國企資本審計監(jiān)督體系制度設計與實施探討
——基于《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》視角

□葉陳云（副教授/博士）葉陳毅（教授/博士后）

（1哈爾濱商業(yè)大學 黑龍江哈爾濱150028 2河北地質(zhì)大學 河北石家莊050031）

2017年3月31日，中辦與國辦聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）行業(yè)性規(guī)范文件，是對現(xiàn)有國有企業(yè)及國有資本經(jīng)營方面審計監(jiān)督制度的重構(gòu)與設計，該意見的發(fā)布是一項能夠?qū)嵸|(zhì)性地用于強化中央及地方政府治理機制審計監(jiān)督的頂層設計與制度安排，對于推進政府審計部門深入落實針對國有資本審計全覆蓋戰(zhàn)略，以及不斷提升我國國有企業(yè)內(nèi)部控制及風險管理能力具有可預期的重大現(xiàn)實價值與深遠影響。

一、國有企業(yè)資本經(jīng)營的審計監(jiān)管制度設計的變遷與發(fā)展

作為我國公有制經(jīng)濟實踐的主體形式，國有企業(yè)以及資本的經(jīng)營控制與管理效率等問題一直是我黨和各級政府高度關(guān)注的重要課題。自20世紀80年代初期我國各級國家審計機關(guān)恢復成立以來，國有企業(yè)及其資本經(jīng)營就是政府審計監(jiān)督與管理的主要工作之一。概括而言，國家審計署及地方審計機構(gòu)審計監(jiān)督的中心工作伴隨著我國社會經(jīng)濟發(fā)展的進步而發(fā)生了明顯的變化，主要是以深化國有企業(yè)改革服務為中心導向，充分發(fā)揮國有資產(chǎn)的公有制主體地位，根本導向是提高國有主體經(jīng)營效率與保障國有資產(chǎn)安全，推進綠色經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。國有企業(yè)審計監(jiān)督制度先后經(jīng)歷了強調(diào)遵紀守法的合規(guī)審計、評價資產(chǎn)負債狀況的損益審計、評估管理者履行經(jīng)濟情況的責任審計、衡量國有資產(chǎn)是否保值增值的安全審計等不同階段。國有企業(yè)資本經(jīng)營審計監(jiān)督的變遷與發(fā)展過程見下頁表。

二、加強國有企業(yè)資本經(jīng)營審計監(jiān)管的現(xiàn)實背景和價值

（一）加強國有企業(yè)資本運營審計監(jiān)管的現(xiàn)實背景

過去十多年來，全球陸續(xù)爆發(fā)一系列破壞力超強、波及面極廣的金融危機，希臘、葡萄牙等歐洲國家也深陷財政危機，在世界經(jīng)濟舉步維艱的大背景下，我國未雨綢繆，主動調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟發(fā)展由高速發(fā)展進入趨緩和平穩(wěn)發(fā)展新常態(tài)。國內(nèi)外經(jīng)濟發(fā)展形勢的變化，使得我國國有企業(yè)事業(yè)單位開始面臨更為復雜的市場競爭環(huán)境，為破解發(fā)展難題，中央政府提出了通過推進供給側(cè)改革驅(qū)動新的經(jīng)濟增長點的轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略，國有企業(yè)及國有資本的經(jīng)營管理開始進入新的歷史階段，對國家企業(yè)監(jiān)督管理的目標與實質(zhì)內(nèi)容均發(fā)生了重大的變化，審計監(jiān)督重點正經(jīng)歷從重視國有資產(chǎn)的經(jīng)營數(shù)量變化到強調(diào)評價國有資本的運營質(zhì)量提升、從重視評價國有企業(yè)實現(xiàn)經(jīng)營利潤的規(guī)模大小到強調(diào)評價國有企業(yè)經(jīng)營現(xiàn)金凈流量高低、從注重評價發(fā)展規(guī)模與速度狀況到強調(diào)效率與質(zhì)量改善與否、從注重評價單純經(jīng)濟效益的高低到強調(diào)是否能獲得社會經(jīng)濟綜合效益、從評價國有企業(yè)領(lǐng)導人實現(xiàn)盈利規(guī)模的經(jīng)濟責任大小到強調(diào)評估國有企業(yè)的資本風險管控能力強弱的現(xiàn)代管理責任等諸多目標的轉(zhuǎn)型升級之中。

