◎王翔

杭州市政協(xié)民主監(jiān)督的做法及啟示

◎王翔

民主監(jiān)督不是人民政協(xié)與生俱來的職能，它是隨著我國人民民主的深入發(fā)展和人民政協(xié)事業(yè)的不斷推進(jìn)而逐漸被重視并得到加強(qiáng)的。自1982年政協(xié)章程修改首次提出“中國人民政治協(xié)商會(huì)議是我國政治生活中發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主的一種重要形式，......對國家的大政方針和群眾生活的重要問題進(jìn)行政治協(xié)商，并通過建議和批評發(fā)揮民主監(jiān)督作用”，從而明確人民政協(xié)具有民主監(jiān)督的職能以來，人民政協(xié)民主監(jiān)督在1982年章程所開辟的政治空間中迅速成長，經(jīng)歷了一個(gè)從無到有、由弱而強(qiáng)、漸趨活躍的歷程。特別是一些地方政協(xié)，對民主監(jiān)督工作始終堅(jiān)持在探索中推進(jìn)，在實(shí)踐中完善，不斷創(chuàng)新形式，豐富內(nèi)容，百折不撓，馳而不息，使政協(xié)民主監(jiān)督工作呈現(xiàn)出勃勃生機(jī)。這其中，杭州市政協(xié)的探索實(shí)踐不僅豐富了政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式，而且觸發(fā)了對新形勢下政協(xié)民主監(jiān)督工作的思考。

一、杭州政協(xié)民主監(jiān)督的主要做法

長期以來，相對于政協(xié)政治協(xié)商、參政議政職能的發(fā)揮，民主監(jiān)督仍屬“短板”，處在一種“欲說還羞”、舉步維艱的狀況，現(xiàn)實(shí)工作中難以監(jiān)督、不敢監(jiān)督、監(jiān)督無效的情況或多或少地存在，既影響了政協(xié)民主監(jiān)督職能的充分發(fā)揮，也挫傷了政協(xié)委員行使民主監(jiān)督權(quán)力的積極性。究其原因，既有體制機(jī)制方面的先天不足，又有理論上的疲軟滯后，還有現(xiàn)實(shí)操作中對于監(jiān)督對象和監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督方法的認(rèn)知模糊。對此，杭州市政協(xié)的突破路徑是：

1.推動(dòng)人民政協(xié)民主監(jiān)督的制度化。制度化是組織和程序獲取價(jià)值觀和穩(wěn)定性的一種進(jìn)程。由制度化帶動(dòng)組織化和程序化，通過相應(yīng)的制度安排，把人民政協(xié)民主監(jiān)督的內(nèi)容和形式落實(shí)到具體的政治實(shí)踐中，這是尋求工作突破的一條好的途徑。2014年，杭州市政協(xié)協(xié)助中共杭州市委制定出臺了《中共杭州市委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見》，具體明確人民政協(xié)民主監(jiān)督的八方面主要內(nèi)容，規(guī)范了人民政協(xié)民主監(jiān)督的十一種形式，主要為會(huì)議協(xié)商監(jiān)督、專項(xiàng)集體民主監(jiān)督、民主評議監(jiān)督、民主監(jiān)督員監(jiān)督、提案監(jiān)督、視察監(jiān)督、反映社情民意監(jiān)督、政情咨詢問政監(jiān)督、對口監(jiān)督、聯(lián)動(dòng)聯(lián)合監(jiān)督、包括委員座談和網(wǎng)絡(luò)議政等形式的其他形式監(jiān)督。并且設(shè)定了民主監(jiān)督的知情溝通和督辦反饋、政協(xié)民主監(jiān)督與其他監(jiān)督形式協(xié)作配合、健全發(fā)揮民主黨派、工商聯(lián)和無黨派人士在民主監(jiān)督的重要作用三個(gè)機(jī)制。在市委文件下發(fā)后，市政協(xié)又進(jìn)一步制定了“關(guān)于貫徹市委進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督的意見的實(shí)施辦法”，對開展民主監(jiān)督的程序作出具體安排，對每一種監(jiān)督形式的流程和要求予以明確。以市委文件為遵循，市政協(xié)還制定了《民主評議監(jiān)督工作辦法》、《關(guān)于委派民主監(jiān)督員的實(shí)施意見》（由市委批轉(zhuǎn)）、《主席會(huì)議開展民主協(xié)商監(jiān)督暫行辦法》、《關(guān)于對提案辦理工作實(shí)施民主評議的暫行辦法》等，這一系列制度規(guī)程的出臺，不僅使政協(xié)的民主監(jiān)督由“軟”變“硬”，而且使政協(xié)民主監(jiān)督職能的履行有了清晰的依據(jù)和遵循，程序更科學(xué)，操作更規(guī)范，評價(jià)更具體，效果更直觀。

