鄧杰

[摘 要]改革開(kāi)放以來(lái)，北京、上海等一線大城市的規(guī)?？焖俪砷L(zhǎng)。和改革開(kāi)放之前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代相比，控制一線城市規(guī)模的思想和政策目標(biāo)是一貫的，但所采取的主要措施變化較大。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代動(dòng)員一線大城市人口外遷的做法停止了，改革開(kāi)放之后一線城市主要依靠提高落戶條件來(lái)限制外來(lái)人口的遷入。但這樣的措施只能控制一線大城市戶籍人口的增長(zhǎng)，對(duì)控制一線城市的常住人口規(guī)模的作用不大。從歷史經(jīng)驗(yàn)出發(fā)思考一線大城市的人口規(guī)模問(wèn)題，或能有新的啟示。

[關(guān)鍵詞]一線城市；上海；城市規(guī)模；人口；戶籍

[中圖分類號(hào)] TU984.11；C924.23 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009-928X（2017）11-0026-04

改革開(kāi)放以來(lái)，北京、上海、廣州這幾個(gè)一線大城市的城市規(guī)模（用地規(guī)模和人口規(guī)模）快速增長(zhǎng)，進(jìn)入世界上規(guī)模最大的超級(jí)城市之列。這一方面反映了改革開(kāi)放政策的成功，另一方面也引起很多人的警惕與批評(píng)。控制一線大城市規(guī)模的過(guò)度擴(kuò)張，是改革開(kāi)放以來(lái)一以貫之的政策。本文以上海為例，分析改革開(kāi)放之后一線城市在控制城市規(guī)模方面的目標(biāo)及所采取的措施，并對(duì)這些措施的結(jié)果及有效性進(jìn)行討論。最后，基于更長(zhǎng)時(shí)段的歷史經(jīng)驗(yàn)，對(duì)控制一線城市規(guī)模的思想的合理性與必要性提出一些思考和建議。

1979年2月，上海市革命委員會(huì)決定重新成立城市規(guī)劃建筑管理局，負(fù)責(zé)上海城市規(guī)劃和管理，編制城市總體規(guī)劃。當(dāng)年，《上海市城市總體規(guī)劃綱要（草案）》編訂完成。經(jīng)過(guò)數(shù)輪的討論、評(píng)議與修改，1982年，草案定稿為《上海市城市總體規(guī)劃方案》。1984年，該方案被上海市上報(bào)到中共中央和國(guó)務(wù)院。1986年4月14日，中共中央書(shū)記處專門(mén)討論了該方案并做出指示。上海市委、市政府根據(jù)中共中央書(shū)記處的指示進(jìn)一步修改了總體規(guī)劃方案，于1986年再次上報(bào)中共中央和國(guó)務(wù)院。[1]該方案從起草到正式發(fā)布，歷時(shí)7年，動(dòng)員了多個(gè)單位和部門(mén)，數(shù)易其稿，且在上海和中央之間來(lái)回兩次，不可不謂極為慎重。這個(gè)方案的內(nèi)容，集中體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)的中央和上海地方對(duì)于上海這座城市的安排。1985年，上海的全市人口已經(jīng)達(dá)到1216萬(wàn)人。1986年的《上海市城市總體規(guī)劃方案》中明確提出“上海必須嚴(yán)格控制城市人口”，而且特別強(qiáng)調(diào)“特別是控制中心城的人口規(guī)模”，“到2000年全市人口規(guī)劃控制在1300萬(wàn)人左右”，“中心城人口密度規(guī)劃為每平方公里2萬(wàn)人左右”。[2]從該方案發(fā)布到2000年，有15年左右的時(shí)間，而方案留給上海的人口增量?jī)H僅是84萬(wàn)，這樣的規(guī)劃自然是難以實(shí)現(xiàn)的。實(shí)際上，到2000年，上海的人口已經(jīng)突破了1600萬(wàn)。

