米錦欣+++于繼超+++王龍

基金項(xiàng)目：京津冀一體化的聚合型投資分析—世界城市群發(fā)展視角下（北京市科技創(chuàng)新服務(wù)能力建設(shè)-科研計(jì)劃），項(xiàng)目編號(hào)：PXM2016_014260_000014

中圖分類號(hào)：F812 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：作為宏觀調(diào)控的兩大部門，支出統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)不一致，不僅影響政府部門的公信力，也會(huì)反映出國庫對(duì)財(cái)政的監(jiān)督存在一定問題。本文以公共預(yù)算資金流為研究對(duì)象，還原公共預(yù)算資金在國庫支出和財(cái)政支出流動(dòng)及記錄過程中產(chǎn)生的差異，對(duì)于探索縮小二者差異的解決方案具有現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：公共預(yù)算 國庫支出 財(cái)政支出

國庫支出與財(cái)政支出的資金流動(dòng)比較

（一）國庫支出與財(cái)政支出資金來源比較

存放國庫的資金都是國庫支出范疇，包括公共財(cái)政預(yù)算收入、政府基金預(yù)算收入、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入等。對(duì)單一某級(jí)國庫，還包括來自上、下級(jí)國庫的調(diào)撥資金。

財(cái)政支出資金除了包括存放在國庫的資金，還包括部分存放在商業(yè)銀行的財(cái)政專戶資金，各項(xiàng)借款，如世界銀行貸款、開發(fā)銀行貸款，其他借款等。對(duì)單一某級(jí)國庫，還包括來自上、下級(jí)國庫的調(diào)撥資金，以及未通過國庫由上級(jí)職能部門直接撥付下級(jí)職能部門的資金。

由此可見，國庫支出與財(cái)政支出記錄的資金對(duì)象不完全一致，國庫支出資金范圍要小于財(cái)政支出資金。單從資金的角度，不取消財(cái)政專戶，二者不可能完全相等。

（二）國庫支出與財(cái)政支出路徑比較

支出路徑是公共預(yù)算資金流向的真實(shí)反映。由于國庫與財(cái)政對(duì)支出記錄的資金來源及存放不同，支出路徑也有差異：一是國庫支出只記錄存放國庫的資金支出路徑，而財(cái)政支出還未進(jìn)入國庫的部分專戶資金支出（并入支出報(bào)表部分）路徑；二是國庫支出記錄的資金路徑反映了資金流的動(dòng)向，是資金的真實(shí)路徑，財(cái)政支出記錄部分反映了資金流的動(dòng)向，部分是會(huì)計(jì)計(jì)量的反映，如按權(quán)責(zé)發(fā)生制列支的資金等。

財(cái)政支出路徑分析。財(cái)政記錄存放國庫的資金支出路徑。財(cái)政職能部門依據(jù)預(yù)算文件或申請(qǐng)向財(cái)政國庫部門發(fā)出撥付指令，財(cái)政國庫部門據(jù)此制作支付憑證。對(duì)預(yù)算支出，如有預(yù)算指標(biāo)，財(cái)政國庫部門以預(yù)算支出科目向預(yù)算單位撥付資金，如無預(yù)算指標(biāo)或超預(yù)算指標(biāo)，從別的預(yù)算支出科目調(diào)劑或記暫付款撥付給預(yù)算單位；對(duì)于往來性支出的撥付，記暫付款。預(yù)算單位以結(jié)余沖減暫付款，或以調(diào)撥收入及繳納收入等方式返回。

財(cái)政記錄專戶資金支出（并入支出報(bào)表部分）。財(cái)政職能部門依據(jù)有關(guān)文件向財(cái)政國庫部門發(fā)出支付指令，財(cái)政國庫部門據(jù)此制作支付憑證，并以暫付款向預(yù)算單位撥付資金，在有追加預(yù)算指標(biāo)后，列相應(yīng)支出科目。預(yù)算單位有結(jié)余或退還時(shí)，退回沖減暫付款，或以調(diào)撥收入及繳納收入等方式返回。

國庫支出路徑分析。國庫收到財(cái)政國庫部門傳遞的支付憑證，審驗(yàn)合格，通過國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)處理。對(duì)預(yù)算支出，主要通過集中支付或?qū)崜苤С鰮芨?。?duì)于往來性支出，有實(shí)撥和調(diào)撥兩種方式撥付。預(yù)算單位有結(jié)余或退還時(shí)，退回沖減支出，或以調(diào)撥收入及繳納收入等方式返回。