2.制定具體明晰的民主監(jiān)督年度計(jì)劃。凡事預(yù)則立。從2014年起市政協(xié)就開始制定民主監(jiān)督年度計(jì)劃，2015年之后又將年度計(jì)劃提格為市委、市政府、市政協(xié)三家辦公廳聯(lián)合以市委辦文件形式下發(fā)。在年度計(jì)劃中對各類民主監(jiān)督形式所包含的監(jiān)督內(nèi)容予以確認(rèn)，同時(shí)明確每項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)的牽頭領(lǐng)導(dǎo)、參與領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)人和牽頭單位、參與單位以及實(shí)施時(shí)間。文件下發(fā)至各區(qū)、縣（市）黨委、政府、政協(xié)，市直屬各單位，市政協(xié)各界別小組、各專委會(huì)共同遵照執(zhí)行。制定年度民主監(jiān)督計(jì)劃的一個(gè)最大效力是改變了政協(xié)自拉自唱的一廂情愿，通過三辦聯(lián)合文件的下發(fā)，明確文件所列的民主監(jiān)督活動(dòng)是市委、市政府、市政協(xié)的共同任務(wù)，市政協(xié)是受市委、市政府委托對某項(xiàng)事務(wù)開展民主監(jiān)督，這不僅大大提升了政協(xié)民主監(jiān)督的規(guī)格，也表明政協(xié)的民主監(jiān)督是一種政治監(jiān)督，它既是整體工作的一個(gè)重要組成部分，又是推動(dòng)市委決策部署和市政府工作落實(shí)的積極有效環(huán)節(jié)。通過這樣的民主監(jiān)督，體現(xiàn)了政協(xié)同在一線、同上火線的政治作為和履職情懷，也使政協(xié)的履職化“虛”為“實(shí)”，由“軟”變“硬”。

3.著力提高政協(xié)民主監(jiān)督的組織化程度。民主監(jiān)督是政協(xié)章程賦予人民政協(xié)的一項(xiàng)神圣職能，各級政協(xié)委員會(huì)是履行這一職能的組織者牽頭者。但在以往的人民政協(xié)民主監(jiān)督形式中，通常以個(gè)體化監(jiān)督為主，主導(dǎo)權(quán)在被監(jiān)督單位。十屆杭州市政協(xié)組成以來，在繼承已有傳統(tǒng)同時(shí)，著力在提高民主監(jiān)督的組織化程度方面做了創(chuàng)新改進(jìn)。一是委派民主監(jiān)督員。根據(jù)浙江省和杭州市“五水共治”要求，從2014年起向城管、農(nóng)辦、環(huán)保三家單位委派30名“五水共治”民主監(jiān)督員，對派駐部門“五水共治”工作開展情況開展駐點(diǎn)監(jiān)督。二是派駐民主監(jiān)督小組。2015年起，市政協(xié)精心挑選158名政協(xié)委員，組成18個(gè)政協(xié)民主監(jiān)督小組，對市法檢兩院及16個(gè)市直單位開展駐點(diǎn)式、經(jīng)常性民主監(jiān)督，監(jiān)督意見由市政協(xié)統(tǒng)一印制《監(jiān)督意見書》向被監(jiān)督單位反饋。三是開展民主評議監(jiān)督。根據(jù)市委、市政府工作中心，選擇一些社會(huì)各界比較關(guān)注的事項(xiàng)，如大氣環(huán)境綜合整治、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)運(yùn)行等內(nèi)容，組織委員進(jìn)行評議，提出意見。還組織委員參加“公述民評”電視問政，直接向“不作為”“不擔(dān)當(dāng)”等懶政行為提出批評質(zhì)詢。四是開展專項(xiàng)集體民主監(jiān)督。圍繞助推市委市政府重大決策部署落實(shí)，如“浙商杭商回歸重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)”、“打好城中村改造攻堅(jiān)戰(zhàn)”、“勇奪大禹鼎”等，組織政協(xié)委員運(yùn)用調(diào)研視察、座談走訪、問卷調(diào)查、明察暗訪等多種方式開展專項(xiàng)集體民主監(jiān)督，形成《民主監(jiān)督報(bào)告》報(bào)市委市政府閱批。有的專項(xiàng)集體民主監(jiān)督還采取了市區(qū)（縣、市）聯(lián)動(dòng)方式，提升了監(jiān)督的力度。