尤其是黨的“十八大”以來，為了堅決貫徹落實新常態(tài)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型大背景下黨中央、國務院提出的新戰(zhàn)略目標與新發(fā)展要求，出臺了《關(guān)于深化國有企業(yè)和國有資本審計監(jiān)督的若干意見》，其意圖主要是為了借助審計監(jiān)督來實現(xiàn)下列重要目標：（1）監(jiān)督國企對國家重大規(guī)劃與政策落實情況，提高政府治理的質(zhì)量；（2）解析國企資本管理潛在風險，保障國有資產(chǎn)經(jīng)濟安全；（3）客觀判斷國有企業(yè)總體財務收支合規(guī)性、可靠性和經(jīng)濟性，促進企業(yè)經(jīng)營管控制度的優(yōu)化；（4）及時發(fā)現(xiàn)并糾正國企內(nèi)控缺陷，揭露與糾正高管層重大違法和違規(guī)問題，防范與遏制國企管理層腐敗行為；（5）制衡國資運營者的權(quán)力，防止高管管理權(quán)濫用與資產(chǎn)浪費。

（二）《若干意見》出臺的現(xiàn)實價值

1.有利于從制度環(huán)境層面促進、規(guī)制與凈化國有經(jīng)濟秩序與商業(yè)環(huán)境，進一步鞏固與強化社會主義公有制經(jīng)濟基礎(chǔ)。作為國有資本委托經(jīng)營的代表，國有企業(yè)經(jīng)濟主體的穩(wěn)健發(fā)展是增加國有經(jīng)濟成分與執(zhí)政力量的主要途徑，而保障國有資本有效運營的關(guān)鍵制度安排就必須依賴國家審計的監(jiān)督與約束。

2.有助于逐步完善國有經(jīng)濟的審計監(jiān)督制度體系，有效發(fā)揮國有企業(yè)主體在國家經(jīng)濟系統(tǒng)中的核心作用和關(guān)鍵影響力。針對國有經(jīng)濟主體的資本經(jīng)營活動，《若干意見》不僅是充分貫徹《審計法》與《審計準則》等國家法律規(guī)范立法精神的重要舉措，同時又為完善與擴充國有企業(yè)審計監(jiān)督規(guī)范體系注入了新鮮血液，將會顯著有利于國有資源的優(yōu)化配置。

3.有益于國家決策部門政府審計監(jiān)督工作提出更加明晰的方向與明確的要求。多年來，黨中央和國務院一直高度重視加強針對數(shù)量眾多的國有企業(yè)及其國有資本經(jīng)營管理審計工作的指導，一系列政府審計監(jiān)督規(guī)章制度的發(fā)布為我國國有資本的專職審計機構(gòu)——政府審計提出了新的工作方向和新的行為要求。黨和國家有關(guān)重大決策文件均提出了明確審計方向與具體監(jiān)督工作要求，規(guī)劃了我國未來政府審計監(jiān)督的主要特點：國有企業(yè)及國有資本經(jīng)營過程審計監(jiān)督對象的全覆蓋、審計監(jiān)督視角的全方位、審計監(jiān)督責任的全程化和審計監(jiān)督層次的立體化。

三、《若干意見》的基本框架與顯著特征

（一）《若干意見》的基本框架

《若干意見》基本內(nèi)容可概括為：“一思路、一原則、四范圍和兩要求”等四層架構(gòu)。

“一思路”是指深化國有企業(yè)與國有資本監(jiān)督必須奉行一個中心思想或一個總體審計思路，即政府審計工作必須堅持宏觀政策與微觀制度相互融合的理念，放大國有資本集聚效應與增值功能，真正實現(xiàn)提高國有企業(yè)經(jīng)營管理質(zhì)量與效益，做大做優(yōu)做強的長遠戰(zhàn)略目標。其中宏觀政策的執(zhí)行是指全面落實國家頂層制度設計與習近平總書記治國理政新理念、新思想和新戰(zhàn)略；而微觀上應當通過審計監(jiān)督制度的完善積極驅(qū)動審計監(jiān)督制度的變革與創(chuàng)新，務必實現(xiàn)國有企業(yè)經(jīng)營審計舞弊等問題監(jiān)督到位、整改到位、問責到位，實現(xiàn)國有企業(yè)深化改革。

“一原則”是指政府審計監(jiān)督工作必須遵循依法審計、客觀求實、推動發(fā)展、統(tǒng)籌安排的四大原則，嚴格履行審計監(jiān)督職責，審慎區(qū)分針對審計對象的過錯、欺詐、失誤和失職的責任差異，識別國有企業(yè)資本運行中的重大財務錯誤與重大制度缺陷，揭示經(jīng)營矛盾和內(nèi)外潛在風險，不斷激發(fā)國有資本與國有資源的控制力、影響力和防御風險的能力，嚴防國有資產(chǎn)流失。

“四范圍”則是指出政府監(jiān)督工作應圍繞國有企業(yè)、資本、境外投資及其高管層履行經(jīng)濟責任情況等四方面作為國有資本專項審計監(jiān)督的對象與范圍，而且審計監(jiān)督工作還必須做到國有企業(yè)及國有資本范圍全覆蓋，不留盲區(qū)與死角，堅決落實審計責任追究與約束激勵制度。