鄧小平南方講話之后的1993年，在上海市第三次規(guī)劃工作會(huì)議上，市政府提出要進(jìn)一步解放思想，高起點(diǎn)、高水平地編制上?？缡兰o(jì)的城市總體規(guī)劃?！渡虾Ｊ谐鞘薪诮ㄔO(shè)規(guī)劃》的編制于1997年完成。該計(jì)劃同樣強(qiáng)調(diào)合理控制中心城用地和人口規(guī)模。[3]1998年，市政府以《上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃與2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》為依據(jù)，基本上完成了新的上海市城市總體規(guī)劃的編制工作。這個(gè)規(guī)劃將2010年的上海全市常住人口設(shè)定為1500萬(wàn)人。[4]而實(shí)際上，上海市的常住人口在該計(jì)劃編制和發(fā)布時(shí)已經(jīng)接近甚至超過(guò)了1500萬(wàn)，到2010年更是達(dá)到了2300萬(wàn)人，是該總體規(guī)劃的1.5倍。

2001年5月，《上海城市總體規(guī)劃（1999—2020）》得到了國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)。這個(gè)規(guī)劃對(duì)于上海人口規(guī)模的設(shè)定是“到2020年……全市實(shí)際居住人口1600萬(wàn)左右，其中非農(nóng)人口1360萬(wàn)，城市化水平達(dá)到85%”；在全市城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模上，該規(guī)劃給出的總面積為約1500平方公里，其中中心城區(qū)規(guī)劃人口約800萬(wàn)，還提出“城市建設(shè)用地控制在外環(huán)以內(nèi)667平方公里范圍”。[5]2013年，上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局的黨組書(shū)記兼局長(zhǎng)撰文稱：“城市規(guī)?？刂剖翘卮蟪鞘邪l(fā)展普遍面臨的突出問(wèn)題。隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，上海城市規(guī)模也在持續(xù)增長(zhǎng)，當(dāng)前上海在城市控制上面臨兩方面的突出矛盾。一是城市規(guī)模遠(yuǎn)超總體規(guī)劃指標(biāo)，持續(xù)增長(zhǎng)壓力巨大……2011年底全市建設(shè)用地將近2900平方公里……2012年全市人口規(guī)模達(dá)2380萬(wàn)人……二是中心城人口總量和人口密度過(guò)大。2010年上海中心城常住人口為1132萬(wàn)人，在全市十分之一的用地上容納了50%的人口，人口密度高達(dá)1.71萬(wàn)人每平方公里?！盵6]而到2014年底，上海的常住人口總數(shù)已經(jīng)達(dá)到2425萬(wàn)。2016年年初通過(guò)的《上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要（草案）》，將十三五期間上海人口的控制目標(biāo)確定為2500萬(wàn)。2016年下半年，上海市城市總體規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室完成的《上海市城市總體規(guī)劃（2016—2040）》的草案公示。關(guān)于上海的人口規(guī)模，該規(guī)劃在第十八條“常住人口規(guī)?！辈糠謱?xiě)道：“至2020年將常住人口控制在2500萬(wàn)人以內(nèi)，至2040年控制在2500萬(wàn)人左右，以用地供給優(yōu)化人口規(guī)模布局調(diào)控。”在用地規(guī)模方面，該方案按照人均建設(shè)用地100平方米左右的標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)控土地供應(yīng)規(guī)模，規(guī)劃的第二十條中規(guī)定：“按照規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)?！?fù)增長(zhǎng)要求，至2040年，全市規(guī)劃建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?200平方公里以內(nèi)。”[7]

如果把改革開(kāi)放以來(lái)，上海比較重要的城市規(guī)劃方案中人口規(guī)模方面的數(shù)據(jù)拿出來(lái)，和現(xiàn)實(shí)中的上海人口規(guī)模數(shù)據(jù)做對(duì)比，就可以發(fā)現(xiàn)，上海的實(shí)際人口規(guī)?？偸浅^(guò)規(guī)劃中的人口規(guī)?？刂凭€。改革開(kāi)放以來(lái)，每一次做城市規(guī)劃方案時(shí)，政府都把15年之后、甚至20年之后的人口規(guī)模設(shè)定在非常接近當(dāng)下數(shù)值的位置上。政府認(rèn)為：必須控制上海的人口規(guī)模，使其不再增長(zhǎng)，或只是微微增長(zhǎng)一點(diǎn)點(diǎn)；有的年份甚至要求15年后上海人口總量下降。上述4個(gè)規(guī)劃方案中的3個(gè)都過(guò)了規(guī)劃截止年份。在人口規(guī)模方面，1985年的控制線和屆時(shí)的實(shí)際人口規(guī)模相比，差了24%，1997年和2001年的控制線和屆時(shí)的實(shí)際人口規(guī)模分別差了59%和51%。城市的總體規(guī)劃，指導(dǎo)著一個(gè)城市的交通、土地、能源、公共服務(wù)等諸多方面的配套規(guī)劃。如果對(duì)人口規(guī)模的預(yù)測(cè)和實(shí)際相差高達(dá)50%，那么按照這種規(guī)劃執(zhí)行的結(jié)果，一定是城市建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于實(shí)際需要。2016年的上海市城市總體規(guī)劃對(duì)于人口規(guī)?？刂凭€的設(shè)定能否擺脫前三個(gè)規(guī)劃的命運(yùn)，還要留待時(shí)間去檢驗(yàn)。這里出現(xiàn)的一個(gè)極有趣味的問(wèn)題是：規(guī)劃方案的編制者為什么一而再、再而三地在同一個(gè)問(wèn)題上做出同樣的選擇？endprint