4.努力增強(qiáng)民主監(jiān)督的成效。人民政協(xié)民主監(jiān)督是幫助黨和政府改進(jìn)工作的重要方式，具有建設(shè)性和助力性。要提高政協(xié)民主監(jiān)督的積極性和持續(xù)性，必須研究如何增強(qiáng)民主監(jiān)督的成效。而提高成效的重點(diǎn)在于知情、履職、反饋三大環(huán)節(jié)。對此，杭州市政協(xié)從幾方面著手：一是強(qiáng)化知情明政渠道，每年安排若干次市政府主要領(lǐng)導(dǎo)及法檢兩院和政府重要部門主要領(lǐng)導(dǎo)向政協(xié)委員通報(bào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況和年度重要工作。黨政部門作出重大工作決策和部署、召開重要會(huì)議時(shí)邀請本單位、本系統(tǒng)政協(xié)委員及政協(xié)派駐監(jiān)督員、特約監(jiān)督員參加。二是政協(xié)黨組或主席會(huì)議專題聽取被監(jiān)督單位辦理監(jiān)督意見情況匯報(bào)，并邀請擔(dān)任監(jiān)督員的政協(xié)委員參加，對辦理情況發(fā)表意見。三是對重點(diǎn)提案辦理情況進(jìn)行民主評議，以“決策”為標(biāo)準(zhǔn)，將重點(diǎn)提案落實(shí)情況分為基本完成型、準(zhǔn)備實(shí)施型、計(jì)劃決策型、留作參考型四類，有針對性地組織民主評議。四是增強(qiáng)政協(xié)民主監(jiān)督的剛性約束，以市委文件規(guī)定把重視支持和自覺接受政協(xié)民主監(jiān)督“三個(gè)列入”，即列入黨委政府督查機(jī)構(gòu)的督查內(nèi)容，列入黨委政府及其部門工作的年度考核內(nèi)容，列入檢驗(yàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部基本政治素養(yǎng)的一條重要標(biāo)準(zhǔn)和選拔任用干部的重要參考；對政協(xié)以《民主監(jiān)督報(bào)告》、《民主評議報(bào)告》、《民主監(jiān)督建議書》提出的重要監(jiān)督意見，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)、分管領(lǐng)導(dǎo)要閱批；對因辦理不力造成不良后果和影響的，政協(xié)可向黨委政府提出責(zé)任追究建議，黨委政府要及時(shí)檢查處理并作反饋。

二、關(guān)于政協(xié)民主監(jiān)督的思考

杭州政協(xié)的生動(dòng)實(shí)踐啟示我們，政協(xié)民主監(jiān)督不僅有章可依，而且舞臺廣闊，作為我國社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，政協(xié)民主監(jiān)督大有可為，前途光明。當(dāng)前關(guān)鍵是要從認(rèn)識上、理論上進(jìn)一步廓清對政協(xié)民主監(jiān)督的認(rèn)知和認(rèn)同，增強(qiáng)理論自信和實(shí)踐自信。