“兩要求”：一是政府審計監(jiān)督必須滿足國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)依法監(jiān)管職責與有序指導內(nèi)部審計要求。二是必須滿足地方黨委和政府對強化國有企業(yè)審計監(jiān)督執(zhí)法的組織領(lǐng)導與后勤支持保障方面的具體工作要求。

（二）《若干意見》的主要特征

1.監(jiān)督對象具體化。《若干意見》明確了審計監(jiān)督的直接標準與規(guī)范，細化了國有企業(yè)的審計監(jiān)督目的與對象。比如指明國企審計監(jiān)督的主體包括：政府審計部門及社會審計部門。而國企審計監(jiān)督的客體則包括：國家擁有100%產(chǎn)權(quán)的經(jīng)濟主體；國有資本占50%以上的經(jīng)濟主體；或者國有資本比例低于50%，但擁有實際控制權(quán)的經(jīng)濟主體；國有企業(yè)干部履行經(jīng)濟責任情況；國有資產(chǎn)監(jiān)管機構(gòu)等五類對象。

2.監(jiān)督工作集中化?；谏罨瘒衅髽I(yè)及其資本審計監(jiān)督的目的，《若干意見》突出了審計監(jiān)督的核心程序，界定了未來國企業(yè)審計監(jiān)督的中心工作，將審計工作重心集焦在國企管理、資本經(jīng)營、境外投資、國企高管責任履行等四個方面，通過嚴定范圍、嚴格程序、嚴肅審計和嚴懲舞弊，從維護國家產(chǎn)權(quán)出資者利益的目的，重點做好評價國企資本運營行為合規(guī)化與程序化；評估國家宏觀政策的執(zhí)行效果；評議“三重一大”決策制度有效性；評述國有資本運營與國有資源配置狀況；評定國企法人治理及內(nèi)控情況等。

3.監(jiān)督約束全面化?！度舾梢庖姟窂娬{(diào)未來國有企業(yè)及國有資本的審計監(jiān)督應當推行全面化、動態(tài)化與常態(tài)化審計監(jiān)督工作，形成審計監(jiān)督全覆蓋的制度模式。該模式包括：（1）基于優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)目的，通過對國企內(nèi)部審計工作的業(yè)務指導和監(jiān)督，推動內(nèi)部審計體制、制度和機制逐步完善，加強對內(nèi)部審計質(zhì)量的檢查。（2）建立健全常態(tài)化審計監(jiān)督機制。每個國企高管履行經(jīng)濟責任情況任期內(nèi)至少審計1次，且每間隔5年至少審計1次；還需開展建設項目跟蹤審計和專項審計。（3）借助現(xiàn)代“互聯(lián)網(wǎng)+”信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)平臺，建立健全大數(shù)據(jù)審計工作機制，促進國有企業(yè)動態(tài)化審計方式與程序的創(chuàng)新與變革。（4）提倡建立審計機關(guān)與政府部門及企業(yè)單位的協(xié)調(diào)配合機制。如相互間經(jīng)常性信息通報與交流、問題線索移送與案件協(xié)查、查處結(jié)果反饋等工作機制，發(fā)揮非正式監(jiān)督的合力。（5）建立或健全審計監(jiān)督缺陷或不足的及時整改及責任履行不當?shù)淖肪恐贫?。強調(diào)國有資產(chǎn)監(jiān)管部門應對審計中發(fā)現(xiàn)的重大問題應嚴格遵循依法處理的制度，國有企業(yè)負責人作為第一責任主體應承擔履行審計問題整改的責任。（6）健全審計監(jiān)督結(jié)果的及時報告制度。即負責國有企業(yè)審計的部門需要依法將審計結(jié)果迅速及時地向社會公告。如被審計企業(yè)應按規(guī)定將國有資產(chǎn)審計查出問題的整改情況與追責問責情況向社會公告，包括采取后續(xù)審計評價被審計單位審計報告中曾建議予以改進的意見與建議。

四、全面落實《若干意見》的辦法與措施

（一）政府審計部門深化落實《若干意見》的工作要點

1.對國有企業(yè)、國有資本和國有企業(yè)領(lǐng)導人員履行經(jīng)濟責任情況要求實行審計全覆蓋的規(guī)范，不留監(jiān)督死角與監(jiān)督空白。

2.全面創(chuàng)新審計監(jiān)督體制與審計方式，推動審計問題整改到位、問責到位，效果到位。

3.充分發(fā)揮國企審計執(zhí)業(yè)行為在國家全部監(jiān)督體系中的關(guān)鍵性作用，促進國有企業(yè)中落實國家大政方針政策及重大社會經(jīng)濟決策部署的貫徹執(zhí)行，促進國有企業(yè)深化改革，提高經(jīng)營管理水平，為國有企業(yè)健康發(fā)展保駕護航。