改革開(kāi)放以來(lái)的30多年間，上海的城市規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，人口總數(shù)從1000萬(wàn)左右增加到現(xiàn)在的接近2500萬(wàn)，用地規(guī)模也顯著增加。和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代相比，上海在城市規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等諸多方面均取得了令人印象深刻的進(jìn)步。但在對(duì)于城市規(guī)模的理解上，改革開(kāi)放之后與改革開(kāi)放之前沒(méi)有很大的變化。實(shí)際上，從1950年代以來(lái)的60多年里，上海對(duì)于城市規(guī)模的政策一直是限制。而上海并不是一線城市中的特例，其他一線城市的規(guī)劃方案和上海的規(guī)劃方案在城市規(guī)模問(wèn)題上是比較一致的。

改革開(kāi)放以來(lái)，上海控制城市規(guī)模的主要辦法是嚴(yán)控戶口遷入上海的指標(biāo)，每年只接納一個(gè)較小數(shù)量的外地人口轉(zhuǎn)為上海戶口。改革開(kāi)放之后，外地及外資企業(yè)大量進(jìn)入上海，于是，各個(gè)企業(yè)按照其投資規(guī)模和所在行業(yè)等因素會(huì)獲得一定數(shù)量的上海戶籍指標(biāo)。1987年1月，上海市政府制定了《控制本市人口機(jī)械增長(zhǎng)若干問(wèn)題的試行規(guī)定》，為了防止城市人口膨脹，該規(guī)定提出“實(shí)行寬嚴(yán)有別、有進(jìn)有出、重點(diǎn)突出、分層控制的原則”。1994年2月起，為了吸引投資、刺激房地產(chǎn)行業(yè)，上海試行藍(lán)印戶口政策，該政策為在上海購(gòu)買一定金額以上商品房的外地人口授予準(zhǔn)上海戶口。2002年4月起，這項(xiàng)政策被終止。1997年4月起，上海施行人才引進(jìn)落戶政策。2004年開(kāi)始，出臺(tái)非上海生源應(yīng)屆高校畢業(yè)生評(píng)分落戶政策。2009年2月起，上海推出了居住證轉(zhuǎn)常住戶口政策。[8]雖然這些政策在具體內(nèi)容上有些不同，但在精神和實(shí)質(zhì)內(nèi)容上是高度相同的，那就是對(duì)申請(qǐng)上海戶籍者的教育程度、工作技能、財(cái)力、年齡、工作崗位等設(shè)置較高的要求，只接納那些工作技能、教育程度等方面條件比較優(yōu)越者。這種落戶制度，與美國(guó)、加拿大等國(guó)家接納技術(shù)移民和投資移民的制度相似，即劃定一個(gè)年度數(shù)額，接納那些符合自身發(fā)展需要的、在教育或技能或財(cái)力等方面比較突出的人。獲得上海戶口的外地人的群體特征是：年輕、文化程度高、從事高新技術(shù)行業(yè)和高端職業(yè)，這是因?yàn)楦母镩_(kāi)放以來(lái)上海落戶政策是以教育程度和技術(shù)為核心導(dǎo)向的。[9]