1.政協(xié)民主監(jiān)督的性質(zhì)問題。2004年修訂的《政協(xié)章程》規(guī)定，中國人民政治協(xié)商會(huì)議全國委員會(huì)和地方委員會(huì)的主要職能是政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政。2006年出臺的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》（［2006］5號）指出，“人民政協(xié)的民主監(jiān)督是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的基礎(chǔ)上通過提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的政治監(jiān)督”。今年中辦發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)人民政協(xié)民主監(jiān)督工作的意見》又進(jìn)一步明確人民政協(xié)民主監(jiān)督是“參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士在政協(xié)組織的各種活動(dòng)中，依據(jù)政協(xié)章程，以提出意見、批評、建議的方式進(jìn)行的協(xié)商是監(jiān)督”。這就清楚表明：其一，民主監(jiān)督是人民政協(xié)作為我國國家政治架構(gòu)和制度設(shè)計(jì)的重要機(jī)構(gòu)的主要職能之一；其二，人民政協(xié)的民主監(jiān)督是政治監(jiān)督。之所以是“政治監(jiān)督”，這是因?yàn)椋旱谝?，這是由人民政協(xié)組織的政治地位決定的?！吨泄仓醒腙P(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》指出，“人民政協(xié)是我國政治體制的重要組成部分”，其民主監(jiān)督是與我國基本政治制度相聯(lián)系的體制性監(jiān)督，理所當(dāng)然具有很強(qiáng)的“政治性”。第二，人民政協(xié)民主監(jiān)督的重點(diǎn)是“黨和國家重大方針政策和重要決策部署的貫徹落實(shí)情況”，而“黨和國家重大方針政策和重要決策部署”本身就是政治行為。在地方的實(shí)踐中，政協(xié)的很多民主監(jiān)督內(nèi)容來自于黨委的交辦，這體現(xiàn)了黨委對政協(xié)的政治信任和政治倚重，據(jù)此所開展的民主監(jiān)督理應(yīng)成為“政治監(jiān)督”，是促進(jìn)黨委決策落實(shí)的一個(gè)環(huán)節(jié)。第三，政治是一個(gè)變量，當(dāng)一件事項(xiàng)由孤立簡單的事物變?yōu)橐环N趨勢一種傾向而事關(guān)公共安全時(shí)，對這一事項(xiàng)的監(jiān)督檢查就寓含了政治的深意，譬如食品安全、疾病流行等，孤例時(shí)不足見怪，當(dāng)集中到涉及廣大群眾的共同利益而成為公共事件時(shí)，對這類事件的處置進(jìn)行民主監(jiān)督，這就有了政治監(jiān)督的寓意。

其三，政協(xié)民主監(jiān)督是一種協(xié)商式監(jiān)督。這種“協(xié)商式監(jiān)督”主要體現(xiàn)在：它是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要實(shí)現(xiàn)形式。人民政協(xié)不是國家權(quán)力機(jī)關(guān)，開展監(jiān)督不是靠強(qiáng)制約束力，而是靠政治影響力；監(jiān)督只是手段和途徑，其方式和原則是協(xié)商，目的是協(xié)助黨和政府解決問題、改進(jìn)工作，增進(jìn)團(tuán)結(jié)、凝心聚力；協(xié)商式監(jiān)督的原則要求政協(xié)的民主監(jiān)督必出于公、必出于和、必出于誠、必出于實(shí)，以有利于更好推動(dòng)黨和政府大政方針和決策部署落實(shí)。

2.政協(xié)民主監(jiān)督的角色問題。政協(xié)不是政治協(xié)商的主體而是政治協(xié)商的載體和平臺，同樣在民主監(jiān)督中政協(xié)也不可能是主體，而是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士在政協(xié)組織的各種活動(dòng)中，依據(jù)政協(xié)章程，“對國家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作進(jìn)行的監(jiān)督，也是中國共產(chǎn)黨在政協(xié)中與各民主黨派和無黨派人士之間進(jìn)行的互相監(jiān)督”。這里有幾個(gè)問題需要進(jìn)一步明確：其一，政協(xié)是民主監(jiān)督的平臺，在政協(xié)的民主監(jiān)督中，唱主角的是參加政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士，他們是民主監(jiān)督的主體，通過政協(xié)履行職責(zé)，發(fā)揮作用。這其中，“通過”政協(xié)履行職能時(shí)其身份是監(jiān)督者，而“在”政協(xié)相互監(jiān)督時(shí)，既是監(jiān)督者又是被監(jiān)督者。其二，政協(xié)是民主監(jiān)督的組織者，并且是一種具有強(qiáng)烈主觀能動(dòng)作用的組織者。在這種有組織的民主監(jiān)督活動(dòng)中，政協(xié)是以集體面貌出現(xiàn)的，集體意識中蘊(yùn)含著強(qiáng)烈的主體意識。沒有政協(xié)的組織化監(jiān)督，委員個(gè)人的作用就失去了組織的支撐。其三，政協(xié)民主監(jiān)督是間接監(jiān)督，它是參加人民政協(xié)的各黨派團(tuán)體和各族各界人士代表自己所屬黨派團(tuán)體的成員所進(jìn)行的組織化監(jiān)督。非組織意志或非組織渠道進(jìn)行的有關(guān)活動(dòng)不能代表政協(xié)意愿，也就是說不通過政協(xié)組織進(jìn)行的個(gè)人行為不能認(rèn)定為是政協(xié)的民主監(jiān)督。這一點(diǎn)在現(xiàn)實(shí)考量中非常重要，它既可以防止個(gè)別委員借政協(xié)之名圖一己之快，又可以避免政協(xié)為個(gè)別委員不負(fù)責(zé)任甚至違反規(guī)矩的私自行為背書。

