會科學規(guī)劃項目“兩岸海上搜救協(xié)同機制之法律構建”(2014C135)

蔡莉妍(1983-)，女，江西南昌人，集美大學法學院講師，華東政法大學國際法學院國際法專業(yè)博士研究生，E-mail:saili16@163.com。

DF961.9

A

2096-028X(2017)03-0097-08