沒(méi)有上海的戶口，在改革開(kāi)放前可能無(wú)法在城市生存，但在改革開(kāi)放之后的年代，并不意味著不能在上海工作和生活。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城市的自由市場(chǎng)幾乎不復(fù)存在，許多生活必需品如糧食、衣服等都需要憑票證才能購(gòu)買，而票證又需要本地戶口才能獲得。又由于私有經(jīng)濟(jì)部門(mén)幾乎被消滅，幾乎所有的工作機(jī)會(huì)都在公有部門(mén)，而公有部門(mén)的單位無(wú)權(quán)自行聘用員工，所以在政府的批準(zhǔn)之外，外地人口幾乎沒(méi)有可能在上海這座城市獲得賴以謀生的機(jī)會(huì)。改革開(kāi)放改變了這種狀態(tài)。首先，商品憑票供應(yīng)的制度被慢慢革除，人們生活所需的絕大多數(shù)商品和服務(wù)都可以通過(guò)在市場(chǎng)上的自由交易而獲得。其次，隨著私有部門(mén)的崛起和公有部門(mén)的改革，沒(méi)有某個(gè)城市的戶口也可以獲得在該城市工作的機(jī)會(huì)。雖然有城市戶口者和沒(méi)有城市戶口者在社會(huì)福利、勞動(dòng)保障等很多方面存在很多的不公平，但外地人口還是有機(jī)會(huì)在上海這座城市合法地工作。于是，上海出現(xiàn)了這樣一個(gè)群體的居民：他們?cè)谏虾９ぷ骱蜕?，但沒(méi)有上海的戶口。因?yàn)楂@得上海戶口的難度超出了絕大多數(shù)來(lái)上海謀生的外地人所能達(dá)到的程度，這類沒(méi)有戶口的居民數(shù)量龐大，且呈現(xiàn)出越來(lái)越大的態(tài)勢(shì)。

逐年查看1978年以來(lái)上海的常住人口和戶籍人口，可以很清楚地看到：從1978年到1989年，常住人口和戶籍人口幾乎是重合的，但從1990年開(kāi)始，沒(méi)有上海戶籍的常住人口開(kāi)始猛增，2012年開(kāi)始，這部分人口數(shù)量的增速才開(kāi)始放緩。改革開(kāi)放30多年來(lái)，上海戶籍人口規(guī)模的增長(zhǎng)才31%，總?cè)丝跀?shù)的增長(zhǎng)超過(guò)了118%。[10]這就是說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)上海人口規(guī)模的增長(zhǎng)主要是由沒(méi)有上海戶籍的那部分人貢獻(xiàn)的。換言之，改革開(kāi)放以來(lái)，政府已經(jīng)放棄了大規(guī)模外遷上海城市人口的做法，但依然堅(jiān)持控制上海人口規(guī)模的政策方向；可是由于計(jì)劃供應(yīng)制度被革除，外地人沒(méi)有上海戶口也能在上海定居，在不可抗拒的經(jīng)濟(jì)規(guī)律的支配下，巨量的外地人口從全國(guó)各地涌入上海謀生。這樣一來(lái)，政府只能有效地控制戶籍人口的規(guī)模，而對(duì)非戶籍人口的規(guī)模則沒(méi)有直接的控制力。

設(shè)置較高的準(zhǔn)許落戶的條件，是改革開(kāi)放之后一線城市用以控制人口規(guī)模的主要手段。但很顯然，這個(gè)手段并不能真正控制一線城市的常住人口。目前，幾個(gè)一線城市的非戶籍常住人口在數(shù)量上占總?cè)丝诘谋壤己芨?。在這方面，上海同樣不是特例。