3.政協(xié)民主監(jiān)督的邊界問題。政協(xié)的民主監(jiān)督是我國社會(huì)主義監(jiān)督體系的重要組成部分，與其他形式的監(jiān)督相比，有其特定的邊界。一是政治邊界。主要是指民主監(jiān)督的政治活動(dòng)范圍，反映在民主監(jiān)督的內(nèi)容之中。從法律角度看，民主監(jiān)督可以對“國家憲法法律和法規(guī)實(shí)施情況”進(jìn)行監(jiān)督，保證國家制定的法律法規(guī)真正得到貫徹落實(shí)；從政府角度看，人民政協(xié)可以對“大政方針、重大改革舉措、重要決策部署貫徹執(zhí)行情況，國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、年度計(jì)劃落實(shí)情況、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況”進(jìn)行民主監(jiān)督；從個(gè)體看，人民政協(xié)可以對“涉及人民群眾切身利益的實(shí)際問題解決落實(shí)情況，國家機(jī)關(guān)工作人員遵紀(jì)守法、加強(qiáng)作風(fēng)建設(shè)、密切聯(lián)系群眾、開展反腐倡廉等情況”進(jìn)行民主監(jiān)督；從政協(xié)履職效應(yīng)看，要對“政協(xié)提案、建議案和其他重要意見建議辦理情況”進(jìn)行民主監(jiān)督。在地方政協(xié)的實(shí)踐中，這個(gè)邊界是有想象和發(fā)展空間的，運(yùn)用好這個(gè)邊界，對于推進(jìn)政協(xié)民主監(jiān)督是有幫助的。二是制度邊界。民主監(jiān)督要達(dá)到真正的政治有效性，需要制度來支撐。但人民政協(xié)的民主監(jiān)督又是一種非權(quán)力的監(jiān)督，帶有柔性，而制度化的政治監(jiān)督帶有剛性，容易轉(zhuǎn)化為權(quán)力監(jiān)督，這就產(chǎn)生了一種現(xiàn)實(shí)操作中的矛盾，民主監(jiān)督制度化過頭就會(huì)改變民主監(jiān)督的非權(quán)力性質(zhì)，制度化不足又會(huì)使民主監(jiān)督形式化、空虛化，這就要求民主監(jiān)督的制度化以不分權(quán)為基本原則，不能具有強(qiáng)制性，不應(yīng)具有法律約束力，否則民主監(jiān)督就會(huì)發(fā)生政治變態(tài)。從地方實(shí)踐看，政協(xié)民主監(jiān)督的制度化主要應(yīng)該著眼于明確監(jiān)督內(nèi)容，完善監(jiān)督形式，規(guī)范監(jiān)督程序，健全監(jiān)督機(jī)制，提高監(jiān)督實(shí)效上。三是社會(huì)邊界。政協(xié)是由界別組成的，委員行使民主監(jiān)督職責(zé)其背后所代表的是各自所在界別，所以從某種程度講這種監(jiān)督具有一定的社會(huì)性，但不能將政協(xié)的監(jiān)督等同于社會(huì)監(jiān)督。關(guān)鍵是要打通政協(xié)深入界別群眾的聯(lián)系渠道，努力擴(kuò)展委員的社會(huì)空間。如果把政協(xié)民主監(jiān)督說成是代表社會(huì)群眾在監(jiān)督，那就與政協(xié)的性質(zhì)定位矛盾了。當(dāng)然，政協(xié)也有一個(gè)如何加強(qiáng)自身與社會(huì)聯(lián)系的問題，從實(shí)際情況看，社情民意、提案等在收集的過程中，需要深入了解真實(shí)情況，廣泛知社情，解民意，以真實(shí)客觀地反映社會(huì)焦慮和人民訴求，這從客觀上為民主監(jiān)督提供了社會(huì)和民意基礎(chǔ)。政協(xié)應(yīng)該從拓展社會(huì)空間入手，進(jìn)一步研究政協(xié)與社會(huì)的對接。

（王翔，杭州市政協(xié)副秘書長、研究室主任/責(zé)編 劉玉霞）