（三）國庫支出與財(cái)政支出使用的系統(tǒng)比較

國庫支出使用的系統(tǒng)有人民銀行經(jīng)理國庫使用的TCBS系統(tǒng)和商業(yè)銀行代理國庫使用的TBS系統(tǒng)。國庫支出系統(tǒng)只能以功能科目記錄支出。財(cái)政支出使用的系統(tǒng)是“財(cái)政國庫集中支付系統(tǒng)”，除了能以功能科目記錄支出模塊以外，還有賬務(wù)管理模塊記錄并反映支付過程和結(jié)果，可通過暫付等科目記錄支出，從而在系統(tǒng)內(nèi)的模塊間實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政支出的自動(dòng)調(diào)節(jié)。

（四）國庫與財(cái)政支出會(huì)計(jì)記賬方式的比較

國庫支出核算是根據(jù)人民銀行基本會(huì)計(jì)規(guī)定，設(shè)定資產(chǎn)類、負(fù)債類、資產(chǎn)負(fù)債共同類以及表外科目進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，僅用于資金往來的會(huì)計(jì)賬務(wù)核算。支出依據(jù)是財(cái)政支付憑證或支付指令，預(yù)算支付信息一經(jīng)錄入或?qū)?，國庫核算系統(tǒng)自動(dòng)記載會(huì)計(jì)分戶賬與預(yù)算支出登記簿，形成預(yù)算支出報(bào)表。

財(cái)政支出是根據(jù)財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度，設(shè)置了資產(chǎn)類、負(fù)債類、凈資產(chǎn)類、收入類和支出類會(huì)計(jì)科目，同時(shí)，財(cái)政部門根據(jù)《政府預(yù)算收支科目》編制公共財(cái)政支出功能分類報(bào)表。財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度根據(jù)不同支出核算的要求，在資產(chǎn)類增設(shè)“暫付款”用于核算各級(jí)財(cái)政部門借給所屬預(yù)算單位或其他單位臨時(shí)急需的款項(xiàng)，增設(shè)“預(yù)撥經(jīng)費(fèi)”用于核算財(cái)政部門預(yù)撥給行政事業(yè)單位尚未列為預(yù)算支出的經(jīng)費(fèi)，增設(shè)“基建撥款”核算撥給經(jīng)辦基本建設(shè)支出的專業(yè)銀行或撥付基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理部門的基本建設(shè)撥款和貸款；在負(fù)債類增設(shè)“暫存款”核算各級(jí)財(cái)政臨時(shí)發(fā)生的應(yīng)付、暫收和收到不明性質(zhì)的款項(xiàng)。

國庫支出與財(cái)政支出數(shù)據(jù)差異的原因及差異結(jié)果

兩者之間的差異來源于總量與科目結(jié)構(gòu)的差異。造成總量差異的原因：一是財(cái)政與國庫是否同時(shí)列公共預(yù)算支出科目。預(yù)算支出時(shí)，財(cái)政在有預(yù)算指標(biāo)及預(yù)算收入來源的情況下，才列預(yù)算支出科目，否則以暫付款、預(yù)撥經(jīng)費(fèi)等撥付，而國庫都列預(yù)算支出科目；往來性支出時(shí)，財(cái)政都以暫付款撥付，而國庫按支出憑證列預(yù)算支出科目或調(diào)撥支出科目。二是資金退回處理不規(guī)范。預(yù)算單位、專戶使用支出退回和調(diào)撥收入等方式退回資金，不列或未準(zhǔn)確列明原資金性質(zhì)和用途，國庫收到退回資金時(shí)難以準(zhǔn)確按照原支出科目沖減。三是部分專戶支出并入支出報(bào)表。由于專戶資金未納入國庫管理，專戶資金支出不計(jì)入國庫支出，在財(cái)政專戶取消之前，此項(xiàng)差異無法解決。