在整個(gè)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，上海的城市規(guī)模一直被認(rèn)為過(guò)于龐大，需要加以限制。上海的人口結(jié)構(gòu)被認(rèn)為問(wèn)題很大，突出地表現(xiàn)為非生產(chǎn)性人口占比過(guò)高，而基礎(chǔ)人口占比太低。在二三十年間，政府進(jìn)行了一系列的上海人口外遷運(yùn)動(dòng)。1950年代初期的難民疏散運(yùn)動(dòng)、1950年代中期的回鄉(xiāng)生產(chǎn)運(yùn)動(dòng)、延續(xù)多年的支援外地建設(shè)運(yùn)動(dòng)、大小三線建設(shè)、1960年代中后期開(kāi)始的知識(shí)青年上山下鄉(xiāng)運(yùn)動(dòng)，累計(jì)動(dòng)員并遷移出超過(guò)一千萬(wàn)人次。與此同時(shí)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成了一整套復(fù)雜的制度，從糧食的統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷到戶籍的遷入遷出，使得外地人口遷入上海這個(gè)城市工作和生活非常不易?？偟恼f(shuō)來(lái)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代上海限制人口規(guī)模的行動(dòng)主要有兩類：一是發(fā)動(dòng)一輪輪的人口外遷運(yùn)動(dòng)，二是構(gòu)建制度壁壘控制外來(lái)人口的遷入。但這些控制上海人口規(guī)模的措施即便是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代也并不是非常成功，上海市政府早就為外遷出去的人口千方百計(jì)回流上海問(wèn)題而苦惱不已。當(dāng)中央層面停止了將城市人口遷往鄉(xiāng)村的行動(dòng)之后，上海市政府自然也就不再發(fā)起大規(guī)模的人口外遷運(yùn)動(dòng)，諸如“上山下鄉(xiāng)”“回鄉(xiāng)生產(chǎn)”“戰(zhàn)略疏散”這樣的做法在改革開(kāi)放之后幾乎已經(jīng)絕跡了。既然已經(jīng)不再向外地遷出人口，而又要控制上海的人口規(guī)模，那能夠做的也就只有在人口遷入的制度壁壘上下功夫了。

在上海城市規(guī)模問(wèn)題上，改革開(kāi)放之前和改革開(kāi)放之后呈現(xiàn)出斷裂和連續(xù)并存的狀態(tài)。斷裂的一面可以很明顯地被觀察到：其一，改革開(kāi)放之后，沒(méi)有再出現(xiàn)大規(guī)模地外遷上海人口的運(yùn)動(dòng)；其二，外來(lái)人口遷入上海成為很普遍的現(xiàn)象，特別是進(jìn)入1990年代后期，隨著私有經(jīng)濟(jì)部門(mén)的發(fā)展、生活必需品憑票證供應(yīng)的終結(jié)，幾乎任何省區(qū)的人都可以自由地來(lái)到上海并生存下來(lái)；其三，上海的常住人口規(guī)?？焖?、穩(wěn)定、持續(xù)地增長(zhǎng)。這些都和此前的30年大不相同。然而，同樣是在城市規(guī)模問(wèn)題上，連續(xù)的一面也呈現(xiàn)得非常明顯。首先，和改革開(kāi)放之前一樣，政府不斷地強(qiáng)調(diào)要控制上海的人口規(guī)模。其次，控制外來(lái)人口遷入的制度，特別是戶籍制度，并沒(méi)有被拆除。這導(dǎo)致了一個(gè)很微妙的局面，那就是雖然上海的常住人口規(guī)模增長(zhǎng)極快、總數(shù)巨大，但戶籍人口增長(zhǎng)速度較慢，到2015年有約40%的上海常住人口沒(méi)有上海戶籍。戶籍意味著政府對(duì)個(gè)體居民是“某城市正式一員”之地位的承認(rèn)，沒(méi)有上海戶籍而在上海生活的好幾百萬(wàn)人的市民權(quán)益（諸如社會(huì)福利、子女在上海接受教育等）是排在戶籍人口之后的、受到限制的。再次，政府偶爾還是會(huì)發(fā)動(dòng)一些規(guī)模不太大的行動(dòng)（比如，對(duì)規(guī)模較小的傳統(tǒng)行業(yè)公司停發(fā)營(yíng)業(yè)許可），迫使低技能外來(lái)人員離開(kāi)上海。從這些方面看，改革開(kāi)放之后，上海控制人口規(guī)模的思想和政策和前30年又是具有連續(xù)性的。endprint