（二）政府審計部門執(zhí)行《若干意見》的主要辦法與路徑設想

1.嚴格遵守國家法律及治理制度是國有企業(yè)及國有資本審計監(jiān)督主體的責任。國有企業(yè)審計監(jiān)督機構(gòu)及人員首先必須樹立堅決維護國有資產(chǎn)的主體地位、有效促進國家治理優(yōu)化的國家公務人員的神圣職責；其次是需要積極學習、領(lǐng)會與掌握現(xiàn)有一系列涉及國有企業(yè)及其資本監(jiān)管的國家審計法規(guī)的核心內(nèi)容，熟悉國家審計法規(guī)規(guī)范指南和細則，提升自身的專業(yè)勝任能力和職業(yè)道德水準，對所需要監(jiān)督的全部國有企業(yè)和國有資本均要依法審計，一切審計監(jiān)督工作均必須堅持有利于放大國有資本、資產(chǎn)保值增值的根本功能與方針，將國有企業(yè)及其資本審計監(jiān)督作為審計機關(guān)的重要業(yè)務與主要職責。

2.積極提升風險防控能力是國有企業(yè)及其資本審計監(jiān)督人員核心工作。在國有資本審計過程中樹立強烈審計風險防范意識，堅持充分、持續(xù)、正確地識別與應對國有企業(yè)經(jīng)營中可能面臨的經(jīng)濟風險、法律風險、戰(zhàn)略風險、操作風險、市場風險、運營風險、組織風險與國有財產(chǎn)損失等重要風險。比如審計執(zhí)行人員必須運用詢問、觀察、檢查、計算、分析結(jié)合大數(shù)據(jù)技術(shù)，通過現(xiàn)代化的審計監(jiān)督程序與方式充分揭發(fā)、揭露、揭示與確認國有企業(yè)經(jīng)營中領(lǐng)導決策層相關(guān)人員各種形式的損害國家和人民利益的不法行為；通過定性與定量的方法，認定國有資本運營是否存在嚴重失職、嚴重失誤和嚴重失信等重大違紀違法、重大失職瀆職行為、重大風險隱患和重大資源環(huán)境等可能導致國有資本流失的負面情況；通過建立并完善各層級審計機關(guān)的國有企業(yè)審計追責制度，依法、依規(guī)、依制和依則地糾正以權(quán)謀私、權(quán)錢交易、失職瀆職、貪污受賄、內(nèi)幕交易等國有資本運營違法問題。

3.總結(jié)與提煉既有國企審計案例成果的轉(zhuǎn)化并以此作為國企及資本經(jīng)營審計監(jiān)督人員的經(jīng)驗，構(gòu)建與完善具有中國特色的國有企業(yè)及其資本運營的審計監(jiān)督機制與體系。一方面，國家決策部門應通過頂層制度設計方式為國有企業(yè)和國有資本的綜合監(jiān)管提供良好的法律制度與管理制度環(huán)境；另一方面，國有企業(yè)審計監(jiān)督機關(guān)應盡早確立以推進國有企業(yè)穩(wěn)健發(fā)展及其國有資本有序增長為工作導向與戰(zhàn)略發(fā)展目標。此外，各地方國家審計機構(gòu)應致力于通過個體國有企業(yè)審計監(jiān)管案例探析與發(fā)現(xiàn)國有企業(yè)資本管理運營中的普遍性、傾向性、典型性弊端與矛盾，剖析與彌補體制性障礙和制度性缺陷，深入挖掘、發(fā)現(xiàn)并糾正國有企業(yè)與國有資本發(fā)展運營中的典型缺陷、突出矛盾和潛在戰(zhàn)略風險及其經(jīng)營風險隱患，審慎且精準地區(qū)分和確定擁有國有資產(chǎn)控制權(quán)與管理權(quán)的責任人失職行為的責任與動機，如對那些已造成資本經(jīng)營失敗的國有企業(yè)高管層經(jīng)濟及其他責任的認定時就需要政府審計專業(yè)人員謹慎判斷其行為是無意過失還是明知故犯；是正常的工作失誤、偶然的工作失職還是故意性瀆職；是改革探索實踐還是營私舞弊或以權(quán)謀私等，以便為國有資本出資者的最終責任界定與落實約束激勵制度做出客觀性的判斷和公正性的處理，同時有助于通過強化國家審計治理來有效管控國有企業(yè)并及時發(fā)現(xiàn)、分析與解決國有資本運營中存在的問題及隱患，通過規(guī)范審計約束與監(jiān)督制衡方式最終實現(xiàn)高效率地驅(qū)動國有企業(yè)改革的制度創(chuàng)新與穩(wěn)健性發(fā)展等可持續(xù)發(fā)展目標。