支出科目結(jié)構(gòu)的差異表現(xiàn)：一是財(cái)政支出科目使用的隨意性，由于財(cái)政部門不按提供給國庫的支出憑證記賬，因此列支出科目時(shí)為簡化，多個(gè)支出項(xiàng)目列同一個(gè)支出科目，而國庫是嚴(yán)格按照支出憑證列支出科目；二是財(cái)政根據(jù)實(shí)際支出項(xiàng)目，在不通知國庫的情況下，單方面調(diào)整支出科目，導(dǎo)致支出科目差異；三是支出退回處理不規(guī)范，預(yù)算單位等提供的支出退回科目不規(guī)范，國庫與財(cái)政使用不同支出科目沖減；四是集中支付系統(tǒng)不聯(lián)網(wǎng)，部分地市財(cái)政沒有開發(fā)集中支付的電子系統(tǒng)，國庫以手工方式清算集中支付資金，為降低工作量，把集中支付全部支出科目統(tǒng)一使用一個(gè)科目列支出（通常采用229科目）。具體如表1所示。endprint

方案細(xì)分及建議

（一）方案細(xì)分

可解決的差異。首先，國庫可按照實(shí)際支出科目支付或通過加快集中支付聯(lián)網(wǎng)來解決集中支付科目的差異。其次，可要求財(cái)政部門在撥付預(yù)算支出時(shí)，提供詳細(xì)的支出說明，包括支出項(xiàng)目是否有預(yù)算指標(biāo)及收入來源等措施解決預(yù)算支出的差異。最后，預(yù)算支出退回差異的消除可要求預(yù)算單位提供準(zhǔn)確的原資金性質(zhì)和用途，國庫與財(cái)政據(jù)實(shí)沖減。

可縮小的差異。財(cái)政以預(yù)算支出為名，頻繁與預(yù)算單位、專戶資金往來，易虛增收支。對(duì)此，國庫可以照年初財(cái)政提供的預(yù)算指標(biāo)，對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行總量控制，必要的非預(yù)算支出，由財(cái)政提供調(diào)撥支出憑證。對(duì)于財(cái)政單方調(diào)整科目，如對(duì)部分暫付款、預(yù)撥經(jīng)費(fèi)實(shí)際列支時(shí)，要求財(cái)政主動(dòng)向國庫提供調(diào)整信息，國庫作相應(yīng)調(diào)整。

無法解決的差異。一是財(cái)政采用權(quán)責(zé)發(fā)生制，跨年度支出資金；二是財(cái)政專戶支出部分；三是部分退回資金無法說明原資金性質(zhì)和用途。

（二）深化支付改革的建議

規(guī)范財(cái)政與預(yù)算單位資金往來。財(cái)政與預(yù)算單位之間的往來性支出是國庫與財(cái)政支出統(tǒng)計(jì)差異的主要根源。建議財(cái)政與國庫之間建立調(diào)撥收支管理機(jī)制，對(duì)符合有關(guān)文件的財(cái)政部門與預(yù)算單位之間非預(yù)算用途的資金往來，由財(cái)政提供特定的支出科目，國庫按照調(diào)撥方式支付。

增強(qiáng)TCBS二代系統(tǒng)的支出模塊功能。與財(cái)政國庫集中支付系統(tǒng)比較，國庫核算系統(tǒng)只有記錄功能科目的支出菜單，缺乏指標(biāo)管理等其他功能。建議TCBS二代系統(tǒng)，參考財(cái)政國庫集中支付系統(tǒng)，增加相應(yīng)模塊功能，從信息化的角度實(shí)現(xiàn)國庫支出與財(cái)政支出一致化處理。

發(fā)揮國庫在預(yù)算支出中的事中監(jiān)督作用。從目前預(yù)算支出執(zhí)行來看，國庫除了對(duì)憑證印鑒、金額等表面因素進(jìn)行審核外，缺乏對(duì)預(yù)算指標(biāo)、預(yù)算額度及用途等支付內(nèi)涵的審核。國庫嚴(yán)格按照支出憑證上的預(yù)算科目支出，國庫支出比財(cái)政支出總量大出上萬億資金，個(gè)別支出科目余額數(shù)倍于預(yù)算，預(yù)算指標(biāo)形同虛設(shè)，表明國庫在預(yù)算支出中沒有發(fā)揮有效的事中監(jiān)督作用。建議國庫支出系統(tǒng)里面設(shè)置預(yù)算指標(biāo)控制模塊，超過預(yù)算指標(biāo)，要求財(cái)政提供相應(yīng)的追加預(yù)算指標(biāo)文件或拒付。

參考文獻(xiàn)：

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