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代要求限制人口規(guī)模，是基于“生產(chǎn)型城市”理論的。生產(chǎn)型的城市，其特征是基本人口要占總?cè)丝?5%以上。所以，在給定一個(gè)城市某年度的基本人口的條件下，可以計(jì)算出這個(gè)城市的總?cè)丝跀?shù)必須控制在多少之內(nèi)。而改革開(kāi)放之后，這套20世紀(jì)50年代從蘇聯(lián)引入的斯大林模式的城市理論已經(jīng)被淘汰了，改革開(kāi)放之后的各版本的上海城市規(guī)劃方案中，已經(jīng)沒(méi)有了“生產(chǎn)型城市”“基本人口”等術(shù)語(yǔ)。“要讓上海是一座生產(chǎn)型城市”的口號(hào)在改革開(kāi)放之后基本上消失了，在這種情況下，沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代城市規(guī)劃中的人口規(guī)?？刂瓶偭?，就沒(méi)有了堅(jiān)實(shí)的依據(jù)。北京、廣州和上海在這方面并沒(méi)有本質(zhì)上的不同。這兩個(gè)城市同樣停止了先前的人口外遷的做法，主要依靠限制落戶的辦法來(lái)控制本城的人口規(guī)模，也同樣產(chǎn)生了大量的非戶籍常住人口。

改革開(kāi)放之后上海的城市發(fā)展歷程表明：通過(guò)嚴(yán)控落戶指標(biāo)的辦法，只能控制一線城市的戶籍人口規(guī)模，而并不能控制其常住人口規(guī)模。而從近代以來(lái)的上海發(fā)展歷史出發(fā)，來(lái)思考上海城市人口規(guī)模問(wèn)題，或許可以看到應(yīng)對(duì)人口壓力的另一個(gè)途徑，那就是“拓界容民”，通過(guò)更科學(xué)更有效率的管理，使得同樣的城市面積可以供更多的人在其中過(guò)上更有品質(zhì)的生活。原因有3個(gè)：第一，21世紀(jì)的上海完全具備拓界的條件。在條約世紀(jì)，租界如欲拓界，面臨主權(quán)和民族情感的巨大障礙。1949年之后，拓界沒(méi)有多少難以克服的政治的或法律上的障礙。1958年，中央政府就很順利地把江蘇的十個(gè)縣劃撥給了上海，讓上海的面積一下擴(kuò)大了10倍。上海拓界的自然條件也得天獨(dú)厚，它周圍沒(méi)有高山峻嶺、沙漠沼澤等天然障礙，向周圍擴(kuò)張，極為便利。第二，大幅提升城市空間的使用效率，在當(dāng)下也是可以實(shí)現(xiàn)的，這主要是依靠技術(shù)的進(jìn)步和管理的精細(xì)化與合理化。在20世紀(jì)前半期，由于建筑技術(shù)、電力技術(shù)等方面的限制，上海的建筑普遍不高，多數(shù)不超過(guò)六層，以三層及三層以下為主。而在今日的技術(shù)條件下，建設(shè)高層建筑在技術(shù)上和經(jīng)濟(jì)上都不再是個(gè)問(wèn)題。純粹從理論上說(shuō)，僅僅是技術(shù)水平的進(jìn)步就可以讓上海的人口密度比19世紀(jì)前半期提高許多倍?？臻g管理的精細(xì)化和合理化，同樣又可以大幅提升單位面積的使用效率。上海租界的平均人口密度經(jīng)常保持在每平方公里7萬(wàn)人以上，這還是在當(dāng)時(shí)的技術(shù)條件和管理水平上實(shí)現(xiàn)的。那么今天還把上海城區(qū)的平均人口密度設(shè)定在每平方公里2萬(wàn)人，似乎還有很大的提升空間。第三，上海這座城市在1949年之前的歷史上，都是通過(guò)拓界和提升人口密度來(lái)容納更多人口的，也就是說(shuō)它擁有拓界容民和提升空間使用效率的傳統(tǒng)，而沒(méi)有限制外來(lái)人口遷入、控制人口規(guī)模的傳統(tǒng)。

上海的案例里所反映出的那些問(wèn)題，在其他一線大城市、甚至非一線的大城市也或多或少地都存在。上海的案例引出的思考與建議，對(duì)其他大城市也有較高的適用性。

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本文為教育部人文社會(huì)科學(xué)專項(xiàng)課題“建國(guó)初期中國(guó)共產(chǎn)黨治理大都市的經(jīng)驗(yàn)研究——以上海為例的討論（1949-1959）”（項(xiàng)目批準(zhǔn)號(hào)：15JD710085）中期成果

作者系復(fù)旦大學(xué)馬克思主義學(xué)院講師

責(zé)任編輯：劉 捷endprint